규제 동향 특집
트럼프 2기 정부의 규제정책 전망 : 인공지능 분야
정원준 부연구위원(AI법제팀장/법학박사)
한국법제연구원 미래법제본부
1jun@klri.re.kr
1. 트럼프 2기 행정부의 출범 : 기대와 우려
국제통상 이슈나 기후환경 변화 문제 등 사회경제 일반에 관한 여타 쟁점과 달리, 인공지능 규제는 2024년 미국 대선 레이스에서 최전선에 있지는 않았다. 그러나 인공지능은 현대 국가의 군사, 경제, 산업뿐 아니라 정치체계와 가치, 규범에 이르기까지 지대한 영향력을 가진 분야에 해당한다. 이에 트럼프의 재집권이 어떠한 변화를 가져올지가 주목되는 분야 중 하나이다.
최근 들어 인공지능 기술의 급격한 진전과 더불어, 전세계적으로 인공지능을 규범의 대상으로 포섭하기 위한 입법적 시도가 늘어나고 있다. 이 과정에서 각국에서는 나름의 전략적 접근을 강구함으로써 새로운 기회와 도전을 동시에 마주하고 있다. 인공지능에 대한 법의 접근은 혁신을 지원하는 방향과 위험을 최소화하는 규제 관점이 충돌할 수 있어, 양자를 조화롭게 입법에 반영하는 것이 중요한 목표가 되고 있다. 사회의 많은 현상이 그렇듯이 인공지능 역시 긍정적인 면과 부정적인 면이 공존하고, 특히 인공지능이 가진 파급력을 감안하면 새로운 위험의 출현을 통제하는 것이 곧 인공지능의 발전을 도모하는 일이기도 하기 때문이다. 이러한 상황에서 2025년 1월 20일 출범하는 트럼프 2기 행정부가 내세울 정책 기조는 글로벌 AI 거버넌스와 우리나라를 비롯한 각국의 AI 정책에도 분명 적지않은 영향을 미칠 것으로 판단된다.
그간 트럼프 대통령이 보여온 행보와 발언을 토대로 할 때 경제 성장 정책을 우선시하여 규제를 완화하는 방향과 국가 안보 차원의 이유를 들어 수출 규제를 강화할 것이라는 평가가 만연하다. 이러한 주장의 논거는 과거 트럼프 1기 행정부가 AI 연구개발을 확대하고 기술장벽을 완화하는 내용의 행정명령에 서명한 적이 있다는 점, 대선 과정에서 바이든 정부에서 마련한 범정부 차원의 행정명령을 철회하겠다는 입장을 줄곧 밝혀온 점을 들고 있다. 이처럼 트럼프 새행정부에 대한 전망은 혁신의 촉진을 장려하고, 규제 부담을 완화시켜줄 것이라는 기대감에 부풀어 있는 상황이다. 그러나 과연 그러할지는 보다 시간을 두고 지켜볼 일이다.
2. 미국 역대 정부의 인공지능 정책 방향
미국의 역대 정부는 시장과 기술의 경쟁 우위를 바탕으로 막대한 연구개발 투자를 통해 전세계 최고의 AI 경쟁력을 확보하는 데 몰두해왔다.
먼저, 오바마 행정부에서 수립한 ‘AI R&D 전략’은 연방정부가 지원할 사항에 대해 정하고, 민간이 직접 투자에 나서기 어려운 분야를 중심으로 정부가 지원해야 한다는 방침을 천명하였다.
그 이후의 트럼프 1기 행정부 역시 미국의 미래경제와 안보 전략에 있어서 중요한 전략 분야로서 AI에 대한 지속적 투자가 중요하다는 점과 이를 바탕으로 한 미국의 리더십 강화를 위한 노력을 강조했다. 구체적으로는 2019년 2월 행정명령(Executive Order 13859)을 통해 AI 연구개발을 발전시키는 데 우선순위를 두도록 하는 「American AI Initiative」를 수립하였으며, 그 핵심적인 내용으로는 AI 연구 투자 확대, 연방 AI 컴퓨팅 및 데이터 자원 활용, AI 기술 표준 설정, 미국의 AI 인력 구축, 국제 동맹국과의 협력 등 5가지 주요 노력을 제시한 바 있다. 이러한 내용을 실천하기 위해 2018년 당시 ‘인공지능 특별위원회’(Select Committeeon Artificial Intelligence)를 확대·영구화하고, 국가AI 연구소 설립을 통해 산학연을 연계하는 허브 구축을 목표로 내세웠는데, 이는 2020년 ‘국가 AI 이니셔티브 법’의 일부로 명문화되기도 하였다. 나아가 2020년 12월 3일 발표한 두 번째 행정명령(「연방 정부에서 신뢰할 수 있는 AI 사용 촉진'을 위한 명령」)에서는 오래되거나 중복된 규제를 줄이고 연방정보 시스템의 보안을 강화하며, 신청 절차를 간소화하는 등 정부 운영을 개선하고 현대화 할 수 있도록 권고하였다. 이를 종합해볼 때 트럼프 1기 행정부는 이른바 ‘가벼운 규제 접근법(light-touch approach)’을 통해 인공지능 발전을 저해하는 장벽을 제거하겠다는 시장 친화적 접근이 주를 이루었다고 평가할 수 있다.
반면, 트럼프에 이어서 집권한 바이든 대통령은 역대 AI 전략과는 상당히 다른 양상을 보였다. 중국의 견제에 대비한 기술 우위의 중요성을 인식하면서도, 안전과 신뢰를 바탕으로 하는 AI 개발과 이용을 강화하는 방향을 강조한 것이다. 2022년 11월 전세계를 놀라게 한 ‘Chat GPT’의 등장으로 AI가 사회에 미치는 부정적 영향에 대해 우려가 커진 가운데, 바이든 행정부는 ‘인공지능 권리장전 청사진(Blueprint for an AI Bill of Rights)’과 ‘안전하고 신뢰할 수 있는 AI 개발 및 사용에 관한 행정명령’(Executive Order 14110, 이하 “AI 행정명령”이라 함)을 통해 AI가 초래하는 위험에 대비하는 규제 프레임을 제시하였다. ‘행정명령’이라는 법 형식이 비록 법규성이 없는 행정기관 내부적으로만 효력을 가지는 규범이지만, 다양한 형태의 행정적 조치(Action Plan)를 취하기 위해 발동될 수 있고 행정부의 정책 의사결정 전반에 있어서 상당한 영향력을 가질 수밖에 없는 점을 고려하면, 실로 큰 변화가 아닐 수 없다.
바이든 정부의 핵심적인 AI 규제 정책을 살펴보면, 먼저, 2022년 10월 백악관 과학기술정책실(OSTP)이 발표한 ‘인공지능 권리장전 청사진’은 정부와 민간의 정책 실천 방안을 제안하고 있다. 이는 법적 구속력이 없는 정부 문서이기는 하나, 핵심 원칙으로서 “1) 안전하고 효율적인 시스템, 2) 차별금지와 공정성, 3) 데이터 및 개인정보보호, 4) 고지 및 설명가능성, 5) 인적 대안 및 예비조치”를 제시하고 있어, 다분히 인간의 기본권 보장을 위한 방안 마련에 초점을 두고 있음을 확인할 수 있다. 또한 2023년 10월 30일 발표한 ‘AI 행정명령’에서는 미국의 안보, 건강, 안전을 위협할 수 있는 위협으로부터 시민권을 보호하기 위한 기본원칙과 가드레일을 확립했다. 구체적으로는 AI 개발기업으로 하여금 안전과 신뢰에 위협이 될 수 있는 모델에 대해 정부가 검증한 전문가 팀의 안전 검사를 받고 결과를 제출하도록 하는 것, 미국 국립표준기술연구소(NIST)와 상무부, 에너지부 등은 AI 안전성 확보를 위한 표준 및 평가 방안을 마련할 것, 상무부는 AI 딥페이크 이미지 등의 콘텐츠 식별을 위해 워터마크 적용을 의무화하는 방안을 추진할 것, 관련 종사 기업은 AI 개발이나 훈련 단계에서 개인정보의 불법적인 사용을 제한하는 지침을 만들 것 등 정부의 감독권 강화 조치를 주요한 내용으로 하고 있다.
바이든 집권기에 주목할만한 또 다른 특징 중 하나는 연방 의회에서 초당적 노력의 일환으로 AI를 규제하기 위한 다양한 법안이 발의되어 활발하게 논의된 점이다. 이러한 노력은 노력은 일반법적 성격의 포괄입법과 개별 분야에서의 특별법적 성격의 입법을 모두 아우르는 것이었는데, 이 시기 미국 전역에서 딥페이크를 성착취 및 성폭력 범죄에 이용하는 것을 처벌하는 규제법이나 딥페이크를 선거활동에 영향을 주는 형태로 사용하는 경우 처벌하는 내용의 주법들이 상당수 제정되었다.
3. 트럼프 2기 행정부의 인공지능 규제 정책에 대한 전망
가. 규제 완화 방향과 AI 규범의 분절화
앞서 살펴본 것과 같이 트럼프 1기와 바이든 행정부는 규제 정책 관점에서 상반되는 접근 방식을 보였다. 이번 새정부에서도 기본적으로 트럼프 대통령은 1기 때의 기조를 유지하여 시장지향적 접근 방식을 유지할 것으로 예상된다. 다시말해 글로벌 경쟁력 강화를 위해 규제 완화의 입장을 취할 것으로 보인다. 특히 대선 과정에서 바이든 행정부의 AI 행정명령이 AI 혁신을 저해하는 과잉적 규제라고 지적하면서 이를 폐지할 계획임을 표명한 바 있어, 트럼프의 철학과 가치가 담긴 새로운 전략과 규범이 등장할 가능성도 없지 않다.
다만 규제완화 방향으로의 선회는 글로벌 AI 규제 프레임워크와의 충돌을 야기할 가능성이 있다. EU는 AI Act 제정을 통해 인공지능의 위험에 따른 리스크 기반의 차등적 규제체계를 도입한 반면, 트럼프 정부가 미국 중심의 기술 독립성 강화 정책을 통해 느슨한 규제를 추진한다면 이는 글로벌 AI 생태계에서의 분절화를 불러올 수 있고, 종국적으로 또 다른 분쟁의 씨앗이 될 수 있다.
나. AI 연구기관의 위상 변화 가능성
AI 연구개발투자 전략과 안전과 신뢰 담보를 연구하는 국가 AI 연구기관에 관한 내용, 국가 안보 차원에서 강조된 내용들은 트럼프 2기 행정부에서도 여전히 중요한 요소로서 유지가 될 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고 트럼프가 바이든 행정부의 행정명령을 폐지하겠다는 의사는 AI 안전연구소(AISI)의 역할과 지위에 큰 변화를 불러올 가능성이 있다. 연구소의 근거 규범인 행정명령이 폐기되는 경우 AISI는 해산되거나, 그 권한이 과학기술정책실(OSTP)로 되돌아갈 가능성이 있다. 다만 이러한 가능성은 AISI의 근거를 두고 있는 다양한 법안이 상·하원에서 초당적 지지를 받고 있는 상황이기 때문에 추후 입법의 과정을 지켜볼 필요가 있다.
다. 국가안보의 문제
바이든 대통령은 AI 반도체 칩에 대한 중국 수출을 줄곧 강화해왔다. 트럼프 대통령이 무역 문제에 있어서 중국에 대해 강경한 태도를 취하겠다고 공언한 점을 고려할 때 차기 정부는 현재의 통제를 기반으로 정교한 AI 기술을 중국이 판매하는 것을 저지하기 위해 상당한 보호주의 조치를 모색할 것으로 예상한다. 또한 트럼프는 “맨해튼 프로젝트”라고 불리는 미국 기업과 국방 이니셔티브 간의 협력 강화를 통해 중국의 AI 역량 강화에 대응하면서 군사 AI 구축 노력을 강화할 가능성이 높다. 이러한 변화에는 사이버 보안 가이드라인과 같은 기존 정책의 요소를 유지하면서 경제 성장에서 AI의 역할을 강조하는 접근 방식이 수반될 것으로 예측된다.
라. 포괄적 입법에 대한 전망
바이든 행정부 시절 AI를 포괄적으로 규율하는 상당수의 법안이 제안되었으나, 결국에는 의회를 통과하지 못하였다. 물론 트럼프 행정부가 EU에 대응하는 연방 입법이나 성적으로 노골적이거나 선거에 부정적인 영향을 끼치는 딥페이크의 위험을 완화하기 위한 연방 입법을 지지할지는 불분명하다. 미국의 입법 관행을 고려할 때 주법에서 일반법적 성격의 법률이 발의되는 경우 이를 연방 차원에서 선점하고자 하여 서둘러 연방법을 제정하는 일이 종종 있다. 그런데 현재 AI 관련 주법의 현황을 살펴보면, 딥페이크에 대한 규제법으로서 선거에의 사용 금지나 성폭력 행위에 사용되는 것을 차단하는 등 개별법 영역에서 필요한 내용만을 다루고 있는 경우가 대부분이다. 나아가 지난해 캘리포니아주에서 의결된 포괄적인 AI 법안인 「Safe and Secure Innovation for Frontier Artificial Intelligence Models Act(SB 1047)」의 경우에도 주지사가 거부권을 행사함으로써 포괄적·수평적 입법체계 구축에 실패하였기 때문에, 트럼프 정부에서 신속하게 포괄적 입법을 추진할 가능성은 높지 않다고 보인다.
4. 우리의 적절한 대응과제
트럼프 정부는 대선 레이스에서 승리하였을 뿐 아니라, 공화당이 입법부 양원을 장악하고 있음에 따라 AI 규제 정책에 뚜렷한 변화를 가져올 것으로 기대된다. 새 행정부가 바이든 정부의 정책을 완전히 대체하지는 않더라도 상당부분 민간투자를 촉진하고, 규제 장벽을 낮추는 방향으로의 수정이 이루어질 가능성이 높다. 이러한 미국의 변화 국면을 맞이하여 우리가 유념해야 할 점은 국내 규범의 집행에 있어서도 유연한 대응이 필요하다는 점이다.
우리나라는 2025년 1월 21일 「인공지능 발전과 신뢰 기반 조성 등에 관한 기본법」(이하 “인공지능기본법”이라 함)을 제정·공포하였다. 이 법은 제명과 같이 인공지능의 발전을 촉진하는데 그치지 않고, 사회적 신뢰에 바탕하는 산업 인프라를 구축하는 등의 종합적인 목표를 가지고 있다. 인공지능 발전을 위한 계획(법 제6조 내지 제12조), 인공지능 기술 개발 및 산업육성(법 제13조 내지 제26조) 외에도 인공지능 윤리 및 신뢰성 확보(법 제27조 내지 제36조)에 관한 내용까지도 포함하고 있다. 이는 긍정적 시각에서 보면 바이든 행정부와 트럼프 1기 행정부가 각각 강조했던 상반된 가치가 균형적으로 담겨져 있다고도 평가할 수 있다. 미국이 규제 완화 정책을 추진하는 경우 우리 법의 적용과 집행에 있어서도 사실상 규제 완화에 대한 요구와 압박이 있을 수 있다. 따라서 이러한 통상적 관계에서 오는 문제는 상황에 따라 유연한 대처가 필요한 부분이라 할 것이다.
또한 국내법을 운용함에 있어서 미국 기업에 대한 규제 적용 및 제재조치가 미국과의 통상 관계에 악영향을 미칠 우려도 간과해서는 안 된다. 특히 우리 인공지능기본법 제32조는 인공지능 수명주기 전반에 걸쳐 위험의 식별·평가 및 완화, 인공지능 관련 안전사고를 모니터링하고 대응하는 위험관리체계 구축 등 안전성 확보의무를 규정하고 있는데, 이 규정에서 요구하는 누적 연산량의 규모에 따라 미국의 기업만이 규제 적용의 대상이 될 여지가 있다. 이 때 인공지능 분야에서 미국의 통상보복 등의 무역조치가 이루어질 가능성도 염두에 두어 신중한 접근이 요구된다.
결국, 중요한 것은 우리 인공지능 기업들이 글로벌 시장에서 경쟁력을 잃지 않고, 자립할 수 있는 토대를 구축하는 일일 것이다. AI 산업에서 미국이 차지하는 지위와 위상을 감안할 때 트럼프 2기 행정부의 변화 내용에 주목할 필요가 있다.
⦁Marc. S. Martin et. al., “Implications of California Governor Newsom’s Veto of AI Safety Bill SB 1047”, .
⦁Marc. S. Martin et. al., “What To Expect From the Trump Administration on AI Policy”, .
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본 글은 저자 개인의 의견이며, 한국행정연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.
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