국문초록
본 연구는 새 정부 규제개혁의 방향으로 현재의 명령지시적 규정중심 규제체제에서 적응적이고 반응적인 원칙중심 규제로 전환하기 위한 방안을 제시하고 있다. 보고서의 각 장을 중심으로 내용을 요약하면 다음과 같다. 먼저 제2장에서는 문재인 정부의 포괄적 네거티브 규제전환의 성과와 한계를 살펴보았다. 규제개혁이 신산업 중심으로 추진되었고 포괄적 네거티브 규제전환을 통해 규제 거버넌스에 주목하는 계기가 되었다는 점에서 이명박 정부와 박근혜 정부 등 이전 정부와 문재인 정부의 규제개혁과 차별화된다. 그러나 문재인정부의 포괄적 네거티브 규제전환을 위한 입법방식의 유연화는 더 구체화되지 못하고 새로운 규제도입 시 체크여부를 표시하는 수준에서 그치고 말았다는 점에서 성과는 미흡하였다. 이런 관점에서 본 연구는 포괄적 네거티브 규제전환은 규정중심 규제를 원칙중심 규제로 전환하는 보다 일반적인 규제이론의 관점에서 재검토하고 동태적 기술변화 환경에서는 규정중심 규제체제보다 원칙중심 규제체제가 더 효과적으로 규제지체를 해소하고 규제목표를 달성할 수 있음을 설명하고 이를 위한 규제기관의 역할과 거버넌스의 개선이 필요하다고 지적하고 있다.
3장과 4장에서는 법학적 관점에서 규제의 특성을 설명하고 원칙중심 규제의 개념적 이해를 도모하고 있다. 규정중심 규제와 비교해 원칙중심 규제는 규정의 포괄성, 규제집행의 자율성과 유연성, 규제기관의 규제에 대한 이해도는 높고 적용의 편의성, 예측가능성, 해석의 보편성은 낮은 편이다. 또한 연성규범과는 규정을 위반하였을 경우 제재가 부과된다는 점에서 차이가 있으며, ‘우선허용-사후규제’, ‘원칙허용-예외금지’ 등으로 표현되는 네거티브 규제는 규제시점과 규제대상의 범위만 다를 뿐 여전히 규정중심 규제라는 점에서 구별된다. 동태적 기술변화 환경에서 규제개혁이 성과를 거두기 위해서는 이런 원칙중심 규제의 장점을 최대한 활용할 수 있어야 한다는 점을 강조하였다.
제5장과 6장에서는 해외와 국내의 원칙중심 규제사례를 소개하였다. 영국은 일찍부터 원칙중심 규제를 도입하려 하였는데 주로 금융분야를 중심으로 논의가 전개되었다. 많은 연구자들이 원칙중심 규제 사례로 영국의 금융규제와 기업지배구조 규제를 예로 들고 있다. 일본도 영국의 원칙중심 규제도입의 영향으로 금융분야와 기업지배구조 규제에서 이런 원칙중심 규제를 도입하려 노력하였다. 우리나라의 경우에도 영국의 영향으로 금융분야를 중심으로 원칙중심 규제도입이 논의되고 있으나 아직 가시적인 성과를 보이고 있지는 못한 것으로 보인다. 특히 원칙중심 규제로 평가받는 국제회계기준 적용과정에서 나타난 제도적 미비사항은 원칙중심 규제운용의 소중한 경험이 될 수 있을 것이다.
제7장과 8장은 원칙중심 규제 거버넌스로의 전환을 위한 과제와 국내 원칙중심규제 확산을 위한 입법사례를 제시하고 있다. 7장에서는 원칙중심 규제로의 전환 시 검토되어야 할 법적 쟁점들을 정리하였다. 입법권 침해 여부, 명확성 원칙과 포괄위임 금지원칙의 위배 여부에 대한 각각의 검토 결과 원칙중심 규제가 이런 입법의 원칙을 위해하지 않음을 보였다. 8장에서는 현행 법률 상의 규제규정을 원칙중심 규제로 개정이 가능함을 보여주는 사례로 자본시장법과 자산유동화법의 일부 규정을 원칙중심 규제로 전환한 개정안을 제시하였다. 제9장에서 12장은 분야별 규제거버넌스 개선방안에 대한 논의로 에너지 산업, 소비자보호, 반려동물, 게임산업을 대상으로 거버넌스 개선방안을 논의하였다. 이들 분야에서 정도의 차이는 있지만 공통적으로 발견할 수 있는 개선 필요성으로는 규정중심의 규제체제의 경직성과 효과적이고 신속한 규제대응을 위한 규제기관의 규제역량 문제였다. 기술혁신에 장애가 되는 명령지시적 규정중심 규제를 개선하고 원칙중심 규제를 운용하기 위한 분야별 전문규제기관의 설립이 검토되어야 한다.
13장은 이상의 내용을 바탕으로 원칙중심 규제도입을 위한 정책방향과 과제를 다음과 같이 제시하고 있다. 새 정부 규제개혁의 방향은 동태적 기술환경에서 규제기관의 신속한 규제대응과 신속한 규제대응을 위한 유연한 규제 거버넌스로의 전환의 두 가지로 제시할 수 있다. 규제개혁 과제로는 유연한 규제집행 거버넌스 구축과 기술혁신을 지원하는 규제체제로의 전환을 들 수 있다.
유연한 규제집행 거버넌스 구축을 위해서는 규제의 적응성(adaptability)과 반응성(responsiveness) 제고, 원칙중심 규제도입, 새로운 규제입법 원칙과 모델 개발, 규제성과 제고를 위한 입법부의 행정입법 검토제도 활용, 원칙중심 규제도입을 위한 입법원칙 재고, 규제기관 거버넌스 개선 등을 위한 과제추진이 필요하다. 동태적 환경에서는 한번 만들어진 규제를 계속 유지하는 것이 아니라 빈번한 기술변화에 신속한 대응을 위해서는 반복적인 시행착오와 학습을 통한 적응적 관리가 가능하도록 규제절차와 방법을 개선할 수 있다. 이것은 규제기관이 완전한 규정을 만들어 시행하기 보다는 규제원칙을 제시하고 이해관계자 협력을 통해 순응 규정을 만들어 시행하려는 노력이 필요하다. 또한 규제순응 확보를 위해 제재중심이 아니라 권고와 설득에 기반한 피규제자와의 소통과정을 제도화해야 한다. 이를 통해 원칙중심 규제에 대한 순응동기를 제고할 수 있다. 이런 적응적 규제관리가 가능하려면 입법과정에서 규제원칙이 제시되고 이런 원칙을 집행을 위한 규정은 규제기관이 이해관계자 참여를 통해 만들 수 있어야 한다. 따라서 원칙중심 규제도입을 위해서는 입법부의 새로운 규제입법 원칙과 모델도 개발되어야 한다. 현행 법률안 표준화 기준과 규제입법 모델을 규제정책의 관점에서 정비하고 원칙중심 규제에 맞게 개선해야 한다. 특히 규제법률에서 입법부가 규정해야 할 원칙규정의 구체성은 입법의지에 따라 달리 규정되기 보다는 규제기관이 설정해야 할 규제기준과 비교해 규정되어야 한다. 또한 규제의 성과개선을 위해 국회의 행정입법 검토제도가 적극 활용되어야 한다. 앞서 검토한 것처럼 원칙중심 규제가 일반적인 입법원칙에 상충되지 않음을 보다 적극적으로 설명해야 한다. 규제기관 거버넌스 개선을 위해서는 무엇보다 규제기관과 피규제집단 또는 이해관계자와의 관계가 신뢰와 협력을 바탕으로 재구축되어야 한다. 이를 위해서는 이해관계자의 참여가 획기적으로 개선되고 반응적 규제순응 전략이 강화되어야 한다.
다른 한편, 기술혁신을 지원하는 규제체제로의 전환을 위해서는 적응적 규제를 구현하기 위한 규제실험과 위험기반 규제원칙이 적용되어야 한다. 규제실험은 불확실성하의 시행착오를 포함한 규제학습을 통한 규칙제정이 가능하도록 제도화하는 것이다. 이를 바탕으로 기술변화에 따라 신속한 규제대응과 대응결과에 대한 분석, 재규제의 적응적 규제순환이 이루어질 수 있다. 필요하면 규제기관은 지자체에게 또는 규제업무를 담당하는 타 기관에게, 더 나아가 민간에게 규제개선 권한을 위임할 수 있어야 하며, 이것은 그 결과에 대한 지속적이고 반복적인 평가를 통해 개선되어어야 한다. 마지막으로 디지털기술을 적용한 규제기관간, 규제기관과 이해관계자간의 상시적 규제협력이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 규제협력에 참여하는 주체들간의 권한과 역할, 의사결정에 참여수준 등에 대한 명확한 지침과 소통을 위한 플랫폼이 마련되어야 한다.
목차
제1장 서 론
제1절 연구의 개요
제2절 연구방법 및 주요 내용
제2장 포괄적 네거티브 규제전환의 이론과 실제
제1절 포괄적 네거티브 규제전환의 이론적 검토
제2절 규제기관에 관한 이론적 검토
제3절 원칙중심 규제와 규제 거버넌스
제3장 규제 일반론
제1절 규제의 의의
제2절 규제의 근거, 목적 및 작용
제3절 규제의 방법(수단)
제4절 규제의 한계
제4장 원칙중심주의 규제의 개념적 이해
제1절 연성규범과 원칙중심 규제
제2절 원칙중심규제와 네거티브규제
제3절 원칙중심규제로의 전환 필요성
제5장 주요국가의 원칙중심 규제의 현황
제1절 영국의 원칙중심 규제의 현황
제2절 일본의 원칙중심 규제의 현황
제6장 국내의 원칙중심 규제 사례
제1절 한국채택 국제회계기준
제2절 자본시장법상 금융투자업자의 정보교류 차단규제 관련 규정
제7장 규제거버넌스 전환을 위한 정책과제
제1절 규제거버넌스 전환을 위한 기본방향
제2절 규정중심규제에 대한 특례도입을 통한 네가티브규제의 확대
제8장 국내 원칙중심규제의 확대적용: 입법안
제1절 자본시장법상 원칙중심규제로의 전환을 위한 일부 규정 개정안
제2절 자산유동화법상 원칙중심규제로의 전환을 위한 일부 규정 개정안
제9장 분야별 규제 거버넌스 개선
제1절 연구개요
제2절 에너지 산업 규제 거버넌스
제3절 소비자보호 규제 거버넌스
제4절 반려동물 규제 거버넌스
제10장 결론 및 정책제언
제1절 새 정부 규제개혁의 방향
제2절 새 정부 규제개혁 과제
참고문헌
