국내 이슈 분석
금융시장 활성화를 위한 금융규제 개선방향
김은정 선임연구위원(한국법제연구원 혁신법제본부 규제혁신법제팀)
callej@klri.re.kr
1. 금융규제의 개념
규제를 법적인 측면에서 바라보면 행정기관이 행정목적, 행정권한 및 행정환경 등에 관한 성문법을 해석하는 규칙이고, 행정행위의 측면에서는 규제기관이 달성해야 할 목적을 효과적으로 추구하기 위해 민간 경제주체인 개인, 기업, 단체의 특정 활동이나 행위를 제한‧금지‧지시하거나 지도‧변경‧보호‧지원‧조장하는 행정작용이라 할 수 있다. 이러한 규제의 개념을 바탕으로 할 때 금융규제(financial regulation)란 금융시스템의 완전성을 도모하기 위하여 정부기관과 공적기구 등 금융규제기관이 금융기관에게 어떠한 요구, 제한 및 지침을 준수하도록 하는 법규 또는 감독의 형식이라 할 수 있다.
｢행정규제기본법｣ 제2조에 따르면 “행정규제란 국가나 지방자치단체가 특정한 행정 목적을 실현하기 위하여 국민(국내법을 적용받는 외국인을 포함한다)의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법령 등이나 조례·규칙에 규정되는 사항”이라고 정하고 있는데, 이 “행정규제”에 관한 정의에 비추어 본다면 “금융규제”란 금융감독당국이 금융시장의 안정화‧효율화‧건전성 및 금융소비자보호 등의 특정한 목적을 위하여 금융기관 또는 투자자 등 금융시장의 참여자들에게 권리를 제한하거나 의무를 부담하는 내용의 사항을 법령에 규정한 것으로 정의할 수 있을 것이다.
특히, 금융의 경우 일반적인 「민법」과 「형법」 그 밖의 행정법상의 다양한 규제가 행위 유형별로 적용될 수 있음에도 개별적인 금융규제를 통하여 적용되는 이유는 아래와 같은 금융시장만의 고유 특징 때문이라 할 수 있다.
따라서 금융규제란 앞서 살펴본 바와 같이 “금융” 자체가 가지고 있는 경제적 특징과 시장의 규모, 그리고 단순한 거래관계를 벗어난 투자자 보호 필요성 등을 고려하여 설계된 방대하고 전문적인 규제라 할 것이며, 여러 행위를 규제하는 규제행정법의 성격을 가지고 있다.
2. 금융규제의 목적
일반적으로 금융시장에 관한 사항을 규정하고 있는 자본시장법 등은 상법의 특별법으로 인식되고 있다. 상법의 회사편은 주식회사에 관한 사항 등을 주로 다루고 있는데, 자본시장법은 상장법인에 대한 특례에 관한 규정을 담으면서 회사의 증권 발행에 있어 필요한 준수 사항 등을 정하고 있기 때문이다. 하지만, 상법과 자본시장법의 가장 큰 차이점이라면 상법은 일반적으로 사법(私法)으로 보고 있으나, 자본시장법은 행정법에 해당하는 공법(公法)으로 보고 있다는 점이다. 즉, 금융시장에 관한 자본시장법은 규제를 목적으로 제정된 규제행정법이고, 그 중에서도 경제(금융)을 규제하는 경제규제행정법이라고 보고 있다. 이러한 규제의 개념에 관하여는 다양한 해석을 바탕으로 아래와 같이 해석되고 있다.
첫째, 규제를 집행하기 위해 설립된 기관이 구속력있는 규칙의 제정을 통한 ‘규제법규의 집행’ 또는 ‘공익기능을 보장하기 위해 민영화시장에 가해지는 제한’이라는 의미로 협의의 규제개념이라 할 수 있다.
둘째, 더 넓은 의미의 규제 개념으로 국가가 시장 또는 산업, 개인의 사회적 행동에 영향을 미치기 위한 의도로 실시하는 모든 조치를 포괄하는 의미로 사용되는 경우를 말한다. 즉, ‘제도로서의 규제’ 개념으로 보는 것으로 일정한 공익 목적 달성을 위하여 행해지는 모든 수단과 절차, 그리고 이를 수행하는 기관 등이 모두 제도라고 보는 것이다.
셋째, 규제란 사회적 또는 경제적 영향력을 미치는 모든 방식을 의미하는 것으로 행정기관에서 의도하는 조치 외 시장메커니즘에 의하여 산업 또는 개인의 행동을 유도하는 직․간접적인 모든 행위 등을 말한다. 이 경우 규제는 국가 등 행정청 외에 기업, 자율규제기관, 전문단체, 자발적 단체 등 다양한 기관들에 의하여 수행될 수 있다는 것을 의미한다.
즉, 금융규제란 앞서 설명한 바와 같이 금융시장 내 건전성․안전성․투명성 확보와 투자자 보호를 위한 것으로 경제규제행정법의 특징을 가진 제도라 할 수 있다.
3. 금융규제의 구체적인 방식
금융규제는 규제의 목적을 실체적으로 실현하기 위한 규제라 할 수 있다. 이에 효과적인 규제란 그 목적의 실현에 있어 기회비용의 관점과 또 금융혁신에 부합하는 규제를 말하는 것으로 건전한 금융발전으로 소비자보호, 위험관리, 그리고 금융시장의 건전성과 안전성을 담보하여 경쟁 환경의 기반을 적절히 조성할 수 있는 규제 체계가 마련되어야 한다.
이러한 규제는 명시적 금융규제 형태로 금융시장의 특징에 따라 법적 근거가 명시적으로 마련된 금융규제로 ‘금융위원회 또는 금융유관기관이 금융회사 등의 경영건전성을 확보하고 금융소비자를 보호하는 등 금융행정의 목적을 달성하기 위하여 법률상 금융회사 등의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것 또는 법령에서 주어진 권한 또는 기능에 근거하여 사실상 금융회사 등의 영업 또는 업무 등에 영향력을 행사’하는 금융 규제 중 법령 등에서 정하는 방식과, 이와 달리 성문화 되지 않고, 행정지도나 감독업무 수행 중 법령․규정에 대한 설명․통보, 주의환기, 이행촉구 등의 ‘감독행정’, 가이드라인, 지침, 유권해석, 비조치의견서(no-action letter) 등의 그림자 금융규제 등의 방식이 사용되고 있다.
법적규제는 감독기관이 법적 강제력을 근거로 금융기관을 규율하는 것이다.
이러한 다양한 형태의 금융규제는 금융시장의 공정성․신뢰성 및 효율성 향상, 아울러 이를 통한 투자자 보호와 금융산업의 공정한 경쟁 촉진과 육성을 위한 것이며 볼 수 있다.
따라서 금융규제의 수단은 반드시 금융규제의 목적 실현과의 연계성에 따른 효과성 등의 판단에 따라 이루어져야 하며, 또 사후적으로는 이를 확인하기 위한 지속적인 관리․감독 체계에 대한 검토를 바탕으로 한 개선방안 마련이 중요하다고 할 것이다.
4. 바람직한 금융규제의 개선 방향
금융산업은 국가 경제 활력에 큰 영향을 미치는 만큼 금융규제 완화에 관한 정책은 오랜 기간 동안 계속 논의되어 왔다. 우리나라의 금융업은 크게 제1금융권과 비은행예금취급기관, 그리고 여신금융회사로 분류하고 있다. 1997년 외환위기 이후 1999년 운용사와 판매사가 분리되면서 자산운영업의 증권사들의 겸업이 허용되고, 예탁기관이 증권금융회사로 단일화되어 금융투자자 예탁금 전액을 의무 예탁하도록 하는 등 큰 변화를 거친 바 있다.
2024년 4월 24일 개최된 회의에서 우리 정부는 “앞으로도 정부는 24시간 시장 상황을 면밀히 모니터링하고, 단호하고 신속한 조치로 시장안정을 이뤄 나가겠다”고 밝힌 바 있다.
이러한 금융규제 완화에 관한 논의는 새 정부 출범 시 또는 경제 활성화에 관하여 논의할 때마다 제시되고 있는데, 그 이유는 금융규제는 금융 시스템을 안정시키고 소비자를 보호하며, 시장질서를 유지하기 위해 만들어진 것이고, 규제혁신은 변화하는 시대 환경에 맞게 규제를 정비하여 금융이 본연의 역할을 하게 하는 데 있다고 할 수 있다.
하지만, 금융규제의 본연의 목적과 그 입법 취지를 고려할 때 바람직한 방향으로의 완화와 규제정도를 만들 수 있는 개선방안에 관한 논의는 더욱 중요하게 검토되어야 한다. 과거 2003년 신용카드 사태, 2011년 저축은행사태, 그리고 2013년 동양 사태, 2019년 부실사모펀드사태 등을 살펴보면 동 사태 이전에 관련된 규제 완화 정책과 제도 개선이 수반되었다는 점을 고려할 때 향후 논의되는 금융규제 완화 등 정책과 제도 개선방안은 보다 신중한 검토를 통하여 논의되어야 할 수밖에 없기 때문이다.
이에 금융규제에 관한 바람직한 개선방향을 논의하기 위해서는 먼저 금융시장이 가지는 영향력에 비하여 금융을 산업적 측면에 치중하여 그 규모의 성장과 수익률 향상에 집중하는 경우 발생할 수 있는 리스크 등에 대한 객관적인 검토가 전제되어야 한다.
금융 분야 또한 금융산업으로 경제적 효과와 시너지 효과가 가지는 영향력과 수익률이 전 세계 시장 및 경제에 미치는 영향이 큰 것은 사실이나, 일반 기업과 달리 금융회사 등의 경우 건전성 유지와 리스크 감소 등을 위한 금융 본연의 역할 제고도 함께 고려되어야 한다는 점 등을 전제하는 규제 완화가 이루어져야 한다는 점을 고려할 때 금융산업 내 이익 제고만을 강조한다면 그 부작용으로 인한 금융시장 및 경제에 미치는 피해를 방지하기 어렵기 때문이다.
아울러 금융 시장 내 주체라 할 수 있는 금융회사의 이익제고와 금융소비자 보호라는 점이 반영된 합리적인 규제가 필요함에도 불구하고, 금융혁신 등을 통한 금융회사들의 신 시장 진입과 그 업무 영역 확대 등을 강조하는 경우 어느 한 쪽에 치우쳐진 규제완화는 금융거래 내 불공정화로 인하여 커다란 피해와 손실을 야기하여 회복하기 어려운 사회적 비용을 야기할 수 있다는 점에서 단기간의 정책성과를 위한 개선안이 아닌 중장기적 차원의 규제 개선을 위한 논의를 거치는 것이 반드시 필요하다고 할 것이다.
현재의 금융시장은 가상자산, AI 등 새로운 디지털 금융이 글로벌하게 대두되고 있고, 기존 금융업의 경우에도 그 시장 내 운영에 있어 새로운 기준과 제도의 조정이 필요한 상황에 놓여 있다. 이와 같이 새로운 제도 도입이나 종전의 기준과는 다른 제도 운영이 필요한 부분에 대해서는 합리적인 규제 제․개정 등이 반드시 시의적절하게 마련되어야 한다.
규제는 규제권자의 예측에 의한 것이 아니라 시장과의 조화를 이루어야 하는 것으로 규제로 시장을 변화시키는 것이 아니라 시장에 규제를 맞추어 시장의 가치를 지키는 것이 합리적인 규제라 할 것이다.
이 경우 합리적인 규제란 기존의 규제방식을 탈피하는 것이 아닌 전통적인 규제 방식의 한계를 개선하면서 변화된 시장에 발맞추어 가는 규제방식이라 할 수 있으며, 이 경우 그 규제 유형과 범위에 관한 도입 여부와 도입방법, 보완 등을 판단하여 금융회사의 이익제고와 금융소비자 보호 가치에 맞게 만들어지는 제도라 할 수 있다.
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본 글은 저자 개인의 의견이며, 한국행정연구원의 공식견해가 아님을 밝힙니다.
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