국문초록
1. 연구의 필요성과 목적
1997년 외환위기를 기점으로 시작된 우리나라의 규제개혁은 민간기업의 부담을 덜어주기 위해 추진되었고, 이는 많은 이들에게 규제완화와 동일한 의미로 이해되어 왔다. 그러나, 이러한 편협한 규제개혁에 대한 이해는 규제가 피규제자의 행위를 교정하여 그 본연의 정책목표를 달성하는 수단이라는 의미를 몰각하게 만들었다. 합리적인 규제조항을 만드는 것에 초점이 맞춰진 결과, 우리에게 필요한 규제들이 효과적으로 작동하도록 만드는 데에 소홀히하여 왔던 것이다.
기업과 일반 국민들이 각자의 의사결정을 조정하여 정부가 의도한 규제목표에 완전히 순응한다면 정부는 외부적인 강제력과 각종 조치를 동원하지 않고도 의도한 목표를 달성할 수 있다. 시민적 미덕을 지닌 많은 국민들은 지금 이 순간에도 외적인 개입이 없더라도 규제를 잘 지키면서 살아가고 있다. 그러나 이러한 방법으로는 현실적으로 100%의 규제순응을 확보하기 어렵다. 강화되는 안전규제에도 불구하고 매년 발생하는 안전사고는 크게 줄어들지 않고 있으며, 환자의 건강과 안전한 의료행위를 보장하기 위한 보건의료 규제 시행에도 불구하고 매년 발생하는 의료분쟁과 조정건수는 감소세를 보이지 않고 있다.
이처럼 많은 규제가 의도한 목표를 달성하지 못하는 상황에서 본 연구는 경제성장과 국민복지 향상이라는 선순환에 필요한 사회적 규제가 합리적으로 기능하지 못하여 국민생활과 시장발전에 장애가 되는 현상에 주목하고, 이러한 사례를 연구하고 그 해결방안을 모색하기 위하여 기획되었다. 특히 본 연구는 규제목표를 달성하지 못하는 규제실패 사례들 중에서 가장 흔하게 나타날 수 있는 유형의 하나로 명목상 규제에 주목하고자 한다. 명목상 규제는 규제는 존재하지만 규제의 실질적인 집행은 명목상 의례적인 규제순응 확인에 그쳐, 실제 규제목표를 달성하거나 규제가 의도한 실제 효과가 나타나지 않는 규제를 말한다. 연구의 범위는 의례화된 명목상 규제에 대한 이론적 검토를 통해 연구대상인 명목상 규제의 범위를 정하고 명목상 규제 사례를 발굴하여 규제실태를 확인하고, 이론적 검토와 사례분석을 통해 명목상 규제를 개선할 수 있는 정책방안 모색까지 포함한다.
2. 연구방법
명목상 규제를 연구하기 위한 연구방법으로 본 연구에서는 크게 문헌연구와 사례연구를 사용하였다. 첫째, 규제순응에 대한 이론적 검토를 통해 명목상 규제를 정의하고 분석 프레임을 제시하였다. 크게 규제의례주의(regulatory ritualism)와 경제학적 억제이론을 살펴보았다. 명목상 규제의 분석을 위해 규제집행 피라미드(regulatory enforcement pyramid) 이론을 차용하여 규제기관과 피규제자의 행태를 분석하고, 개선방안에 대한 함의를 도출하였다. 정확한 실제 규제대상 범위의 식별과 규정화된 규제대상의 범위가 얼마나 일치하는지, 규제목표 달성과 비교해 과잉 또는 과소 규제가 발생할 여지가 있는지 등에 대한 비교검토도 적용할 수 있다. 이를 통해 합리적인 규제설계와 집행구조가 갖추어져 있는지 판단하고 명목상 규제의 문제를 해소할 수 있는 정책방안을 모색할 수 있을 것이다.
둘째, 규제순응을 유도하기 위해 국가가 동원할 수 있는 다양한 억제수단에 대해서 검토하였다. 과징금과 과태료, 벌금, 시정명령과 같이 행정청이 동원할 수 있는 행정벌에서부터 현재 국내에서는 부분적으로 도입되어 있거나 아직 도입이 되어있지 않은 집단소송, 징벌적 손해배상에 대해서 심도깊게 논의한다. 어떠한 제재 수단이 규제순응을 위해 동원될 수 있는지를 이론적으로 검토한 후, 글로벌 규제학계에서 효과적인 이론틀로 주목받아온 응답적 규제(responsive regulation)의 적용가능성에 대해 검토한다.
셋째, 명목상 규제가 다양하게 발생하고 있는 규제분야로 환경규제, 산업안전규제, 금융규제를 선정하여 각 분야에서 대표적인 명목상 규제에 대한 사례 연구를 진행하였다. 각 사례분석의 일관성을 확보하기 위하여 규제의 형성단계, 집행단계, 강제단계에서 어떠한 문제가 명목상 규제를 양산하는 요인으로 작동하는지를 살펴보았다. 이를 통해 각 사례별로 형성, 집행, 강제단계에서 발생하는 명목상 규제를 유형화하고 이러한 의례화를 극복할 수 있는 대안을 탐색하고자 하였다.
3. 명목상 규제의 개념틀
우리나라 역대정부가 규제개혁 혹은 규제혁신을 높은 우선순위의 국정과제로 추진하여 왔음에도 불구하고, 정부의 규제개혁 노력과 국민･기업의 규제개혁 체감도 간에는 큰 간극이 존재한다. 본 연구에서는 규제개혁에서 규제집행, 즉 피규제자의 규제순응을 어떻게 확보할 것인가에 대한 고려를 하지 않았던 것이 규제개혁의 성과에 대한 체감도를 개선시키지 못한 동시에 규제를 의례화시키고 있는 주요한 요인으로 규정하고자 한다. 국내의 ｢행정규제기본법｣은 매우 진전된 형태의 규제입법이라고 할 수 있다. 그러나 규제분야에서 새로운 제도를 도입하고 새로운 정책을 결정하는 데는 뛰어나지만, 실제 집행에 있어서는 매우 미흡하고 체계적이지 못한 모습을 보여주고 있다. 규제집행 분야는 규제연구에서도 빠져버린 연계부분(the missing link)이라고 할 수 있다.
존 브레이스웨이트(John Braithwaite)가 제시한 규제 의례주의(Regulatory Ritualism)는 본 연구에서 문제시하고 있는 “규제는 존재하나 실효성이 없어 원래의 규제목적을 달성하지 못한 상황”을 잘 포착하는 개념이다. 규제가 실질적으로 작동하고 있다면 규제를 지키지 않는 불응자의 존재로 인해 각종 피해자들이 발생하지 않을 것이다. 따라서 본 연구는 “규정은 존재하나 그 성과에 초점을 두지 않아 당초 설정한 규제의 목표를 달성하지 못하는 의례화된 상황”를 명목적 규제로 정의하고 연구의 개념틀로 사용하고자 한다. 이는 브레이스웨이트의 규제 의례주의 정의를 따른 것으로서, 규제가 있어야 하는 상황임에도 규제가 없어 여러 가지 문제를 야기하는 상태라는 의미를 가지는 ‘규제 공백’(입법부재의 경우는 입법 공백)과 다른 개념이라고 할 수 있다.
규제의 실효성을 제고한다는 것은 곧 피규제자들의 규제순응도를 높인다는 뜻이고, 이를 위해서는 보다 많은 이들로 하여금 규제를 잘 지키도록 만드는 것이 중요하다. 의무를 부과하고 불이행시 처벌을 하는 규제조항을 만드는 것만으로는 충분치 않다. 따라서 본 연구의 초점은 순응도 제고를 위한 효과적인 집행전략을 마련하고, 이를 위해 행정부(규제기관 포함)와 입법부 등이 해야 할 일을 제시하는 것에 있다. 이를 위해 각 분야별로 규제순응 제고를 목적으로 규제를 위반하는 행위에 대한 모니터링, 피규제자들의 순응태도 및 행태에 대한 제재, 피해에 대한 구제수단 등을 적절하게 갖추고 있는지를 검토하고자 한다. 규제기관의 정책적 목표를 달성하기 위해 규제위반에 대한 사후적 처벌/제재 및 순응 관리를 위한 체계적 노력이 부재한 상황에서 의무만 부과하는 것은 명목상 규제를 양산하는 주요한 요인이라고 할 수 있다. 따라서 본 연구는 이처럼 명목상 규제가 문제해결을 위한 규제를 양산하지만 실제로는 규제목표를 달성하지 못하고 환경, 건강, 복지 등 규제가 의도한 편익을 발생시키지 못하고 있다는 관찰에 기반하여, 이를 개선할 수 있는 방안을 규제기관의 순응 관리를 위한 조직적･수단적 관점에서 검토하고자 한다.
4. 규제집행수단
규제집행의 실효성을 제고하기 위한 대안으로서 본 연구에서는 행정벌, 집단소송, 징벌적 손해배상제도의 의미와 기능, 주요국의 제도의 내용과 특징, 그리고 도입에 따른 문제점 등을 다루었다. 먼저 집단소송과 부권소송의 활성화를 도모하기 위하여서는 어느 정도 절차를 간소화하고 통일할 필요가 있고, 지방자치단체 또는 법무부장관 등이 대표하는 부권소송은 사인이 대표하는 대표당사자소송에 비하여 총원의 이익을 공정하게 보호할 것으로 추정된다는 점을 고려하면 불가피하게 위와 같이 기판력이 미치도록 조치하여야 한다. 손해배상금의 분배에 관하여도 미국 HSR법이 정한 바와 같이, 법원에게 재량권을 주어 손해배상금의 분배를 허가하거나 그 손해배상금을 원고인 지방자치단체 또는 법무부장관 등이 관리하는 일반 기금에 귀속하도록 명하도록 하는 것이 바람직하다.
국가는 다양한 공적 이익의 실현과 개인 간의 사익 충돌의 조정을 위해 공적인 의미의 규제 행위를 할 수 밖에 없다. 이러한 규제 행위는 국가별로 다소 차이가 존재하지만 전통적으로 민사적･형사적 제재의 이원화 구분체제를 유지하면서 민사법과 형사법의 영역 구분 내에서 이루어지도록 하는 것이 원칙적인 모습이다. 그러나 기존의 민사적 제재와 형사적 제재의 구별에 따를 경우 손해와 피해의 적절한 구제 그리고 가해행위의 사전 예방 및 억지에 기여를 할 수 없다면, 그러한 목적에 기여할 수 있는 제도적 변화의 시도를 할 필요가 있다. 경제활동에 있어서 시장 참여자의 구조적인 편향성과 증거 확보의 어려움은 전통적인 전보적 손해배상제도의 한계점을 여지없이 드러내는 하나의 현상적 동인(動因)이라 할 수 있다. 따라서 징벌적 손해배상의 도입이 이미 개별 법률의 제정을 통해 이루어진 시점에서 도입방식과 내용에 대한 평가가 지속적으로 이루어져야 하며, 아울러 도입에 따라 발생하는 국내외의 문제점들에 대한 심도 있는 논의가 계속해서 유지되도록 해야 한다. 가령 적절한 징벌적 손해배상액의 한도를 어떻게 정할 것인지, 증거개시절차의 도입을 할 것인지, 징벌적 손해배상액의 과도함을 회피할 수 있는 방안으로 손해배상액의 일부를 공적 영역에 어떠한 방식을 귀속시킬 것인지 등을 신중하게 검토해야 한다. 또한 행정적 규제의 비효율성과 공백에 대한 제도적 대응으로서 징벌적 손해배상제도의 도입이 필요한지 여부도 같이 검토할 필요가 있다.
5. 사례 연구와 함의
안전, 금융, 환경 분야에서 발견되는 대표적인 이슈라고 할 수 있는 중대재해처벌법, 준법지원인 제도, 가습기 살균제 문제 등에서 명목상 규제를 양산하는 원인을 규제정책의 형성단계, 규제정책의 집행단계, 규제정책의 강제단계 등 3개의 단계로 구분하여 살펴보았다.
이를 바탕으로 본 연구에서는 행정적 처벌, 집단소송, 징벌적 손해배상 등이 피규제자의 불법행위를 억제할 수 있는 다양한 사후적 제재수단으로 작동할 수 있는 가능성과 도입전략에 대해서 다음과 같이 제안하고자 한다.
첫째, 행정청이 내릴 수 있는 제재수단은 과태료, 과징금, 범칙금, 영업정지, 시정명령 등 다양하다. 과태료의 경우, 행위자의 권익보호를 위해 고의 또는 과실이 있어야 한다는 원칙은 유지하되 특정 위반행위에 대해서는 고의과실원칙의 적용배제를 대통령령으로 규정하는 방식을 고려할 수 있을 것이다. 과징금의 경우, 과징금 부과 금액 산정기준의 개선, 과징금 부과 상한액의 현실화, 과징금 징수율 제고를 위한 제도 개선 등이 고려될 필요가 있다. 국내 범칙금 수준이 선진국의 2-30%에 불과하기 때문에 최고치기준 교통범칙금은 선진국 수준으로 대폭 상향할 수 있는 여지가 있으며, 다만 피규제자의 규제순응도를 고려하여 점진적인 방식으로 이루어져야 할 것이다. 영업정지의 경우, 위반의 구체적인 상황에 대해 법제도를 설계할 때 영업정지처분 대상에 포함시킬지 여부를 신중히 결정해야 한다. 시정명령제도는 본 연구에서 강조하고 있는 응답적 제재의 맥락과도 연결되는 것으로 적극 도입할 필요가 있어 보인다. 따라서 현재 각 법률에서 시정명령제도가 도입되어 있지 않은 경우를 조사하여 시정명령제도의 활용을 통해 수범자의 자발적 준수 가능성을 제고할 수 있는 경우라면 적극적으로 시정명령제도를 도입할 필요가 있어 보인다.
둘째, 집단소송제도는 국내에 도입여부를 논의할 충분한 가치가 있다. 특히, 미국에서 발전한 대표당사자소송의 하나인 부권소송을 중심으로 도입을 고려해볼 수 있다. 부권소송이란 피해자를 대신하여 공공기관이나 정부부처가 주체가 되어 특정 분야의 기업을 대상으로 제기하는 집단소송이다. 국내 개별법 상의 대표당사자소송, 단체소송 등의 현실적 기능이 어려운 상황에서 부권소송은 집행의 간이성과 용이성을 확보할 수 있는 실질적 수단이 될 수 있다. 이를 통해 행정청의 형벌적 규제에 의존하기 보다 민사적 수단의 활용을 통해 공익성을 회복하고 소비자 복지에 기여할 수 있다.
셋째, 징벌적 손해배상제도의 국내도입을 위해서는 제도도입과정에서 문제시될 수 있는 사안에 대한 적절한 입법조치가 선행될 필요가 있다. 이미 다양한 금전적 제재수단이 도입되어 있다는 점에서 징벌적 손해배상과 함께 규정되어 있는 행정적 규제 등이 제대로 작동하고 있는지를 살펴볼 필요가 있다. 불필요하다면 기존 규제를 과감하게 삭제할 필요가 있고, 징벌적 손해배상제도의 활용도를 높이는 것이 필요하다.
목차
제1장 서론
제1절 연구의 필요성 및 목적
제2장 명목상 규제 : 개념과 이론적 논의
제1절 기존 문헌의 탐구
제2절 명목상 규제 : 개념과 이론적 틀
제3장 규제집행수단
제1절 행정적 집행전략
제2절 집단소송제도
제3절 징벌적 손해배상
제4절 소결
제4장 명목상 규제 사례연구 : 안전분야
제1절 중대재해처벌법
제2절 해외 사례분석
제3절 소결 : 규제개혁에의 함의 및 시사점
제5장 명목상 규제 사례연구 : 금융분야
제1절 국내사례분석
제2절 국외사례분석: 미국의 경우
제3절 소결
제6장 명목상 규제 사례연구 : 환경분야
제1절 국내사례분석
제2절 해외사례 : PFOA(perfluorooctanoic acid, 과불화옥탄산)
제3절 소결 : 규제개혁에의 함의 및 시사점
제7장 명목상 규제의 실효성 제고를 위한 집행전략 설계
제1절 행정적 집행전략의 활용방안 : 금전적･비금전적 수단
제2절 집단소송의 활용방안
제3절 징벌적 손해배상의 활용방안
제8장 결론 및 정책제언
제1절 사례연구 종합평가 –명목상 규제 관점의 적용-
제2절 효과적인 책임원리 구현을 위한 제도개선 방안
