규제 동향 특집
신년 좌담회 - 규제영향분석과 사후규제영향평가 : 성찰과 전망
편집자 서문
OECD는 2024년 11월 열린 규제정책위원회에서 3년마다 실시하는 회원국의 규제정책 및 제도에 대한 평가(iREG) 결과를 보고하였습니다. 우리나라는 사상 최초로 규제영향분석과 사후평가 분야에서 1위를 차지하였습니다. 한국행정연구원은 한국개발연구원과 함께 정부의 규제영향분석과 사후평가 제도의 운영을 지원해왔습니다. 이에 KIPA 규제동향은 2025년을 맞아 두 제도의 발전사를 조명하고 향후 발전방향을 논의하는 자리를 마련하였습니다. 신년 초 서울 모처에서 열린 좌담회에는 한국행정연구원 이종한 선임연구위원의 진행으로 국무조정실 규제심사총괄과 박은경 과장, 광운대학교 김주찬 교수, KDI 국제정책대학원 임원혁 교수, 연세대학교 홍순만 교수, 입법조사처 정준화 입법조사관 등 규제분야의 전문가들이 참여하여 두 제도에 대한 성찰과 전망을 제시하였습니다.
규제영향분석 도입 이후 발전상
이종한 선임연구위원(이하 이종한) : 오늘 좌담회는 한국 규제영향분석 및 사후평가 제도의 성과를 되돌아보고, 향후 발전 방안을 모색하기 위해 마련되었습니다. 각 분야의 규제 전문가분들을 모시고 사전에 공유된 다섯 가지 주요 질문을 중심으로 논의를 진행하고자 합니다. 이를 통해 규제영향분석 및 사후평가 제도의 경험을 성찰하고, 향후 방향성을 탐색하는 기회를 갖고자 합니다. 한국의 규제영향분석 제도는 1998년 행정규제기본법 제정을 통해 도입되었지만, 본격적으로 실효성을 확보하며 운영되기 시작한 시점은 2014년 규제비용 관리제가 도입된 이후라고 평가됩니다. 당시 규제비용 관리제를 통해 비용과 효과를 체계적으로 분석할 수 있는 기반이 마련되었고, 규제정책의 발전을 위한 중요한 전환점이 되었습니다. 오늘 좌담회에서는 초기 제도 도입 과정과 현재까지의 발전 방향에 대해 말씀을 나누고자 합니다. 각 전문가분들께서 이에 대한 의견을 공유해 주시기 바랍니다.
임원혁 교수(이하 임원혁) : 2014년은 우리나라 규제개혁에 있어 중요한 분기점으로 평가됩니다. 외환위기 직후인 1998년 행정규제기본법 제정 이후 체계적인 규제개혁이 시작되었으나, 초기에는 인력과 예산 부족, 그리고 인식의 부족으로 인해 규제영향분석이 제대로 시행되지 못했습니다. 2004년에는 규제총량제 도입 논의가 있었으나, 금전화된 기준이 아닌 단순 건수 기준으로 접근하면서 법제화되지 못하고 무산되었습니다. 이후, 2010년 도입된 영국의 “One In, One Out” 제도를 벤치마킹하여 박근혜 정부는 2014년 규제비용과 편익을 금전화해 규제신설·강화 시 이에 상응하는 규제폐지·완화를 요구하는 규제비용관리제(규제비용총량제)를 도입했습니다. 집권 초기 박근혜 대통령은 규제를 ‘암 덩어리’로 규정하는 등 과도한 발언을 했지만, 2014년 4월 세월호 참사를 계기로 규제가 단순히 철폐되어야 할 장벽이 아니라 경제효율과 사회안전을 보장하기 위해 조정되어야 할 경기의 규칙과 기준이라는 인식이 확산되었습니다. 이후 KDI와 한국행정연구원에는 각각 경제와 사회 부문에 초점을 맞춘 규제연구센터가 설립되었고 관련 문헌과 영국 출장 등을 통해 파악한 세부 내용을 바탕으로 규제비용관리제를 정립했습니다. 이를 통해 규제신설·강화 시 규제폐지·완화도 모색하면서 규제 대안을 고려하고 금전화된 비용･편익 분석을 수행해야 하는, 즉 규제영향분석을 제대로 해야 하는 구조가 자리 잡았습니다. 이러한 변화는 규제개혁의 큰 진전으로 평가되며, 규제정책 측면에서 경제효율과 사회안전 간의 균형을 이루는 기반을 마련했다고 생각합니다.
정준화 입법조사관(이하 정준화) : 최근 10년간 규제영향분석 제도가 확립되며, 규제를 독립적이고 객관적으로 분석하는 기반이 마련되었습니다. 과거에는 규제가 단순히 삶을 어렵게 하는 장애물로 여겨졌으나, 이제는 규제영향분석을 통해 규제가 형성되는 조건과 사회와 경제에 미치는 영향을 체계적으로 이해할 수 있게 되었습니다. 이를 통해 규제의 적합성과 대안의 우월성을 객관적으로 판단할 수 있게 되었으며, 규제가 단순한 행정 정책이 아닌 독립적인 개념으로 자리잡게 된 점이 매우 중요하다고 생각합니다. 또한, 규제영향분석은 성별영향평가, 입법영향분석, 지자체 조례영향평가 등 다양한 영향평가 제도의 발전에 모범이 되는 역할을 했습니다. 하지만 여전히 시민들에게 규제의 개념은 모호하게 인식되고 있습니다. 일부는 규제를 단순히 불편함으로 보거나 정치경제학에서 말하는 ‘게임의 규칙’으로 이해하는 경우도 있습니다. 현재 규제영향분석은 권리와 의무를 제한하는 중범위 규제를 주로 다루고 있는데, 앞으로는 이 중범위 규제를 유지할 것인지, 아니면 권리와 의무에 직접 영향을 미치지 않는 규제까지 포함할 것인지에 대한 명확한 개념 정립이 필요하다고 봅니다. 아울러, 규제영향분석이라는 명칭 내에서도 ‘분석’과 ‘평가’라는 용어가 혼용되고 있습니다. 이 제도가 평가적 성격까지 포함할 것 인지에 대해서도 논의가 필요합니다. 이러한 점들을 개선해 나간다면, 규제영향분석 제도를 더욱 체계적이고 효과적으로 발전시킬 수 있을 것이라고 생각합니다.
홍순만 교수(이하 홍순만) : 1998년에 도입된 규제영향분석 제도는 초기에 실험적인 측면이 있었는데, 2014년 규제비용 관리 제도가 도입되면서 실질적인 변화가 있었다고 생각됩니다. 이 제도는 데이터 기반 정책 결정을 지향했다는 점에서 의미가 크지만, 운영 측면에서는 여전히 보완할 점이 많다고 생각됩니다. 특히 모든 규제의 경제적 비용을 일괄적으로 산출하는 것은 현실적으로 어려운 과제입니다. 따라서 중요한 규제에 대해서는 국제 학계에서 발표해도 손색이 없을 수준의 분석을 수행하고, 중요성이 낮은 규제에 대해서는 규제비용 측정을 생략하거나 간소화할 필요가 있다고 생각됩니다. OECD에서 우리나라의 규제 거버넌스가 높은 평가를 받고 있음에도 불구하고, 시민들은 규제 부담이 오히려 늘어났다고 느끼는 괴리가 존재합니다. 일예로 전체 법률을 분석해보면 시민들의 행동을 규제하는 형벌규정의 총량이 크게 증가하고 있고, 타 선진국에 비해서도 그 증가세가 현저히 가파른 것으로 보고되고 있습니다. 제도적 우수성과 그 제도가 현실에서 얼마나 효과적으로 적용되고 있는지 간에는 간극이 존재할 수 있다고 생각하고, 이 간극을 줄이는 방안에 대해 더욱 고민할 필요가 있습니다.
박은경 과장(이하 박은경) : 우리나라 규제 제도가 OECD에서 세계 최고 수준으로 평가받은 점은 주목할 만합니다. 1998년 제도 도입 이후 규제심사의 과학성과 분석적 접근이 국제적으로 인정받았으며, OECD에서도 우리나라 규제사례를 발표해 달라는 요청을 여러 차례 받은 바 있습니다. 그럼에도 불구하고, 규제영향분석 과정에서 부처나 담당자별로 분석역량의 편차가 있거나 하위 법령 중심으로 이루어지는 대안 분석의 한계가 있다는 점은 규제영향분석의 질의 높이기 위한 주요 과제입니다. 다른 국가들은 연간 약 100개의 법안을 집중적으로 분석하는 반면, 우리나라는 매년 1,000건 이상의 규제영향분석서를 작성하면서 이로 인한 부담이 작지 않습니다. 또한 우리나라는 의원입법 비율이 높아 상위법에서 규제의 핵심 내용이 이미 규정됨에 따라 하위 법령에 대한 규제영향분석시 대안 분석이 제한되는 한계도 있습니다. 무엇보다 규제영향분석의 본질은 입법 목적을 달성하기 위한 최적의 대안을 찾는데 있습니다. 이를 위해 입법 단계에서 규제분석 역량을 강화하고, 체계적인 사후평가 체계를 도입해야 한다고 생각합니다. 특히 법이 제정되어 시행된 후 일정기간이 지나면 입법 목적 달성 여부, 효과성 등을 분석하는 등 체계적인 사후평가가 필요하며, 행정연구원, KDI를 비롯한 국책연구기관 등에서도 관련 분야에 대한 전문성을 기반으로 법안 평가와 개선을 위한 프로젝트가 지속적으로 이루어져야 할 것입니다. 앞으로 이러한 제도의 발전을 위해 지속적으로 논의를 이어가겠습니다.
규제의 효과 분석을 위한 데이터 확보 : 도전과 혁신
이종한 : 많은 전문가들은 우리나라의 규제영향평가제도의 우수성을 인정하고 있습니다. 그러나 실제 운영에서의 실효성에 대한 평가는 여전히 검토할 필요가 있습니다. 사후규제영향평가와 관련된 논의를 두 번째 질문인 데이터 활용 방안과 함께 이어가보도록 하겠습니다.
홍순만 : 규제영향분석서의 취지는 매우 긍정적이지만, 형식적으로 흐르기 쉽다는 한계가 있습니다. 따라서 중요한 법률과 규제를 중심으로 심층적인 분석과 정리가 필요하다고 생각됩니다. 양질의 데이터를 확보하면 분석 수준이 크게 향상될 수 있지만, 데이터 수집의 어려움과 가용성의 한계는 여전히 큰 과제로 남아 있습니다. 현실적으로 데이터 수집 환경이 크게 개선되기는 어려운 상황에서 규제영향분석서 작성에도 여전히 제약이 따를 것으로 보입니다. 이 문제를 해결하기 위해 생성형 AI와 행동 예측 AI와 같은 최신 기술을 활용하는 것도 고려해볼 수 있겠습니다. 예를 들어, 설문조사 비용 문제로 시민 의견 수집이 어려운 경우, 생성형 AI를 활용해 가상 설문을 수행하거나 행동 예측 AI를 통해 시민 행동 변화를 분석하는 방법을 고려할 수 있습니다. 이러한 기술은 규제가 미치는 비용과 효과를 보다 정확하게 예측하는 데 큰 도움이 될 것입니다. 기존의 형식적인 접근 방식을 넘어 AI 기술을 활용한 실험적 접근을 시도하는 것이 필요하며, 이는 규제영향분석의 정확성과 실효성을 높이는 데 기여할 것으로 기대됩니다.
김주찬 : 규제영향분석과 사후규제영향평가는 명확히 차별화될 필요가 있습니다. 규제영향분석은 비용과 편익을 중심으로 진행되어야 하고, 사후영향평가는 정책 효과를 중심으로 이루어져야 합니다. 사후영향평가는 정책 효과를 확인하고, 규제가 최선의 수단이었는지, 대안이 존재했는지, 과도한 비용이 발생하지는 않았는지를 점검해야 분석과 평가가 명확히 구분될 수 있습니다. 다만, 사후영향평가 보고서가 규제를 집행하는 부처에 의해 작성될 경우 객관성과 독립성을 확보하기 어려운 문제가 있습니다. 반면, 독립기관이 평가를 진행하면 자료 제공의 제한이나 신뢰성 문제가 발생할 가능성도 있습니다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 부처 연구기관과 한국행정연구원, 한국개발연구원 같은 독립기관 간의 협업이 매우 중요합니다. 독립성과 전문성을 조화롭게 결합하여 사후평가 제도가 안정적으로 정착될 수 있도록 협력 체계를 강화해야 한다고 생각합니다.
이종한 : 규제영향분석은 비용-편익 분석을 중심으로 진행되기 때문에 ‘분석’이라는 용어가 적합하다고 생각합니다. 반면, 사후평가는 정책 효과를 중심으로 이루어지기 때문에 '평가'라는 용어가 더 적합할 것입니다. 다만, 정책 효과를 어떻게 정의하고 평가할 것인가에 대해 행정학과 경제학 전공자들 간에 시각 차이가 있습니다. 또한, 평가의 주체를 규제를 관리하는 부처로 둘지, 아니면 독립된 기관으로 둘지에 따라 시스템 설계 방식이 달라질 수 있다는 점도 추가적인 논의가 필요하다고 봅니다.
임원혁 : 2014년 규제비용관리제 도입 당시에도 데이터 문제를 중심으로 규제영향분석의 부실 운영과 부처별 보고서 수준 차이가 문제로 지적되었습니다. 고용노동부처럼 데이터를 잘 활용하는 부처는 비교적 충실한 보고서를 작성했지만, 일부 부처는 데이터가 없다고 하면서 부실한 보고서를 제출하기도 했습니다. KDI의 경우에도 데이터 확보 문제는 여전히 과제로 남아 있습니다. 돼지고기이력제의 예를 들자면, KDI에서 비용-편익분석 검증을 할 때, 필요한 데이터를 확보하기 위해 피규제자인 양돈·유통업체 등을 대상으로 서베이를 했던 기억이 납니다. 이 문제를 해결하기 위해서는 규제를 도입할 때 데이터 구축 계획을 포함하고 핵심성과지표를 설정하여, 규제 시행 후 3~5년간 데이터 수집 후 평가하는 시스템을 마련해야 한다고 생각합니다. 기존 규제의 경우에도 피규제자나 사업자 단체 등과 협력하여 데이터를 확보하고 규제영향분석의 실효성을 높여야 합니다.
정준화 : 규제영향분석은 비용-편익 분석을 중심으로 하고, 사후영향평가는 정책 효과를 중심으로 구분되어야 한다는 의견에 동의합니다. 특히 사후영향평가에서는 정책 목표가 적절히 설정되었는지, 그리고 목표 달성을 위해 최적의 수단이 사용되었는지를 평가해야 합니다. 이러한 과정에서 평가지표 설정의 적정성을 검토하는 작업이 필요하며, 단순히 효율성에 그치지 않고 정책목표 달성여부를 포함하는 평가가 이루어져야 합니다. 데이터 부족은 사후평가의 신뢰성을 저해하는 주요 요인입니다. 이를 해결하기 위해 신속한 서베이 체계 구축, 샘플 조정, 패널 운영이 필요합니다. 예를 들어, 특정 지역 노인 정책 평가에서 해당 지역 데이터를 확보하지 못하고 전국 데이터를 대체로 사용하는 경우, 이는 평가의 내적 타당성을 크게 훼손할 수 있습니다. 따라서 정책 도입 단계에서부터 평가에 필요한 데이터를 체계적으로 수집하고, 3년 후 이를 기반으로 평가하는 체계를 구축해야 합니다. 또한, AI 기술을 활용한 데이터 생성과 행동 예측은 데이터 부족 문제를 해결하는 데 유용한 대안으로 논의되고 있습니다. 생성형 AI와 행동 예측 AI는 시민 행동 변화나 규제 효과를 보다 정확히 예측하는 데 기여할 수 있습니다. 다만, 학습 데이터의 한계와 모델 붕괴 가능성을 고려하여 신중하게 접근해야 한다고 생각합니다.
이종한 : 여러 가지 의견을 주셨는데, 그중 인상적인 부분은 사후평가에서 평가 지표를 설정하는 문제였습니다. 정책 분석이나 정책 평가에서는 지표 설정의 적정성을 평가하는 것이 일반적입니다. 그러나 현재 사후영향평가에는 이러한 부분이 포함되지 않은 것 같습니다. 따라서 지표 설정의 적정성을 평가 대상으로 포함하는 방안을 고려할 필요가 있다는 의견이 제시된 것으로 보입니다. 또한, 데이터가 부족한 경우 이를 생성하여 분석에 활용할 수 있는 AI 기술에 대한 논의도 있었습니다. 현재 우리는 아직 그러한 단계에 이르지는 못했지만, AI를 활용할 때 발생할 수 있는 문제점과 이에 대한 대책을 미리 고민해볼 필요가 있다는 의견도 있었습니다.
박은경 : 사후영향평가를 통해 사전 규제영향분석에서 제시된 대표 지표들이 실제로 얼마나 달성되었는지를 분석하여 입법 목적에 맞게 규제를 정비하는 것은 중요하다고 생각됩니다. 새로운 규제가 도입될 때 이해관계자 의견수렴, 규제영향분석 등을 통해 합리적인 규제를 설계하고자 노력하지만, 제도가 시행되기 전에는 알기 어려운 부작용이나 기술발전, 환경변화 등이 지속적으로 발생하는 만큼 규제가 시행된 후 현장 작동 여부를 점검하여 입법 목적에 맞게 정비해 나가는 노력이 중요합니다. 예를 들어, 일부 사회복지시설은 시설, 직원, 입소자 등에 대한 서류나 상담 일지 등 각종 문서를 서류 형태로 보관토록 규정하였으나, 디지털화라는 시대적 변화에 발맞춰 전자적 형태로 관리할 수 있도록 허용한 바 있습니다. 또한, 일정한 기준을 충족한 기업을 지정하여 지원하는 일부 지정제도의 경우, 선정 기준이 지나치게 높아 실제 지원실적이 전무한 사례도 있어 지정기준을 재설정할 것을 규제개혁위원회가 권고한 바도 있습니다. 이렇듯 부처가 재검토를 통해 주기적으로 규제 이행상황을 점검하여 정비를 추진하되, 한국행정연구원이나 한국개발연구원과 같은 전문기관이 지원하는 방식이 적합합니다. 특히 노동, 산업, 환경 등 다양한 분야의 전문성을 갖춘 국책연구기관과 협력해 사후규제영향을 분석한다면 규제개선에 큰 도움이 될 것입니다.
김주찬 : 새로 도입된 법률이나 규제는 도입 후 3년에서 5년 시점에 반드시 영향을 평가해야 한다고 생각합니다. 이러한 평가는 규제 초기 단계에서 정례화되어야 하며, 자료 부족 문제는 규제 시행 후 시간이 지남에 따라 자연히 해소되어야 합니다. 만약 3년이나 5년 후에도 자료가 없다면, 이는 시스템의 문제로 봐야 할 것입니다. 우리가 강사법이라고 부르는 2019년 고등교육법 개정안을 예로 들어보겠습니다. 시행 당시 학문 후속세대에 미칠 영향과 학교의 재정 부담 증가에 대한 우려는 많았지만, 이를 뒷받침할 자료는 부족했습니다. 이제 강사법 시행 후 몇 년이 지난 시점에서, 강사들의 신분 보장 여부와 학교 재정 부담 등 실질적인 효과를 냉정히 평가해야 합니다. 더 큰 의미에서는 학문 생태계에 어떤 영향을 끼쳤는지를 판단해야 할 것입니다. 하지만 강사법의 실질적 효과는 아직 명확하지 않으며, 체감효과 역시 불분명합니다. 이러한 심층평가는 정부가 규제 개혁을 잘하고 있다는 인식을 줄 수 있습니다. 이는 다른 규제에도 적용될 수 있습니다. 예를 들어, 중대재해처벌법이 이슈인 상황에서는 해당 법의 문제가 해결되지 않는 한 다른 규제개선도 체감효과를 주기 어렵습니다. 따라서 우리는 규제의 실질적 효과와 데이터를 기반으로 한 분석에 초점을 맞춰야 합니다.
의원입법 규제에 대한 영향분석과 사후평가
이종한 : 대부분의 규제가 과거에 비해 합리적으로 개선되었지만, 여전히 일부 법률에 기반한 규제 중에서는 이상한 사례가 남아 있는 경우도 있습니다. 특히, 의원입법 규제에 대해서는 어떻게 다룰 것인지, 규제영향분석의 적용 대상을 의원입법까지 확대할 수 있을지 논의가 필요합니다. 이 부분은 사후영향평가와도 연계하여 검토해야 할 것입니다. 이와 관련하여 국회의 의견부터 여쭙고 싶습니다.
정준화 : 의원입법과 관련해 많은 분들이 사전영향분석의 필요성을 언급하지만, 입법 과정에서 몇 가지 현실적인 어려움이 있습니다. 의원들은 긴급한 상황에서 신속히 법안을 발의하고 싶어 하는데, 사전영향분석이 도입되면 발의가 지연될 수 있다고 걱정합니다. 특히, 이슈를 선점하려는 의원들에게 사전영향분석은 부담으로 작용할 수 있습니다. 또한, 발의 전에 “이 법이 좋다, 나쁘다.”라는 논의가 시작되는 것 자체도 정치적으로 부담스러워할 수 있습니다. 과잉 법안이 그대로 진행될 경우 더 많은 문제를 초래할 수 있기 때문에 사전영향분석이 필요하다는 점에는 동의합니다. 하지만 해외 사례와 비교해 보면, 우리나라는 공청회가 미흡하고, 의원입법 발의가 많은 특수한 상황을 가지고 있습니다. 내각제 국가에서는 발의 전에 이미 충분한 조율과 영향분석이 이루어지며, 미국 같은 대통령제 국가에서는 활발한 공청회를 통해 이해관계자의 의견이 수렴됩니다. 이에 비해 우리나라에서는 이러한 과정이 부족한 상황입니다. 또한, 영향분석 결과가 정치적으로 활용될 가능성도 우려됩니다. 현재 국회 입법조사처에서는 의원입법에 사전영향분석을 의무화하지 않고, 의원들이 원할 경우 자율적으로 영향분석을 신청할 수 있는 선택적 제도를 도입하려고 노력하고 있습니다. 이를 통해 입법 과정에서 효율성과 정치적 부담을 조화시키는 방안을 모색하고 있습니다.
이종한 : 의원입법과 내각제, 대통령제의 차이에 대해 더 생각해 보신 점이나 추가 의견이 있으시다면 말씀 부탁드립니다. 특히 이러한 정치체제의 차이가 의원입법의 영향분석에 어떤 시사점을 줄 수 있을지에 대해 함께 논의해 보면 좋겠습니다.
김주찬 : 한국규제학회에서도 의원입법에 대한 규제영향분석의 필요성과 방법에 대해 오랫동안 논의해 왔습니다. 개인적으로는 현재 행정부에서 수행하는 방식의 규제영향분석을 의원입법에 의무적으로 적용하는 것은 현실적으로 어려움이 많다고 생각합니다. 이는 실행이 지연될 가능성이 크고, 의원들이 입법권 침해로 느낄 수 있기 때문입니다. 따라서, 이러한 분석은 의원들의 입법 활동을 지원하는 방식으로 설계되어야 한다고 봅니다. 예를 들어, 간소화된 체크리스트 형식으로 진행하는 방법도 고려할 수 있습니다. 이러한 간략한 검토를 통해 의원들이 법안을 발의하기 전에 관련 영향과 고려 사항을 한 번 더 생각해 볼 기회를 제공할 수 있습니다. 또한, 모든 규제 법안 발의에 동일한 조건으로 약식 검토를 의무화한다면, 실행 지체 문제를 크게 걱정할 필요가 없을 것입니다. 현재의 심층적인 규제영향분석은 몇 주에서 몇 달이 소요되지만, 약식 검토는 일주일 이내에 완료할 수 있는 방안도 충분히 가능하다고 봅니다. 이러한 약식 분석 방식은 학회에서도 논의된 바 있으나, 아직 구체적으로 정리되거나 공식적으로 발표된 사례는 없습니다. 하지만 이 접근법은 입법 활동의 효율성을 높이고, 규제 법안의 질을 개선하는 데 기여할 수 있을 것이라고 생각합니다.
이종한 : 입법 발의 시 국회 전문위원회에서 작성하는 검토보고서와 관련해 궁금한 점이 있습니다. 전문위원들이 작성한 보고서 내용이 종종 소속 정당의 입장에 따라 달라지는 것처럼 보이는 경우가 있습니다. 이런 관행이 존재한다면, 규제영향분석서 작성에서도 발의 정당의 입장을 벗어나 객관적이고 데이터 기반으로 작성될 수 있을지 의문이 듭니다. 이는 규제영향분석의 신뢰성과 객관성을 확보하기 위해 반드시 해결해야 할 문제라고 생각합니다. 따라서, 객관적인 분석이 가능하도록 하는 방안에 대해 논의가 필요하다고 봅니다.
정준화 : 검토보고서는 위원회 전문위원이 작성하며, 이들은 특정 정당 소속이 아닌 위원회 소속 공무원입니다. 검토보고서는 상정 48시간 전까지 작성되며, 법안 발의 후 약 한 달 내에 완성되는 것이 일반적입니다. 이 과정에서 영향분석이 의미있게 활용되기 위해서는 발의 후 15일 안에 분석 결과를 도출해야 하는 촉박한 일정이 요구됩니다. 검토보고서는 전문위원이나 입법조사관이 단순히 추측으로 작성하는 것이 아니라, 법집행 부처와 이해관계자의 의견을 수렴하여 작성됩니다. 이 때문에 특정 정당의 정치적 편향에서 비교적 자유로운 측면이 있습니다. 그러나 보고서의 표현 방식은 법안 논의 방향에 큰 영향을 미칠 수 있습니다. 예를 들어, “이 법안은 긍정적인 효과가 기대됩니다.”라고 작성하면 논의가 순조롭게 진행될 가능성이 높습니다. 반면, “시민단체의 반대가 있으니 신중한 고려가 필요합니다.”라는 표현은 논의를 중단시키는 결과를 초래할 수 있습니다. 특히, “신중한 접근이 필요하다.”는 표현은 완곡하지만 사실상 반대를 의미하기도 합니다. 따라서, 이러한 검토가 적절한지 판단하기 위해 객관적인 영향분석이 필요합니다. 입법영향분석과 규제영향분석은 특정 이익집단이나 정부관료의 관점이 아닌, 객관적 데이터를 기반으로 한 중립적 판단의 근거를 제공합니다.
박은경 : 의원 입법으로 규제를 도입할 때 규제 목적을 평가할 수 있는 주요 지표를 선정하고, 몇년 후 해당 지표를 기준으로 법안의 효과를 검토하도록 하는 방식도 유용할 듯 합니다. 이러한 지표들을 기반으로 사전검토와 사후평가를 체계적으로 수행한다면, 정책 평가와 입법의 질 향상에 크게 기여할 수 있을 것입니다.
정준화 : 국회가 의원입법에 대해 사전영향분석을 도입하는 것은 타당하지만, 이를 규제 법안으로 한정하는 것이 적절한지에 대해서는 추가 논의가 필요합니다. 이 문제는 우리 국회뿐 아니라 다른 나라에서도 공통적으로 겪는 고민일 것입니다.
임원혁 : 현재는 시행령 수준의 행정규제(안)에 대해서만 사전에 규제영향분석을 하고 행정규제에 대한 사후영향평가를 통해 우회적으로 법 수준의 규제에 대한 검토를 하려고 하는데, 이것만으로는 의원입법 부분에 대한 사전영향분석이 이뤄질 수 없다고 봅니다. 국회위원회 소속 전문위원의 입법 검토보고서에 입법영향분석 요소를 추가하여 사전영향분석을 도입하고, 핵심성과지표와 데이터 구축계획을 포함하여 3~5년 후 사후영향평가를 하는 방식이 좋겠습니다. 주요 법률과 대통령령 수준의 핵심 규제에 집중하고, 시행령 수준의 분석은 간소화하는 방안도 검토해야 할 것입니다. 국회와 KDI, 한국행정연구원 간 협력을 통해 일관성 있는 분석 체계를 마련하는 것도 중요합니다. 질문이 하나 있습니다. 아까 말씀하신 대로, 미국에서는 공청회가 활성화되어 있지만, 우리나라는 그렇지 못한 상황입니다. 이 차이가 제도적인 차이에서 비롯된 것인지, 아니면 관행의 차이인지 궁금합니다. 구체적으로, 미국에서는 입법 과정에서 입법 예고나 공청회 개최 등이 제도적으로 명시되어 있어서 활성화된 것인지, 아니면 단순히 관행적으로 자리를 잡은 것인지에 대해 논의해 보고 싶습니다.
정준화 : 미국에서는 공청회가 관행적으로 이루어지는 경우가 많습니다. 우리나라도 재정법의 경우 공청회를 개최하도록 법적으로 명시되어 있지만, 나머지 법안은 그런 요구가 없어 공청회가 단순히 형식적으로 한 번 열리고 끝나는 경우가 많습
니다. 우리나라에도 관련 제도가 없는 것은 아닙니다. 검토보고서가 종합적으로 분석하고 평가해서 작성되는 것이 원래 취지입니다. 그러나 일부 검토보고서가 이러한 취지를 충분히 반영하지 못하는 경우가 있어 개선이 필요하다는 지적이 있습니다. 검토보고서를 잘 활용하는 것도 하나의 대안이 될 수 있습니다. 다만, 단순히 검토보고서를 활용하는 것에 그치지 않고, 그 안에 사전영향분석 내용을 반영하는 형태로 발전시키는 것이 더 효과적일 것입니다. 이를 통해 입법과 정책의 효율성을 높일 수 있을 것으로 생각합니다.
이종한 : 제도를 개선하려면 국회법 내에서 검토보고서 작성 시 사회적 영향분석이나 사업 평가 관련 내용을 강화하는 것이 수용 가능성이 높아 보입니다. 다만, 이를 상임위별로 자율적으로 수행할지, 아니면 입법조사처나 다른 전문기관의 체계적인 지원을 받을지에 대한 논의가 필요합니다. 정부는 행정규제기본법에 따라 위원회에서 총괄적으로 관리하는 체계가 마련되어 있지만, 국회는 상임위별로 운영되기 때문에 검토 및 분석의 총괄적 역할을 어떻게 부여할지도 고민이 필요합니다. 예를 들어, 법제사법위원회에 총괄 기능을 부여해 상임위별 분석 작업을 조율하도록 하는 방안을 검토할 수 있습니다. 이러한 방안이 실효성을 가지려면 체계적인 운영 방안과 지원 체계 마련이 뒷받침되어야 할 것입니다.
정준화 : 이 문제는 내부 거버넌스와 총괄기관의 역할 및 권한과도 밀접하게 관련이 있습니다. 외부에서는 국회가 하나의 조직처럼 보이지만, 내부적으로는 국회사무처, 입법조사처, 예산정책처, 도서관 등으로 세분화되어 각 기관의 기능이 다릅니다. 입법조사처 소속으로서 제 의견은, 이 역할을 입법조사처가 맡는 것이 적합하다고 봅니다. 다른 기관들은 공채나 고시를 통해 입직한 공무원들이 주를 이루지만, 입법조사처는 각 분야의 전문 학위를 보유하고 5~10년 이상의 연구 경험을 가진 전문가들로 구성되어 있습니다. 이 때문에 새로운 과제가 도입되더라도 전반적인 맥락, 이해관계, 역사 등을 충분히 이해하고 다룰 수 있는 역량이 입법조사처에 있다고 생각합니다.
박은경 : 검토보고서에 영향분석 의견을 포함하는 것은 전문성을 보완하는 차원에서 바람직한 방향이라고 생각합니다.
이종한 : 규제영향평가를 수행하기 위한 핵심역량과 향후 10년에 대한 전망에 대해 논의가 필요하다고 생각합니다. 특히 현재의 규제시스템에 대해 조정이 필요하다는 점을 지적하고 싶습니다. 현재 우리는 규제심판, 규제개혁위원회, 사후영향평가, 재검토 규제심사 등 다양한 경로에서 규제개선에 대한 논의가 이루어지고 있습니다. 규제심판은 기존 규제를 다루는 기구이지만, 사후영향평가는 별도로 진행되고, 재검토 규제 심사는 규제개혁위원회가 맡고 있습니다. 이렇게 여러 기구와 절차가 병렬적으로 운영되면서 조정과 통합이 필요하다고 생각합니다. 미국의 경우 행정절차법에 따라 모든 절차가 체계적으로 진행되지만, 우리나라는 행정규제기본법과 행정절차법이 별도로 운영됩니다. 하위 법령이나 시행규칙, 고시는 행정절차법에 따라 처리되고, 의견 수렴은 행정절차법을 따르지만, 규제영향분석은 행정규제기본법에 따릅니다. 이러한 절차들이 완전히 분리된 것은 아니지만, 더 통합적이고 일관성 있는 체계로 개선된다면 규제관리와 평가가 더욱 효과적으로 운영될 수 있지 않을까 생각됩니다.
박은경 : 정부는 행정규제심판과 규제개혁추진단을 통해 규제의 사후평가를 제도적으로 시도하고 있지만, 규제개혁위원회의 권한과 행정규제기본법에 의존하는 현재 구조에서는 실질적 실행에 한계가 있습니다. 특히 사후규제는 법 전체를 포괄적으로 검토해야 하며, 문제가 제기되지 않아도 제도의 적정성을 확인할 필요가 있습니다. 규제개혁추진단은 ‘덩어리 규제’와 같은 복잡한 문제를 해결하기 위해 관계 부처와 협력해 데이터를 검증하고, 실질적인 개선 방안을 도출하고 있습니다. 규제개선의 핵심은 절차보다 실질적 문제 해결에 초점을 맞추는 것이며, 각 규제방식의 효과성을 검토해 유연하게 접근해야 합니다. 규제개혁위원회의 강제적 권고는 장점이 있지만, 부처나 이해 관계자의 반발을 초래할 수 있습니다. 규제심판은 이러한 반발 속에서도 개선 방향에 신호를 주는 역할을 할 수 있으며, 유연하고 효과적인 규제개선에 기여하고 있습니다.
이종한 : 규제개선이 여러 경로를 통해 이루어지는 것은 장점이 있지만, 사후영향평가 측면에서는 각 기관과 경로가 분산되어 있어 분석의 일관성이 떨어질 우려가 있습니다. 특히, 분석 결과를 공유하거나 협업하는 부분이 취약할 가능성이 있습니다. 현재 규제심판과 사후평가는 총괄국, 신설강화 규제심사와 규제영향분석은 심사국, 기존 규제개선은 규제혁신국에서 담당하고 있는 구조입니다. 이러한 상황에서 가령 사후영향평가 기반의 규제혁신 업무를 규제혁신국에서 통합적으로 담당하도록 하면 더 효율적일 수 있을텐데, 이를 실행하려면 각 부서 간 협력 체계를 강화하고, 데이터와 분석 결과를 공유할 수 있는 시스템 구축이 필요하다고 생각합니다.
박은경 : 규제조정실은 하나의 조직으로 규제개혁 과제에 전반에 대해 실 차원에서 유기적으로 협업하여 추진하고 있으므로 업무분장에 큰 의미가 있다고 생각하지 않습니다. 특히 사후규제영향평가는 도입 초기인 만큼 규제조정실은 사후영향평가의 질을 높이기 위한 부처 및 연구기관과의 협력 체계, 분석 역량 제고, 정책 환류 체계를 확립하기 위한 노력을 지속하고 있습니다.
홍순만 : 의원입법과 관련하여, 국회에서 입법을 추진하는 의원들에게는 법폐지보다 법제정에 더 큰 인센티브가 주어지고 있으며, 이로 인한 부작용이 여전히 존재합니다. 최근 학회에서 우리나라 법률 수와 강제 조항이 포함된 법률을 분석한 결과, 다른 선진국에 비해 우리나라 법률 수가 빠르게 증가하고 있음을 확인할 수 있었습니다. 이러한 상황에서 의원입법에 대한 견제의 필요성은 분명하지만, 이를 실현하는 방법에 대해서는 다양한 논의가 필요합니다. 입법이 이루어진 후, 몇 년 뒤 입법시점에서 선정한 성과지표를 기준으로 입법의 취지에 부합하는 효과가 실현되었는지를 검토하는 방식도 하나의 대안이 될 수 있습니다. 이러한 분석결과가 비록 구속력이 없을지라도 이를 산출하고 축적하는 과정 자체가 중요한 의미를 가질 수 있다고 생각합니다. 또한, 규제영향분석서는 부처에서 작성하는 것이 가장 현실적이고 적합한 접근이라고 봅니다. 한국행정연구원과 한국개발연구원이 부처의 데이터를 바탕으로 심층적인 분석을 수행하며, 양질의 데이터를 확보하고 활용할 수 있도록 지원하는 역할이 필요합니다. 마지막으로 향후 10년간 사후규제영향평가를 제도화하는 것도 고려할 수 있겠습니다. 시범 사업에서 나온 성과를 바탕으로 주요 규제의 정책 효과성과 방향성을 점검하는 제도를 도입한다면 행정 발전에 크게 기여할 것입니다. 이러한 체계적인 노력이 축적되면 우리나라 행정의 질적 수준이 한층 더 향상될 것으로 기대합니다.
향후 10년 전망과 발전방향
이종한 : 이제 마지막으로 향후 10년 정도의 전망에 대해 논의하고자 합니다. 규제비용관리제가 초기 단계를 지나 안정기에 접어들며 중요성이 낮아지는 경향이 있는 반면, 사후평가와 같은 새로운 분야로의 전환이 이루어지고 있는 것 같습니다. 이에 따라 국무조정실이 향후 10년간의 규제 관련 방향성을 어떻게 설정하고 있는지 궁금합니다.
박은경 : 국민과 기업에 부담을 주는 불합리한 규제가 늘어나는 것을 사전에 방지하기 위해 신설되거나 강화되는 규제에 대한 규제개혁위원회의 규제심사 기능을 지속적으로 강화해 나갈 계획입니다. 또한 재검토기한 도래 규제 심사, 사후규제영향평가 등을 통해 만들어진 규제가 입법 목적에 맞게 합리적으로 운영되고 있는지를 점검하여 정비해 나가는 노력을 강화할 계획입니다. 특히 사후규제영향평가 제도와 분석 기법, 환류 체계 등을 지속적으로 발전시켜 규제영향분석을 거쳐 도입된 규제가 시행 후 목적에 맞게 운영되고 있는지를 점검하고 환경 변화에 맞게 정비하여 규제품질제고를 위한 선순환체계가 확립될 수 있도록 노력해 나갈 계획입니다.
이종한 : 미국의 regulation.gov와 같은 플랫폼은 필요한 정보를 손쉽게 제공하여 접근성을 높이고 있습니다. 반면, 우리나라의 경우 웹 페이지가 체계적이지 않아 필요한 정보를 찾기가 어렵고, 외부용과 내부용 시스템이 분리되어 있어 접근성과 편리성이 부족하다는 생각이 듭니다. 이러한 문제를 해결하기 위해 규제정보를 데이터 중심으로 체계적으로 관리하는 시스템 구축이 필요합니다. 또한, 각 부처가 규제와 관련된 건의 사항이나 이해관계자의 의견 수렴 내용을 투명하게 관리하고 공유할 수 있는 플랫폼이 마련되어야 합니다. 미국은 의견 수렴 기간 동안 일반인이 의견을 입력하고 이를 공개적으로 공유할 수 있는 구조를 운영하고 있습니다. 반면, 우리나라는 의견 수렴 과정이 투명하게 관리되거나 공유되지 않아 개선이 필요합니다. 누구나 쉽게 의견을 올리고 공유할 수 있는 시스템을 도입한다면, 규제와 관련된 소통과 이해도가 크게 향상될 것으로 기대됩니다.
박은경 : 신설.강화되는 모든 규제에 대한 규제영향분석서는 입법예고시 국민에 공개되고 있으며, 규제심사 결과는 규제정보포털과 매년 발간하는 규제개혁 백서 등을 통해 공개하고 있습니다. 또한 현재 스마트 규제시스템을 구축 중으로 빅데이터와 AI 기술을 활용하여 데이터 관리와 제공 방식을 개선하고, 정보 활용도를 높이고자 노력하고 있습니다.
이종한 : 규제개선에 있어 민원에 의존하는 방식은 여전히 남아 있는 점이 아쉽습니다. 규제 개선은 특정 민원에 대응하기보다 규제의 불합리성을 판단하고 체계적으로 개선하는 것이 본래의 취지입니다. 그러나 현재도 민원 중심의 규제 개선 관행이 일부 존재하며, 이는 근본적인 개선 방향과 어긋날 수 있습니다. 규제개혁위원회가 이러한 권한과 역할을 가지고 있지만, 부처와의 협력 과정에서 실행의 어려움이 여전히 존재합니다. 이에 따라 의견 수렴과 집행 과정을 보다 체계적이고 효과적으로 개선할 방안이 필요합니다. 제가 이야기를 길게 하다 보니 시간이 예상보다 많이 지체된 것 같습니다. 오늘 논의를 이만 마무리해야 할 것 같습니다. 함께해 주신 모든 분들께 진심으로 감사드립니다.
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