감사원의 본질에서 요구되는 감사원의 독립성
오늘날 헌법 개정 논의의 핵심에는 감사원의 현행 대통령 소속에서 국회 소속으로의 조직이전이 있다. 이는 중요한 개정 논의사항 중의 하나로 대통령 소속하에서는 정치적 중립성을 보장받을 수 없고 국회의 재정 통제 기능을 강화하기 위해서다. 선진국의 감사원은 회계검사기관으로서의 어느 정도 독립성을 보장하고 있는데 우리나라의 경우에는 회계검사기관 외 사정기관으로서의 지위도 가지고 있다. 사정기관은 대통령의 행정부 수반으로서의 지위와 직무감찰기관으로서의 지위에 근거하기 때문에 독립성보다는 대통령의 의지에 종속되는 것이라고 볼 수 있다. 하지만 조직이나 기능적인 측면에서는 회계검사기관이 주가 되고 이에 수반하는 직무감찰을 고려한다. 여기서의 직무감찰도 대통령의 행정부 수반에서 기초한 내부 감사라기보다 입법부와 행정부, 사법부를 총괄적으로 조정하는 국정조정자에 기반을 둔 행정부 외부 감사다. 감사의 공정성을 고려해 감사원의 독립성을 보장해야 한다. 감사원은 이러한 공정성의 보장을 위한 독립성 확보를 통해 국가의 재정건전성과 부정부패 청산에 기여할 수 있으며, 이는 감사원의 지위에 관한 가장 중요한 쟁점이다. 그렇다면 감사원의 독립성을 보장해야 하는 목적은 공정성을 위해서인데 이는 국민의 정당한 알권리 즉 재정민주주의상 주인인 국민이 제대로 판단할 수 있도록 진실을 밝히는 것이 감사의 본질이기 때문이다. |
감사원의 독립성의 실증적 근거
감사원의 독립성은 전 세계적 국제 선언이나 입법례에 녹아들어가 있다고 보이는데 그 이유는 감사 기능의 본질이 회계 검사 기능과 직무 감찰 기능 등이 판단 기능으로서 사법 작용과 동일하거나 유사하기 때문이다. 여기에는 법원에 준하여 조직의 독립성과 인사의 독립, 직무의 독립성이 요구된다. 따라서 소속 형태와 무관하게 직무 수행상의 독립성을 보장받아야 하는 독립성의 원칙에 따라 감사원과 행정부와 국회와의 관계는 설정되어야 한다. 그리고 기능의 본질적인 성격을 잘 보장하기 위한 것 자체의 목적은 단순한 행정편의 효율성이 아닌 재정민주주의라는 헌법적 이념을 달성하기 위함임을 확실하게 할 필요가 있다. 여기서의 재정민주주의는 국민에 의해서 국민을 위해서라는 주된 이념적 틀 속에서 검토되어야 한다. 국민에 의해서라는 정치 형태적 관점에서 국민에 의한 직접 민주주의적 틀도 있으나 오늘날 대의제적 틀 속에서 의원내각제 국가에서의 국회라는 단일의 중앙기관이 국민에 의해서 정당성이 인정되는 기구지만 우리나라와 같은 대통령제 하에서는 국회와 대통령이라는 양분된 민주적 정당성이 있기에 차이가 있다. 그리고 이러한 대표제도 국민을 위한 공익을 대변하여야 한다는 점에서 우리 헌법은 제1조 1항에서 민주공화국이라는 규정을 두고 있다. 즉 아무리 다수결에 의한 민주주의도 공익이라는 국가 전체 즉 국민의 이익에 반한다면 허용할 수 없다는 점을 규정한 것이다. 따라서 재정의 운영이 대표제인 국회에서 행사하는 것도 국익이라는 관점에서 제한이 있다고 볼 수 있고 특히 국가의 수입과 지출에 관한 재정작용도 이러한 제한이 있다고 보아야 한다. 법원이나 헌법재판소, 중앙선거관리위원회가 독립성을 가지고 사법적 판단작용을 하기에 현행 헌법상으로도 독립되었다고 수 있다. 이러한 이론적인 근거에 실증법적으로는 감사원법 제2조 제1항에서 "감사원은 대통령 소속하되 직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다"고 규정하고 있으며 제2조 제2항에서 “감사원 소속 공무원의 임면 조직 및 예산의 편성에 있어서는 감사원의 독립성이 최대한 존중되어야 한다”고 규정, 리마선언 등 각국 입법례와 동일한 규정이라고 할 수 있다. 우리나라 감사원의 임무는 국회의 재정에 대한 감독권의 사전 예비 작업이며, 권력분립제를 침해하지 않고서 독립성을 확보할 수 있는 것은 아이러니하게도 감사원이 보조적 기능만을 가지고 있기 때문이다. 감사원이 보조적 기능만을 수행하는 것을 두고 ‘입법부나 행정부라는 민주적 통제에 복속하는 기관의 주체적 판단과 평가를 거치지 않으면 감사원의 평가가 직접 대국민적인 효과를 가질 수 없기에 보조기관의 지위를 갖는다’라는 주장도 있다. 하지만 이는 보조적이기보다는 권력분립적 관점에서 기능을 분업화하고 있다고 볼 수도 있기에 국회나 행정부에 협력적이라는 표현을 사용하는 것이 타당하다. 다만 현실적으로는 국회나 대통령의 보조적 지위를 가지고 있다고도 할 수 있지만 이는 바람직한 감사원의 모습은 아닐 것이다. |
감사원의 독립성의 내용
그렇다면 독립성은 어떠한 모습일까? 독립기관의 가장 전형적은 모습은 사법부라고 할 수 있다. 여기서 사법부에 독립을 검토하는 이유는 다른 외국의 경우에는 우리의 헌법 교과서에 언급되는 사법부에 독립에 준하거나 그 이상의 독립성을 요구하고 감사원의 감사 기능은 본질적으로 판단 작용이기에 사법부의 독립을 검토하고자 한다. 사법권을 타 국가권력에서 독립시키기 위하여서는 ⅰ)사법부 자체의 독립, 즉 법관의 독립, ⅱ)법관의 인적 독립, ⅲ)법관의 물적 독립이 필요하다. 권력분립의 원칙에 의하면 사법부는 입법부와 행정부에서 독립하여야 한다. 입법부는 법관 조직과 법관의 자격을 법률로 제정할 수는 있으나, 이것은 입법부의 사법부에 대한 우위를 인정한 것이라고는 할 수 없다. 인적 독립이란 법관의 물적 독립을 보장하기 위해 신분을 보장하는 것, 즉 법관의 파면이나 면직 처분의 금지와 불이익 처분의 금지를 말한다. 법관이 다른 국가기관에 의하여 함부로 그 지위를 박탈당하거나 또는 기타의 불이익에 처해지는 경우에는 그 국가기관에 대해 법관은 법적으로도 종속되고 간접적으로 직무의 독립이 상실될 것이다. 법관의 신분보장은 직무인 재판상의 독립의 불가결한 조건을 사법권의 독립의 중요한 구성요소라고 하지 않으면 안 된다. 물적 독립은 재판상의 독립이라고도 말해지며, 사법권의 독립 내지는 법관의 독립은 이 재판상의 독립을 보장하기 위한 수단에 불과하다. 구체적으로는 우선 재판을 행하는 법관은 소송 당사자는 물론 다른 어떠한 국가기관에 대해서도 법적인 독립성을 보장받는다. 입법기관이든 행정기관이든 사법기관이든 간에 다른 국가기관이 재판 사무에 관해 사전에 법관에게 지휘·명령을 할 수 없다. 국가기관뿐 아니라 여러 사회 세력으로부터도 독립되어야 한다. 이 물적 독립이 가장 중요한 요소라고 할 수 있고 이 물적 독립을 위해 인적 독립과 법원의 독립이 존재한다고 할 수 있을 것이다.
이를 감사원에 적용하면 감사의 기능을 공정하게 독립적으로 수행하기 위해서는 신분상의 독립과 타 국가기관으로부터 독립되어야 하고 대통령 및 의회로부터도 독립되어야 한다는 결론에 도달되게 된다. 감사원의 독립적 요소는 사법부에 준하는 조직의 독립의 보장, 신분의 보장, 인사의 독립, 기능의 독립 이외에 예산상의 독립도 상당부분 미국 등 외국의 감사원들은 보장하고 있다. 하지만 독립이 보장과 엄격한 책임도 같이 수반하므로 정치적 중립과 그에 상응하는 고도의 책임성이 같이 요구된다. 즉 독립성에 어긋나게 행동하거나 남용 시에는 일반 공무원에 비해서 더 강한 법적이고 도덕적인 책임이 따른다.
어떤 조직에 속하든 독립성이 보장될 수 있다는 주장도 가능하다. 하지만 법원의 경우 확고하게 조직상으로도 독립시킨 이유는 소속에 따라서 독립성이 훼손될 수 있기 때문에 조직을 독립시킨 것이다. 감사원은 국무총리 산하 조직이 아닌 국정조정자로서의 대통령에 소속되어 있지만 국무총리 산하의 그리고 법무부장관 산하의 기구인 점을 고려하면 조직과 소속의 문제는 어느 정도는 독립성과 밀접히 관련이 된다고 보인다. 우리나라의 경우 간혹 독립과 독단을 구분 못하는 경우가 있다. 여기서의 독립의 의미는 국민의 정당한 요구에 대해서는 응하고 부당한 요구에 대해서만 재정민주주의를 위해서 독립을 주장할 수 있다는 것이다. 따라서 국민의 정당한 요구에 구속되는 것은 재정민주주의를 위해서 지극히 정당한 요구라고 할 수 있을 것이다. 이를 위해서 감사의 결정과 감사 결과의 타당성 여부에 대해 국민들의 참여를 확대하여야 할 것이다. 이를 위하여 감사 활동에 국민발안제도와 국민소환제도 그리고 배심제도와 같은 제도의 확대가 필요하다. |
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