한국행정연구원

국문초록

1. 서론
□연구배경
- 정부(행정안전부)는 ’08년부터 국내 지역별 체류하는 외국인을 “외국인 주민”이라는 별도의 정책대상 집단으로 분류하여 관련 정책을 수립 및 집행하고 있으며, ｢지방자치법｣상 “주민”으로 인식하고 있음
∙우리나라는 아시아 최초로 영주 체류 자격을 갖는 외국인 주민에게 지방선거 투표권을 부여(2005년)할 정도로 진일보한 법･제도를 가지고 있음에도 불구하고, 국내 체류 외국인 중 어디까지 “외국인 주민”의 범주에 포함될 수 있는지 현재까지 명확한 개념을 정립하지 못한 상태임
- 국내 체류 외국인의 복합적인 정체성으로 인한 정책적･행정적 배제 문제 해소 필요
∙現 ｢지방자치법｣상 체류 외국인은 “주민”으로 인식됨에도 불구하고, 이들이 지역주민으로서 향유할 수 있는 권리 및 준수해야 하는 의무의 범위 등을 포함한 “주민성” 에 대한 연구는 정책/행정 분야에서 이루어지지 못한 실정
- 인구감소와 지역쇠퇴에 대응할 수 있는 지속 가능하고 포용적인 외국인 주민 정책 필요
∙상당수 체류 외국인들이 인구감소 지역을 지탱하는 역할과 더불어 소비 및 경제활동을 통해 지역 경제에 일정 수준 기여하고 있으나, 이들에 대한 정부 차원의 사회통합 방안은 아직 요원한 실정
- 관련 법률의 문제점 해소 및 개선방안 모색 필요성
∙現 통계관리 목적상 체류 외국인을 “외국인 주민”으로 분류하고 있으나 현행 법률 규정에 외국인 주민에 대한 개념 부재
 
□연구 목적
- 환경변화(인구구조 변화 및 지방소멸 등 국가적 위기 아래 체류 외국인의 국내 유입증가 및 이들의 지역사회 내 정착 및 적응 등)에 따른 국내 체류 외국인 정책의 변화 방향 모색
- 정치적 의미의 시민(Citizen)이 아닌 데니즌(Denizen) 혹은 데니즌쉽(Denizenship) 적용을 통한 ‘외국인 주민’ 개념의 도출
- 장기체류 외국인 또는 이민자들에게 지역 구성원으로서 ‘주민’의 자격을 부여하기 위한 법･제도적 개선방안을 모색
- 외국인주민 개념의 법제화를 통해 포용적이며 지역사회 통합적인 외국인 정책으로의 전환 방안을 제시
□연구 주요 내용
- “외국인 주민”에 대한 이론적 논의 및 현황 분석
- 체류 외국인의 “지역주민”으로서의 자격 인정 관련 분석
- 체류 외국인의 지역사회 유입 및 체류-처우-통합정책 간 연계방안 모색
- 체류 외국인의 주민권 유형 및 사회통합 방안 도출
 
□연구 방법
- 문헌 분석
∙국내외 외국인 주민, 데니즌쉽(Denizenship)의 이론적 개념 정립
∙국적/멤버십을 가지지 못한 외국인이 이주한 국가에서 향유 할 수 있는 권리 관련 이론 분석
∙외국인의 통합, 배제, 차별 관련 선행 연구 논의
∙국내 체류 외국인 현황 분석
∙국내외 외국인 주민 관련 통계자료 분석을 통한 연도별/지역별 외국인 변화 현황 분석
∙정부 및 지자체 외국인 주민관련 정책/제도 관련 예산 현황 분석
- 법적검토(판례분석 포함)
∙｢헌법｣, ｢지방자치법｣, ｢주민등록법｣상 “주민” 관련 규정 분석
∙체류 외국인 관련 법령(｢출입국관리법｣, ｢다문화가족 지원법｣, ｢재한외국인처우기본법｣, ｢재외동포법｣, ｢난민법｣, ｢외국인근로자 고용 등에 관한 법률｣, ｢외국인주민 지원업무 편람｣ 등)들 중 “지역주민”으로서의 지위 및 처우의 인정 가능성 여부 분석
∙자치단체의 ｢외국인주민 및 다문화가족 지원 조례｣ 또는 ｢외국인주민 지원조례｣ 분석
- 해외사례 조사
- 지자체 공직자 및 체류 외국인 설문조사
∙지자체 공직자를 대상으로 외국인 관련 행정서비스 및 지역 체류 외국인에 대한 사회･경제적 인식 조사
∙체류 외국인 조사는 지역사회에서 생활하며 체감하는 지역 소속감이나 공공서비스 접근 가능성, 정책 만족도 및 필요성 조사
- 체류 외국인 및 전문가 심층인터뷰
∙체류 외국인 대상으로 지역사회 통합을 위한 적응과정, 어려움 해소방법, 내국인들과의 교류 등을 주요 내용으로 하는 인터뷰 실시
∙주민성 강화를 위한 ｢출입국관리법｣ 및 ｢재한외국인 처우기본법｣ 등 관련 법, 제도 및 정책적 개선안 도출, 체류 외국인 관련 법 및 각 정책 영역 관련 법규(보건/복지, 교육, 취업, 의료, 주거 등)들 간 연계성 확보 관련 전문가 인터뷰 실시
 
2. 이론적 검토
□비국적자(non-citizens)의 이주 수용국 내 지위: 권리 및 의무
○국민vs비국민: 경계선의 약화
- 시민권(citizenship)은 법적지위, 사회･정치･시민권리, 사회참여, 소속감 등을 포함하고 있는 다차원적인 개념
∙국민 국가적 관점: 국민/시민은 공동의 문화나 인종에 근거한 단일 국가 내 구성원으로 이루어진 반면, 때로는 이러한 국민/시민에 국적을 초월하거나 다른 문화적 기반 구성원이 포함되는 것이 가능한 상황이 발생 ∙Effective Citizenship/Local Citizenship: 시민권 부여에 관해 상위 정부 보다는 지방정부 차원에서 이해하고 관여해야한다는 견해
∙다층적 시민권(Multilevel citizenship): 체류 외국인의 법적 지위는 연방/중앙정부의 방침을 공유하면서도 이들이 체류하는 지역의 상황이나 환경을 반영하여 사회경제적 권리 범위를 고려할 필요가 있다는 시각
- 국민 vs 비국민 사이의 경계 약화
∙소이살은 포스트내셔널 시민권 시대가 도래 하면서 비국적자이나 외국인이 정치적 권리뿐만 아니라 시민, 사회적 권리까지 공유할 필요가 있다는 주장을 피력
∙반면 현장에서는 많은 국가들에서는 이주수용국 내 시민권 정책의 포용성과 이민정책의 개방성 범위에 따라 비국적자들에게 부여되는 사회경제적 권리의 범위 및 유형이 달라지는 양상을 보이고 있음
 
○‘국민이 아닌자’가 누릴 수 있는 권리와 의무 관련 논의
- 비국적자/외국인의 기본권 주체성
∙시민적 권리(인간의 권리): 헌법에 명시된 개인의 자유를 위해 필요한 기본적 권리로 누구나 보호받아야 할 천부인권
∙사회적 권리(국민의 권리): 사회 구성원으로 기본적으로 누리는 권리로 사회보장제도의 접근권이 포함
∙외국인의 평등권 주체성: 모든 국민은 법 앞에 평등하다는 평등원칙 규정을 외국인에게도 적용
- 한국 정부는 체류 외국인 관련 권리와 의무를 다양한 개별 법령을 통해 명시하고 있음
- 출입국관리법, 외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률, 다문화가족지원법, 재한외국인기본법, 난민법, 재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률, 외국인 투자법

○지역사회 구성원으로서 외국인: 권리와 의무관련 논의
- 체류 외국인은 이주 수용국 내 지역에서 사회경제적 활동을 한다는 점에서 ‘지역주민’으로서의 지위를 가짐
∙행정안전부는 이들에 대해 ‘외국민 주민’이라는 별도의 명칭을 부여하고 정치/사회경제적 권리를 부여하고 있음
- 실제로, 국내 법령의 대부분은 행정 혜택 수혜자의 선정기준을 ‘주민등록’ 인구에 기반하고 있어 많은 체류 외국인들이 지역 주민으로서 가질 수 있는 권리에서 배제되는 양상
- 이러한 한계를 극복하기 위해서는 지자체들이 ‘해당 지역에 거부하는 거주민’ 이자 ‘사실상의 주민’으로서 이민자들을 인식하고 이들에 대한 통합노력을 강화할 필요가 있음
 
□데니즌쉽(Denizenship)
○등장배경
- 국가 간 이주의 보편화와 외국인의 체류 장기화로 이들에게 어떠한 법적, 사회경제적 지위를 부여할 것인지, 지역사회의 구성원으로 이들을 인정할 것인가에 대한 논의가 확산
- 서구에서는 체류 외국인에게 부여할 수 있는 법적 지위에 대해 4가지 모델로 논의해오고 있음
∙시민권(citizenship): 거주권과 사회적 권리를 내국인과 동일하게 보장
∙준시민권(semi-citizenship): 거주권은 내국인과 동일하게 보장하나 중범죄 등 형사처벌 시 추방될 수 있으며 사회적 권리 관련 선거참여 및 공공서비스 이용 일부 제한이 가능
∙특별대우(privileged treatment): EU회원국 간 적용. 거주와 고용 등 모든 분야에서 내국인과 동일한 권릭 보장되나 선거 등 정치활동과 일부 공공 서비스의 접근을 제한
∙데니즌쉽(denizen status): 체류 외국인에 대해 거주에 대해 보호조치를 하나 범죄 등 귀책사유가 있는 경우 추방 조치가 가능, 반면 선거 등 정치활동이 제한되고 일부 공공 서비스에 한해 제한적 접근을 허용
○데니즌쉽의 개념&개념 적용의 다양성
- 데니즌은 합법적 비자나 취업허가 등을 통해 특정지역에 체류할 수 있는 권한은 있으나, 사회보장이나 선거참여 등 정치적 권리는 제한되는 경향을 보임
- 데니즌쉽은 전세계적으로 이민자와 외국인들의 권리가 확대됨에 따라 종래 제한되었던 정치적 권리를 포함에 대한 논의가 진행되는 양상
∙아일랜드: 1960년대 모든 데니즌에게 지방선거의 투표권 인정
∙1992년 EU 출범으로 유럽 각국에서 체류 외국인에 대한 지방선거 참정권 확대
- 장기 체류 외국인에게 정치적 권리의 부여는 민주주의를 발전시키고 체류 외국인들로 하여금 거주하는 공동체 내의 정체성과 소속감을 형성함
 
□우리나라의 체류 외국인의 지위
○ 주민의 이중적 지위
- ｢지방자치법｣ 등 국내 법체계 안에서 이미 외국인도 정치적 권리는 없으나 거주자로서의 권리는 인정할 수 있는 제도적 틀이 마련되어 있음
∙시민의 자격을 갖는 주민: 정치적 권리인 참정권이 인정되는 주민으로 ｢지방자치법｣ 제13조 제2항, 제31조, 제92조 등에서 보장하고 있음
∙거주자 자격을 갖는 주민: 참정권은 인정되지 않으나 지역사회에 거주하면서 그 구성원으로 인정받을 수 있는 사람으로 ｢지방자치법｣ 제13조 제1항, 제144조 제1항에서 이를 명시하고 있음
○주민으로서 외국인의 개념 정의
- 외국인의 ‘체류’는 거주자로서의 권리를 인정할 수 있는가에 중요한 기준이 됨
∙｢출입국관리법｣은 외국인의 체류자격을 일반체류자격과 영주자격으로 구분하고 영주자격 외국인은 활동범위 및 체류기간상 제한이 없어 주민이 되는데 문제가 없음
∙일반체류자격 외국인의 경우 단기 및 장기체류자격으로 재분류할 수 있으며, 체류자격은 외국인이 한국 내 합법적으로 체류 할 수 있는 기간과 체류기간 동안 허용되는 활동범위를 규정하는 가장 중요한 기준이 되며 체류 외국인의 사회적 권리와 의무를 정하는 근거가 됨
∙외국인 주민은 ｢출입국관리법｣상 90일 이상 장기 체류하는 외국인으로 규정하고 있으며 본 연구에서도 외국인 주민을 이와 동일한 것으로 인식
○ 외국인 주민의 권리 인정 범위
- 체류 외국인이 가지는 권리는 크게 시민의 자격과 거주자로서의 자격으로 분류 가능
∙시민의 권리: 지방선거(지방의회, 지방자치단체장 선거) 투표권, 주민소환권, 주민투표권, 조례제정개폐청구권, 지방선거 선거운동, 주민감사 청구권
∙거주자의 권리: 지자체 내 공공시설과 행정서비스 이용에 대한 권리/ 지자체 내 외국인/이민자 관련 자문기구 등의 참여 및 의견 개진권
 
3. 체류 외국인 현황과 주요 정책 및 제도
□우리나라의 체류 외국인 현황
○체류 외국인 현황
- 국내 체류 외국인 현황
∙90일 이상 장기 체류자들이 전체 체류 외국인의 약 80%에 육박
∙재외동포(F-4) 체류 자격자들이 전체 체류 외국인의 1/4 수준을 차지, 뒤이어 비전문취업(E-9) 체류자(11.1%), 사증면제 체류자(B-2) 순
∙코로나로 인한 인력수급의 불안정이 심화되면서 비전문취업 체류자(E-9)들의 유입이 제대로 이루어지지 못해 그에 대한 대안으로 계절근로자(E-8)의 유입이 크게 증가
- 등록 외국인 현황
∙등록 외국인 규모는 110만명 수준으로 등록외국인의 과반수 이상(59.7%)이 수도권에 밀집되어 있음
∙체류자격별로는 비전문취업(E-9) 체류자격자가 19.6%가 가장 높았으며 영주권자15.5%, 결혼이민자 12.1% 순
- 외국국적 동포 및 결혼 이민자 현황
∙외국국적 동포의 경우 77.5만명 수준이며 재외동포(F-4) 체류자격자가 62.6%로 압도적이 다수를 차지
∙결혼이민자의 경우 16.9만명 수준으로 2019년 이후 현재까지 16만명 대 수준에서 정체 경향을 보임
∙결혼이민자의 국적별 분류 시 중국 국적(35.4%, 한국계 포함)로 가장 많았으며 베트남(23.9%), 일본(9.0%) 순
∙결혼이민자는 여성(80.7%)이 압도적 다수를 차지하고 있으며 수도권(54.4%)에 밀집해 거주하는 양상
○등록 외국인의 사회경제적 현황
- 고용 현황
∙체류 외국인 중 경제활동인구는 91만 명이며 취업자는 85만 5천명, 고용율은 64.2%로 2020년 보다 증가 추세
∙체류자격별 비교 시 재외동포(F-4)의 취업활동 규모(23.6만명)가 가장 컸으며 고용허가제 외국인 노동자(E-9, 21.6만 명), 영주권자(8.9만명) 순으로 나타남
- 취업 분야/업종
∙등록 외국인들은 주로 광･제조업 분야(43.3%) 및 도소매･음식･숙박업 등 서비스업 분야(18.9%) 등 노동집약적 산업 분야에서 주로 취업 활동을 하는 양상
∙ 상용근로자(58.0%)가 과반수 이상을 차지한 반면 임시･일용 근로자(36.9%)는 3명 중 1명 수준인 것으로 파악
- 월평균 임금 수준 및 총소득
∙과반수를 상회하는 비율(52.2%)이 월평균 200-300만원을 받는 것으로 나타났으며, 300만원 이상(21.9%), 100-200만원(21.5%) 순으로 나타남
- 주거 및 생활환경
∙등록 외국인 3명 중 2명 비율(60.9%)로 배우자와 국내에서 동반 거주하는 경향이 나타났으며, 역시 3명 중 2명 꼴(60.3%)로 1명 이상의 자녀가 있는 것으로 조사
∙주거시설 형태를 고려할 경우 일반주택(58.8%)이 가장 많았으며, 뒤이어 아파트(19.6%), 기숙사(12.9%) 순으로 조사
∙주거시설의 점유형태를 고려할 경우 전･월세(60.2%)가 가장 일반적인 형태였으며, 무상(23.7%), 자가(16.0%) 순으로 조사
 
□체류 외국인/이민 관련 정부 정책
○ 거시적 정책 방향
- 정부가 추진하는 이민정채의 최종목표와 지향가치가 명확하지 못하며 외국인의 체류-처우-통합 간 유기적 연계체계가 마련되지 못하고 분절적으로 작동하는 양상
- 부처별로 ｢재한외국인 처우 기본법｣, ｢다문화가족지원법｣ 등에 기반하여 체류 외국인 관련 중장기 계획을 수립･운영하는 양상이지만 범부처적 차원에서 정부가 추진하는 외국인/이민정책이 무엇을 최종목표로 하는지 명확하게 제시하지 못하고 실정
- 외국인 관련 법령들 또한 외국인을 누구를, 어느 대상까지 통합의 대상 범위에 포함시킬 것인지에 대해 각기 상이한 시각에서 규정하고 있어 통합정책의 혼란을 야기할 우려가 있음
 
○대상 집단별 대응 체계
- 외국인 관련 정책대상 집단별 접근 가능한 서비스 범위를 포함한 사회적 처우 수준과 범위를 고려할 경우 정부의 체류 외국인 관련 대응 방식은 선별적 통합 패턴을 보이고 있음
○한계: “체류 이후” 단계에 대한 정책적 설계 및 준비의 부족
- 현행 정부의 외국인/이민정책 추진과정상 ‘체류 이후’ 외국인/이민자들이 어떻게 지역 내 구성원으로 역할을 수행하면서 내국인들과 공존할 것 인가에 대한 정책적 고민이 부족
- 이민/외국인 정책 추진과정에서 지역의 역할이 사실상 제대로 논의되지 못해왔으며 지역의 수요와 목소리가 반영되지 못한 하향식 정책추진 과정에서 여러 정책실패를 반복적으로 경험
 
 
□외국인의 지역사회 “체류 이후” 단계: 처우 정책 개관
○ 결혼이민자(다문화 가족 및 그 자녀)
-결혼이민자 및 이들의 자녀로 구성된 다문화 가족은 정부의 이민/정책 추진상 명시적인 포섭 및 통합 대상으로 인식
-정부의 체류자격 부여 및 관리정책상 영주권자보다 우선순위가 낮은 결혼이민자에 대한 지원과 자격부여가 더욱 높게 부여되는 정책적 아이러니가 현장에서 발생
○난민(난민 인정자, 인도적 체류자, 특별기여자, 난민신청자 포함)
-난민은 정부정책상 포섭 및 통합 대상으로 여겨지지 않으며 ‘상징적’ 지지 혹은 사실상의 방관/배제의 대상으로 인식
-강제 이주자로서 특성을 반영한 체류관리 정책이 마련되지 못하고 있으며 ｢출입국관리법｣ 상 관리 아래 체류관리가 이루어지는 상황
-체류 이후 난민의 처우와 관련하여 정책영역별 일부 자격부여 및 지원이 이루어지고 있으나, 상당수의 경우 난민인정자와 관련된 경우가 많았으며 이마저도 추상적인 수준에서 규정되어 있음
-준난민에 속하는 인도적 체류자의 경우 취업 권한 이외에 별도의 정책영역별 지원 및 자격지 보이지 않는 상황
-난민신청자 또한 일부 정책영역별 접근 권리가 부여되나 주체적인 인간으로서 일상생활을 영위하기에는 턱없이 부족한 수준
○외국인 근로자(고용허가제 외국인 노동자)
-비전문/비숙련 외국인노동자는 포섭 및 통합대상으로 여겨지지 않으며 단기순환 원칙에 따른 ‘상징적’ 지지 혹은 사실상의 방관/배제 대상으로 인식
-근로자성의 인정은 긍정적으로 평가되나 지역사회구성원으로서 자격 및 권리 부여가 이루어지지 못하는 실정
-건강/의료, 사회보장을 제외하고는 중앙정부 차원에서 지원 노력은 사실상 부재
-중앙정부가 제대로 된 역할을 수행하짐 못하는 상황에서 지자체 차원에서 교육/보육, 건강/의료 등 다양한 영역에서 자격을 부여하고 지원하려는 움직임이 관찰
○재외동포(외국국적 동포)
-정책 당국의 우선적인 포섭 및 통합의 대상으로 인식
-반면 실제 정책 현장에서는 이들을 사실상 또 다른 비숙련/비전문 ‘외국인근로자’로 인식되는 양상
-지역사회 주민으로서 자격 및 권리의 부여는 중앙 및 지자체 차원에서 모두 제한적 수준
-건강/의료, 사회보장, 교육/보육과 관련하여 자격 및 권리의 부여가 이루어지고 있으나 포괄적･종합적인 차원에서 처우가 논의되지 못하고 제한적인 수준에서 예외적 포섭대상 정도로 인식되는 양상
○외국인 유학생
-정부 정책상 포섭 및 통합의 대상으로 인식되지 않음
-중앙 및 지자체 차원에서 지역사회 주민으로서의 처우가 제한적
-중앙정부 차원에서는 국민건강보험 가입 및 응급의료 등으로 제한
-지자체 차원에서는 교육/보육, 사회보장 등의 분야에서 산발적인 수준으로 지원이 이루어지는 양상
○이주 아동･청소년(다문화가족 자녀 제외)
-사실상 정책적 무관심 혹은 방임/배제의 대상
-부모의 체류자격이 자녀들에게 대물림되어 한국사회 내 정상적으로 성장하기 어려운 제도적 환경에 직면
-중앙정부 차원에서 인도주의적 차원에서의 최소한의 자격 및 권리가 부여되는 양상
-지자체 차원에서 교육/보육 등 좀 더 포괄적인 분야에서 산발적인 수준의 지원이 추진
○외국인 대상집단별 처우관련 분석: 종합
-외국인 집단별로 중앙정부 및 지자체에서 제공하는 자격 및 권리의 부여 수준에 상당한 편차가 관찰
∙정부차원의 처우정책 및 관련 행정 체계는 결혼 이민자 및 다문화가족 자녀에 대한 지원 및 자격부여에 집중된 양태
-결혼이민자를 제외한 다른 외국인 집단들의 경우 처우 관련 제한적 수준의 지원 및 자격부여가 이루어지는 양상
-외국인 대상 처우 정책과 관련하여 자격과 권리를 부여하는 기준이 명확하지 못하고 일관적 기준 없이 상황 적응적으로 급조한 채 운영되는 양상을 보임
 
4. 해외 주요국의 외국인 주민 정책
□국가별 외국인 주민 정책
○미국
○독일
○일본
□해외사례 시사점
 
5. 공직자 및 체류 외국인 대상 인식 조사
□설문조사 및 심층인터뷰 진행 과정
□지자체 공무원 및 체류 외국인 설문조사 분석 결과
□체류 외국인 대상 심층 인터뷰 분석 결과
□설문조사 및 심층인터뷰 분석결과 관련 시사점
 
6. 정책제언 및 결론
□데니즌쉽 발현을 통한 체류 외국인의 지역사회 통합방안
□체류 외국인의 ‘주민’으로서 주민성 확보방안 모색
□지역주민으로서 체류 외국인의 지역사회 통합 방안