규제 동향 특집
트럼프 2기 정부의 규제정책 전망 : 규제완화 정책
한혜진 전문연구원
한국행정연구원 규제정책연구실 비용분석평가팀
hhj616@kipa.re.kr
중대한 변화의 바람
2024년 11월 5일 실시된 미국 대통령 선거에서 도널드 트럼프 공화당 후보가 제47대 대통령으로 당선됐다. 트럼프 2기 행정부의 출범은 미국의 정책 전반에 걸쳐 중요한 변화를 몰고 올 것으로 예상된다. 대선과 동시에 치러진 연방 상·하원 의회 선거에서도 공화당이 상원에 이어 하원까지 다수당 지위를 확정지으며 이른바 ‘레드 웨이브(red wave)’가 이뤄졌는데, 이로써 트럼프 2기 공약과 정책의제들은 매우 강력한 추진 동력을 얻을 것으로 예상된다. 미국뿐만 아니라 전 세계가 앞으로의 변화가 구체적으로 어떤 방향으로 나아갈지 또, 미국의 변화에 어떤 영향을 받게 될지 주목하고 있다.
트럼프의 핵심공약 중 하나는 대대적 규제완화이다. 특히, 바이든 행정부에서 규제가 대폭 늘어났다고 강조하며, 전면적 재검토와 무효화를 선언했다. 규제완화를 통해 경제성장을 가속화하고 기업의 부담을 줄이며 정부의 개입을 최소화하는 것을 목표로 하는데, 이러한 정책은 산업 전반에 걸쳐 광범위한 영향을 미칠 것으로 예상된다. 특히, 정부의 역할 축소는 연방 정부의 규모와 개입을 줄이는 방향으로 나아갈 것으로 보이며 이는 각 분야의 규제 철폐와 맞물려 작용할 것으로 예측된다.
이번 특집에서는 트럼프 2기 행정부의 전반적 규제완화 정책 방향과 기조에 대해 살펴보고, 노동, 보건·복지, 금융, 기후변화 및 에너지, 인공지능 분야로 나누어 규제완화의 구체적 내용과 그 정책들이 미칠 영향에 대해 분석하고자 한다. 이를 통해 트럼프 2기 행정부가 몰고 올 큰 변화를 위기가 아닌 기회로 삼을 수 있도록 한국에의 시사점도 논의해보겠다.
미국의 규제 심사 절차
트럼프 정부의 전반적 규제완화 정책에 대해 살펴보기 위해서는 먼저 미국 행정부의 규제 심사 절차에 대한 간략한 이해가 필요하다. 미국은 의회에서 제정된 법률(law)이 아니라, 법률의 위임을 받아 행정부가 제정하는 규칙(rule-making)이 심사대상 규제가 된다. 행정부의 규제심사는 대통령 소속 예산관리처(OMB, Office of Management and Budget)의 정보규제국(OIRA, Office of Information and Regulatory Affairs)이 담당하고 있으며, 모든 규제를 심사하는 것이 아니라 연간 1억 달러 이상의 경제적 영향을 미치는 중요규제에 대해서만 심사한다. 각 행정부처가 규제안(proposed rules)을 준비하여 내부적인 심사절차를 거쳐 OMB의 심사를 받고, 행정절차법(APA, Administrative Procedure Act)에 따른 고지와 의견제출 절차(notices and comment)를 거친 뒤 수렴된 의견을 반영한 최종 규제안을 만들어 다시 자체 심사를 하고, 이후 OIRA의 최종 심사를 받는다. 최종 심사를 받은 규제안은 연방관보(Federal Register)에 공표하고 의회에 제출한다. 부처가 제출한 규제안은 효력 발생 전 상·하원에 각각 이송되어 심사를 받게 되며, 중요규제에 대해서는 60일 내에 의회에서 아무런 조치를 하지 않으면 효력이 발생되고, 해당 규제에 대해 상·하원이 공동부결안을 제출하면 무효화된다.
트럼프 1기 규제완화의 배경
연방관보는 법규제 사항을 연도별로 묶어 발행하는 연방정부의 공식 자료로, 규칙(rules), 규제안(proposed rules), 각종 공지(notices), 대통령문서(presidential documents) 등으로 구성된다. 이러한 연방관보의 페이지 수는 미국에서 법규제의 증감 경향을 파악하는 지표로 활용된다. 연방관보를 통해 살펴본 미국 내 누적적 규제 증가 현상은 트럼프 1기 행정부 규제완화 정책의 직접적 배경이 되었다고 볼 수 있다.
<그림 1> 연방관보 규제 페이지 수 연도별 추이
(직접작성, 자료출처: https://www.federalregister.gov, 검색일 : 2025.1.3.)
첫 번째 대선 유세 기간이었던 2016년 8월 8일 디트로이트 경제 연설에서 트럼프는 당시 연방관보의 규제 페이지 수가 8만 페이지에 달한다고 지적하며, 오바마 정부 출범 이후 약 400여 개의 중요규제를 신규로 도입했는데 이로 인해 미국 경제에 1억 달러 이상의 비용을 초래했다고 비판했다. 2015년 한 해에만 오바마 행정부는 2,000개 이상의 새로운 규제를 발표해 미국 소비자에게 숨겨진 세금을 부과하고 미국 경제에 막대한 부담을 주었다며 개혁의 필요성을 주장하였다.
트럼프 1기 One In Two Out
이렇게 증가된 규제가 미국 경제에 악영향을 준다고 판단한 트럼프는 ‘TFOR(Two for One Rule)’을 도입해 규제관리시스템을 개혁했다. TFOR이 공식석상에서 처음 언급된 것은 2016년 10월 22일 펜실베니아 게티즈버그(Pennsylvania Gettysburg) 유세장이었다. 이 자리에서 트럼프는 자신의 취임 100일 구상(100-day action plan)을 밝혔고 이 중 하나가 ‘새로운 연방 규칙을 위해 기존 2가지 규칙을 제거’하는 것이었다. 즉, 규제 철폐를 위해 규제비용감축 목표를 설정한 것이다.
트럼프는 취임 후인 2017년 1월 30일, 100일 구상에서 공약했던 TFOR 도입을 골자로 하는 행정명령(EO, Executive Order) 13771호(Reducing Regulation and Controlling Regulatory Costs)에 서명했다. 행정기관이 신규 도입 규제를 공지할 경우 해당 도입 규제를 대체하여 폐지되는 두 개의 규제를 명시하도록 규정함으로써 회계연도 1년 내에 신규 도입 규제 비용과 폐지 규제 비용을 상쇄하도록 규정한 것이다.
이후 2월 24일, TFOR의 본격 추진을 위한 추가적 조치와 개선을 위해 EO 13777호를 발표했다. EO 13777호는 행정부처별로 고위급 공무원을 규제개혁관(RRO, Regulatory Reform Officer)으로 지정하는 것을 주요 내용으로 한다. 이는 이전보다 고위직의 공무원이 행정기관 내 규제개혁 업무와 TFOR를 추진하도록 한 조치이다.
취임 1여년이 된 2017년 12월 트럼프는 백악관에서 <그림 2>와 같이 규제철폐를 상징하는 이벤트를 벌였다. 하얀 종이 뭉치가 양쪽에 나뉘어 바닥부터 쌓아올려졌고, 사람 무릎까지 높이의 종이 뭉치에는 1960년대라는 표시가, 사람 키보다 높게 쌓인 종이 뭉치에는 현재(today)라는 표시가 되어있었다. 이는 1960년대 얼마 되지 않았던 규제가 오늘날 이토록 많이 늘었다는 것을 보여주려는 것으로, 트럼프는 종이 뭉치를 감싸고 있는 레드테이프(red tape)를 황금빛 가위로 커팅하며 앞으로도 가위 자르듯 규제를 과감히 철폐하겠단 의지를 보였다.
실제 트럼프 1기 임기 동안 이러한 가위질은 일정부분 성공적이었단 평가를 받는다. 2017-2020년 4년 간 신설규제 1개당 기존규제 5.5개(중요규제 1.9개)를 폐지하였고, 순증가 규제비용은 약 1,986억 달러를 감축하여 감축목표액의 2.5배를 달성했다. 하지만 이러한 성과는 특정 분야의 희생을 대가로 한 것이란 거센 비판도 존재하는데, 특히 환경·기후분야는 트럼프 1기 재임기간 대대적 규제완화 정책이 집행된 대표적 분야이다. 트럼프는 2017년 3월 28일 ‘에너지 독립과 경제 성장 촉진에 관한 행정명령(Executive Order for Promoting Energy Independence and Economic Growth)을 통해, 에너지 개발에 대한 규제를 완화·폐지하도록 하고, 오바마 정부가 발표한 청정전력계획(Clean Power Plan)이 환경보호청(EPA, Environmental Protection Agency)의 대규모 비용을 유발한다며 재검토를 지시했다. 또한, 규제영향분석을 위한 온실가스의 사회적 비용 추정을 재검토해, 관련 분석결과를 정부 정책을 수립하는데 고려하지 않도록 하기도 했다.
<그림 2> 트럼프의 규제철폐 상징 이벤트(2017년 12월)
(사진출처: 연합뉴스(2017.12.15.), https://www.yna.co.kr/view/AKR20171215067600009, 검색일 : 2025.1.12.)
바이든은 취임 직후인 2021년 1월 20일, 트럼프 1기 정부가 추진한 TFOR 정책의 근거가 되는 행정명령 13771호를 폐지하는 행정명령(Executive Order on Revocation of Certain Executive Orders Concerning Federal Regulation) 13992호를 발표하고 규제강화 정책을 추진했다. 코로나 대응, 경제회복, 기후변화 등에 대비하기 위해 부처가 강력한 규제를 활용할 수 있어야 한다고 본 것이다. <그림 1>에서 볼 수 있듯이, 바이든 임기가 시작된 2021년부터 실제 연방관보 규제 페이지 수는 이전 연도에 비해 증가했다. 이렇게 바이든 정부에서 만들어진 규제를 철폐하기 위해 트럼프는 CRA를 활용할 것으로 보인다.
CRA는 미 의회에 정부 부처가 제출한 규칙(rule)에 대한 미승인 권한과 해당 행정기관이 미승인 규칙과 실질적으로 동일한 다른 규칙을 채택하는 것을 금지할 수 있는 권한을 부여하는데, 상·하원에서 모두 과반의 표를 얻어야 한다. 앞서 언급했듯이, 레드 웨이브(red wave)의 유리한 환경이 조성됐고, 트럼프 1기에 CRA를 활용해 오바마 정부에서 채택한 정신질환자의 총기 구매 제한 규제, 강과 개울에서 채광 폐기물 폐기를 제한하는 규제 등 약 16종의 규제를 철폐한 바 있기 때문에, 트럼프 2기 역시 CRA를 적극 활용할 것으로 예상된다.
트럼프 정부는 전통적 규제에 국한하지 않고 비공식적·암묵적 규제 또한 완화의 대상으로 다룰 것이다. 트럼프 1기 준규제적 성격을 가진 가이드라인(guidance)의 철폐는 TFOR 목표달성에 중요한 역할을 하였다. 지침, 공문, 행정해석 등 이른바 Regulatory Dark Matter라고 불리는 것들은 고지와 의견제출 절차를 거치지 않으면서도 규제적 효과를 발휘하는 요소이다. 바이든 정부에서 폐지되긴 했지만, 트럼프 1기 말에 도입된 가이드라인 문서 포털(guidance document portals)을 통해 수만 개의 문서를 확인할 수 있게 되었다. 트럼프 2기에는 이를 복원하고 비공식적·암묵적 규제들을 철폐 대상으로 삼아 One In Ten Out 목표 달성에 박차를 가할 것으로 보인다.
2024년 11월 12일, 트럼프는 테슬라 최고경영자인 일론머스크(Elon Musk)와 인도계 사업가 비벡 라마스와미(Vivek Ramaswamy)가 정부효율부의 수장이 될 것이라 발표했다. 정부효율부는 규제개혁뿐만 아니라 정부 관료주의 해체, 과도한 정부 예산지출 억제, 연방기관 구조조정 등의 역할에서 주축을 담당할 것으로 예상된다. 하지만 명칭과는 달리 연방정부의 정식 부처가 아니라 일종의 자문기관이나 위원회로 운영될 가능성도 있어 효과성에 대한 의문도 제기된다.
가장 주목할 것은 트럼프 2기 정부에서 Ten For One이라는 목표 달성을 위해 연방 정부기관을 축소하거나 폐지할 수 있다는 점이다. 즉, 규제완화 정책이 ‘정부 축소’의 수단으로 활용될 수 있는데, 규제를 없애, 규제를 만들고 관리하기 위한 각 정부기관의 인력, 예산, 권한 등을 축소하는 것이다. 이를 통해 연방정부의 전체 규모를 줄이고 정부 개입을 최소화하는 방향으로 정책이 시행될 가능성이 높다. DOGE에 참여하고 있는 벤처 사업가 마크 앤드리슨(Marc Andreessen)은 2024년 11월 26일 미국의 한 팟캐스트 방송에 출연해 ‘400여개가 넘는 연방 정부기관의 규모를 축소해야 한다’고 발언했는데, 일론머스크는 이러한 앤드리슨의 발언을 공유하며 ‘기능이 중복되는 규제 기관이 너무 많다’고 밝혔다. 트럼프와 2기 정부 요직에 대거 입성하는 실리콘밸리 출신 인사들은 규제에 대한 강한 부정적 인식을 공유한다. 여기에 더해 연방정부와 공무원들이 막대한 예산을 주무르면서도 전문성과 효율성이 떨어진다는 인식을 같이 하고 있다. 이러한 인식하에 트럼프 2기 정부에서는 규제완화 정책과 연방정부의 축소가 궤를 같이 하며 강력히 추진될 것으로 예상된다.
우리는 무엇을 해야 하는가?
트럼프 2기 정부의 규제완화 정책은 기업의 부담 축소와 경제성장 촉진이란 목적과 더불어 연방정부의 규모 및 역할 축소와 맞물려 시행될 가능성이 높다. 규제 철폐를 위해 규제를 생산하는 정부기관을 폐지하거나 기능을 축소하자는 주장은 한국의 현실에 비추어 볼 때 다소 과격하게 들릴 수 있다. 하지만 여러 정부기관이 각각 규제를 시행해 이에 따른 비용이 가중될 뿐만 아니라, 이를 해소하기 위한 비용 또한 낭비되므로 근본적 개선이 필요하다는 주장에는 큰 이견이 없을 것이다. 1개당 2개, 1개당 10개라는 단순 수량 목표가 아닌 이러한 규제감축 원칙을 도입하게 된 배경과 원인에 대한 심도 있는 고찰이 필요한 것이다.
한국의 경우 역대정부마다 규제개혁을 핵심 국정과제로 내세우고 적극적 규제개혁에 나섰지만, 기업과 국민의 실질적인 체감도는 미흡하다는 것이 고질적 문제점으로 지적된다. 이러한 원인에 대해 다양하게 검토할 수 있으나, 법령에 명시적 근거가 없음에도 지침, 현장 관행, 내부 규정 등에 숨어 기업 활동을 어렵게 하고 국민 불편을 가중시키는 비공식적·암묵적 규제에 대한 검토 필요성이 제기된다. 최근 우리나라에서도 소위 그림자 규제에 대한 논의가 활발히 진행되고 있는데, 트럼프 정부가 가이드라인, 지침, 공문, 행정해석과 같은 준규제를 개혁 대상에 포함시켜 TFOR이란 규제관리 목표를 달성한 것을 참고하여, 우리 역시 비공식적·암묵적 규제, 그림자 규제 등을 명확히 규명하고 이를 걷어내는 데 보다 적극적으로 나서야 한다.
트럼프 정부의 규제완화 정책은 비용과 수량 측면에서 성과를 달성했으나 법률(law)이 아닌 행정명령(EO)에 근거해 다음 정부인 바이든 정부에서 폐기되는 한계를 보이기도 했다. 한국의 규제비용감축제도법률이 아닌 국무총리 훈령에 근거하기 때문에 부처가 자율적으로 추진해 성과 창출이나 지속성 면에서 한계가 있을 수 있다는 평가가 존재한다. 제도의 지속성을 위해 법률적 근거를 마련하고 각 정부부처가 적극적으로 참여해 성과를 창출할 수 있는 구체적 방안 또한 고민해볼 필요가 있다.
⦁ 김정해(2024). 미국 트럼프 행정부의 행정개혁과 향후 전망. 한국행정연구원. 2024년 제7차 정부혁신 미래전략 포럼 발제집.
⦁ 김현종(2017). 트럼프 정부의 규제관리시스템 개혁과 한국에 대한 시사점. 한국경제연구원, KERI Brief, 17-10.
⦁ 양의석, 김아름. 유학식, 김비아(2017). 미 트럼프 대통령 에너지·기후변화 부문 규제철폐 행정명령 단행. 세계 에너지시장 인사이트. 제17-13호.
⦁ 이종한(2017). 트럼프정부 규제개혁 추진과 시사점. 한국행정연구원. ISSUE PAPER, 46호.
⦁ https://www.economist.com/leaders/2025/01/02/tech-is-coming-to-washington-prepare-for-a-clash-of-cultures, (검색일: 2025.1.12.)
⦁ https://www.forbes.com/sites/waynecrews/2024/09/06/trumps-ten-rules-out-for-every-one-rule-in-how-would-that-work, (검색일: 2025.1.7.)
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본 글은 저자 개인의 의견이며, 한국행정연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.
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