한국행정연구원

국문초록

행정의 영역이 확대되고 활동형식이나 수단이 늘어남에 따라 행정기관은 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하는 행정조사도 증가하고 있다. 이러한 행정조사는 합리적 정책결정과 직무수행을 위해 필요한 행위임에는 분명하지만, 다른 한편 피조사자의 권리와 자유를 침해할 우려도 제기되고 있다. 이에 2007년 ｢행정조사기본법｣제정을 통해 행정조사로 인한 국민의 부담을 완화하고 조사의 투명성을 확보하고자 법률주의 원칙, 조사권 남용금지, 객관적 조사대상자 선정, 공동조사 및 중복조사 금지, 사전예방적 조사, 비밀누설금지 및 부당사용 금지, 정기조사 실시 등을 규정하고 있으나, 실제로는 이러한 원칙과 절차가 제대로 반영되지 못하고 있다는 비판도 지속적으로 제기되고 있다. 이에 중앙행정기관이 운영하는 행정조사에 대한 전수조사를 통해 행정조사의 문제점을 파악하고, 향후 행정조사 원칙을 준수하면서 운영할 수 있도록 관리방안을 마련할 필요가 있다.
연구의 목적을 달성하기 위해 본 연구에서는 다양한 형태의 문헌연구를 수행하였는데, 행정조사에 대한 개념 및 유형, 절차 등 분석, 중복･유사조사에 대한 개념의 명확화 및 범위 설정을 위하여 국내･외의 연구논문, 보고서, 정부 발간물 등을 수집･분석하였다. 더불어 행정조사에 대한 정확한 현황을 분석하기 위하여, 31개 기관 874개 행정조사와 647개 실태조사를 전수 조사 및 분석하였다. 둘째, 행정조사에 대한 정확한 현황분석을 위하여 서면조사와 중앙행정기관 담당공무원과 인터뷰를 활용하였다. 현황분석을 위하여 1차 서면조사를 활용하였고, 각 중앙행정기관에서 제출한 서면조사 자료를 바탕으로 부처별로 담당 공무원 인터뷰를 통해 행정조사의 문제점 및 현황을 정확하기 진단하기 위해 노력하였다.
셋째 행정조사에 대한 기업의 인식을 확인하기 위하여 설문조사를 실시하였다. 설문조사에서는 문헌분석 및 행정조사 기본법에서 규율하고 있는 행정조사의 방법, 목적, 주기, 유형 등 행정조사와 관련한 다양한 요소와 향후 개선방안에 대한 질문 등을 통해 기업의 인식을 분석하였다. 넷째, 행정조사의 합리적 개선방안 도출을 위하여 미국, 영국, 일본 등을 대상으로 해외사례를 검토하였다. 해외 사례연구는 주요국가에서 행정조사에 대한 개념은 어떻게 인식하고 있으며, 우리나라와 같이 행정조사에 대한 별도의 관리체계가 있는지 여부, 법이나 제도 등은 어떻게 구성하고 있는지를 중점적으로 분석하였다. 마지막으로 각 부처의 정책내용에 대한 전문가 및 행정조사에 대한 연구 경험이 있는 전문가를 대상으로 자문위원회를 구성하여, 행정조사의 필요성에 대한 파일럿 테스트를 실시하였다.
제1장 서론에 이어 제2장에서는 행정조사의 개념, 유형과 방법, 원칙 등을 분석하였다. 행정조사기본법 제2조 제1항에서 “행정조사”란 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사･문서열람･시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고요구･자료 제출요구 및 출석･진술요구를 행하는 활동을 말한다고 규정하고 있다(행정조사기본법 제2조). 행정조사에 대한 기업의 불만은 행정조사에 순응하기 위하여 기업의 부담이 증가한다는 점이다. 그러나 중요한 점은 기업의 부담을 초래하는 행정조사는 무조건 폐지되어야 하는 불필요한 것은 아니라는 점이다. 행정조사기본법에서 규율하는 행정조사의 목적은 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하는 행위인데, 이러한 조사는 결국 피조사자의 권익을 보호하는 것이 궁극적인 목적이다. 정부의 정책은 기업을 포함한 국민의 권익을 보호하는 것이며, 기업이 요구하는 바를 적확하게 반영할 수 있는 정책을 수립하기 위해서는 시장의 현황, 환경의 변화, 수요자의 상황 등을 면밀히 점검하는 것은 필수적인 단계이기 때문이다. 다만 행정조사의 운영과정에서 피조사자의 부담을 최소화하기 위한 다양한 기본원칙등을 제시하고 있는바, 행정조사는 이러한 원칙하에서 운영될 필요가 있다.
제3장에서는 중앙행정기관에서 운영하는 행정조사의 현황을 조사하였다. 조사 결과 현재 운영되고 있는 행정조사는 31개 장･차관급 행정기관에서 총 874개의 행정조사를 운영하고 있다. 행정기관 내에서도 실시하고 있는 행정조사의 숫자에 있어서는 편차가 매우 큰 편이었는데, 행정조사를 실시하고 있는 전체 행정기관의 45.2%에 해당하는 14개 기관에서는 10개 미만의 행정조사를 실시하고 있었던 것에 반해, 국토부와 환경부 2곳이 전체 행정조사의 25.6%에 해당하는 224개의 행정조사를 실시하고 있었다. 각 기관이 실시하는 행정조사 숫자를 가지고 순서를 정한 후, 행정조사 10개 미만 여부와 더불어 격차를 고려하여 31개 행정기관을 집단화(clustering) 하면 3개의 집단으로 나눌 수 있는데, 제1집단은 31개 행정기관의 6.5%에 해당하는 2개의 기관으로 구성되며, 224개의 행정조사를 실시하고 있어 전체 행정조사의 25.6%를 차지한다. 제2집단은 31개 행정기관 중 48.4%를 차지하는 15개의 기관들로 구성되어 있으며, 전체 행정조사 중 67.2%인 587개의 조사를 실시하고 있다. 제3집단의 14개 기관들은 각각 행정조사가 10개 미만이었다. 전체 차원에서 행정조사 평균은 기관당 28.2건이었지만, 세 집단으로 구분했을 경우에는 집단별 행정조사의 평균이 각각 112건, 39.1건, 4.5건으로 큰 차이가 있다.
제4장에서는 행정조사에 대한 이슈를 분석하였는데, 현재 행정조사 운영과정에서의 주요 이슈는 첫째는 행정조사의 필요성 여부이며, 둘째는 행정조사기본법에서 규정하는 원칙을 얼마나 준수하고 있는지 여부이다. 이에 제4장에서는 현재 운영중인 874개의 행정조사에 대한 전수조사를 통해 유사･중복조사 여부, 행정조사의 법적 근거 현황, 행정조사 불응에 대한 제재유형과 제재수준 등 행정조사의 원칙 준수여부를 분석하였다, 더불어 행정조사의 필요성을 검토를 위해 행정조사의 필요성에 대한 동의여부를 묻는 전문가 조사를 실시하였다.
먼저 현재 운영중인 874건의 행정조사를 대상으로 유사･중복현황을 검토해본 결과, 조사대상자와 조사내용이 완전히 일치하는 것은 아니지만, 유사성이 높은 행정조사로 볼 수 있는 행정조사는 19건이 있었다. 행정조사기본법 제15조에서는 중복조사를 제한하고 있는데, ‘정기조사 또는 수시조사를 실시한 행정기관의 장은 동일한 사안에 대하여 동일한 조사대상자를 재조사’하지 않도록 규정하고 있다. 반면 동일한 조사대상자와 동일한 사안은 아니지만 조사내용이 매우 유사한 경우, 조사대상자가 다수 중복되는 행정조사 등은 조사대상자들이 중복조사로 인식할 가능성이 높다. 이에 각 중앙행정기관에서 운영하는 전체 행정조사의 근거법령과 조사내용을 전체적으로 검토함으로써 전체 행정조사중에서 중복되는 조사와 유사한 조사를 1차적으로 분류하고, 1차 분류된 유사한 행정조사에 대해서 담당자와의 개별 인터뷰를 통해서 조사대상자의 유사･중복성, 조사내용의 유사･중복성을 파악하였다.
행정조사의 유형중에서 다수를 차지하는 유형으로 정책입안을 위한 실태조사가 있는데, 대부분 특정 분야의 기업 및 일반국민에게 구조화된 설문지를 활용하여 주기적으로 조사를 하고 있다. 실태조사는 다른 행정조사들과 달리 구조화된 설문지를 활용하기 때문에 각 설문조사의 내용을 비교하여야 실태조사간의 유사･중복성을 확인할 수 있다. 따라서 본 연구에서는 행정조사중에서 실태조사만을 대상으로 설문조사의 내용을 추가로 비교･분석하였다. 유사･중복성 검토를 위하여 통계청에 등록되어 있는 664개 실태조사를 대상으로 1차적으로 실태조사의 제목과 조사 분야를 검토하였고, 제목과 조사분야가 유사하여 설문조사의 내용을 심층적으로 비교･분석할 필요성이 있는 실태조사로서 94개를 선정하였다. 유사･중복성 검토결과 총 34개의 실태조사가 비교조사와 유사･중복 문항을 가지고 있었고, 유사･중복 문항의 비율이 10% 이상인 실태조사는 15개에 불과하였으며, 실태조사의 내용과 대상이 중복적이어서 통합조사가 필요한 사례는 없는 것으로 나타났다.
행정조사의 법적 근거현황을 분석한 결과 총 874건의 행정조사중에서 법적 근거가 미흡하거나 위임･위탁 규정이 미흡한 행정조사는 15건이 발견되었다. 그러나 본 조사에서 발굴한 사례가 전부라고 보기는 어려우며, 실제로 법적 근거가 미흡하여도 행정조사리스트에 누락되어 있는 경우 발견이 어렵다는 근본적인 한계가 있다. 실제로 행정조사에 대한 이번 전수조사과정에서 나타난 대표적인 문제점은 법적 근거를 두고 행정조사기본법에서 정하는 행정조사의 방법을 활용하는 행정조사임에도 등록하지 않아서 행정조사리스트에서 누락된 행정조사가 다수 발견되었다는 점이다. 현재 행정조사를 등록하고 있긴 하지만, 행정규제와 달리 별도로 행정조사인지 여부를 심사하는 전담조직이 없기 때문에 행정조사의 등록은 각 행정기관이 자율적으로 실시하고 있는 실정이다. 이러한 현행 시스템으로 인하여 행정조사의 경우 등록시스템을 운영하고 있지만, 실제로는 누락된 행정조사가 더욱 많을 것으로 예상된다.
행정조사 불응에 대한 제재수단의 유형과 제재수준에 대한 분석 결과, 행정조사로 등록된 총 874건의 행정조사 중 107건의 행정조사에서 위반행위에 대한 제재로서 형벌을 규정하고 있었다. 이 중에서 국민의 생명, 건강, 안전과 관련된 행정조사, 중대한 경제적, 환경적 위해를 예방하기 위한 조사로서 행정목적 실현에 어느 정도 협조를 강제해야 할 필요성이 있는 경우에는 형벌 부과가 허용될 수 있으며, 이러한 경우를 제외하고는 일반적으로 행정조사 위반행위에 대해 형벌이 부과되어 있다면 과태료로 완화할 필요가 있다. 검토결과 형벌에서 과태료로 완화가 필요한 행정조사 40건, 비례성의 원칙에 따라 형벌 등의 형량을 감경할 필요가 있는 행정조사 9건으로 나타났다.
마지막으로 행정조사의 필요성에 대한 분석을 실시하였다. 행정조사란 합리적 정책결정을 위해 반드시 필요한 절차이지만, 그 과정에서 불필요한 조사를 최소화하기 위한 다양한 절차와 방법 등이 필요하다고 볼 수 있다. 반드시 필요한 행정조사는 최소한의 범위내에서 추진하고, 불필요한 행정조사는 폐지하는 것이 행정조사의 목적은 달성하면서 동시에 비용을 줄이는 가장 합리적인 방법일 것이다. 문제는 반드시 필요한 행정조사와 불필요한 행정조사의 구분 기준인데, 불필요한 행정조사의 정의와 범위가 불명확할 뿐만 아니라 이들을 구분하는 객관적인 기준이 없기 때문이다. 이에 본 연구에서는 현행 행정조사의 필요성을 평가하는 기준으로서 2가지를 제시하였는데, 첫째는 행정조사의 목적에 따른 기준이며 둘째는 정책전문가에 의한 평가를 수행하였다.
행정조사의 목적은 크게 네 가지로 구분가능한데 첫째 법･규제 위반확인, 둘째 행정처분 전단계 사실확인, 셋째 정책입안을 위한 실태조사, 넷째 일반적 관리･감독 등이다. 이중에서 법･규제 위반확인 및 행정처분 전단계로 사실확인을 위한 조사는 국민이나 기업에 대한 침익적 행위를 처분하기 이전에 사실을 확인하기 위한 것으로 반드시 필요한 조사라고 볼 수 있다. 이러한 조사행위가 피조사자인 국민과 기업에게 부담을 초래하지 않는 것은 아니지만, 사전 조사없이 잘못된 결정이 내려졌을때 이를 되돌리기 위한 부담이 더 큰 것을 고려한다면 이는 조사로 인한 부담여부로 인해 불필요성을 판단하기에는 적절하지 않은 조사에 해당한다고 볼 수 있다. 반면 정책입안을 위한 실태조사 또는 일반적 관리･감독을 위한 조사 등은 내용에 대한 검토이후 필요성 여부를 판단하는 것이 타당하다고 볼 수 있다. 이에 본 연구에서는 874개 행정조사의 목적을 분류하여 1번과 2번 목적에 해당하는 행정조사는 필요성이 입증되었다고 보았으며, 검토결과 행정조사 874건 중에서 법･규제 위반확인을 위한 조사는 364건(41.6%), 행정처분 전단계 사실확인을 위한 조사는 30건(3%)이었다. 이는 결국 전체 행정조사중에서 약 45%에 달하는 394건은 국민의 권익보호를 위해 반드시 필요한 행정조사에 해당한다고 볼 수 있다.
이 밖에 현재 운영중인 행정조사중에서 필요성에 비교적 동의하는 수준이 높은 조사와 낮은 조사를 분류해보고자, 874건의 행정조사중에서 20개 이상의 행정조사를 운영하고 있는 부처의 행정조사 698건을 대상으로 해당 조사의 필요성 정도에 대한 전문가 평가를 실시해보았다. 전문가 평가결과 698개 사무중에서 필요성이 높은 사무(7점이상)가 가장 많은 비율을 차지하고 있었는데, 485개(69.5%)가 필요한 행정조사로 분류되었다. 이 밖에 필요성이 적은 것으로 분류된 행정조사는 20건에 불과하였으며, 필요성 정도가 보통으로 나타난 행정조사는 193개(27.7%)로 나타났다. 이러한 분포 현황은 필요성 평가점수 평균값에서도 유사하게 나타나는데, 전체 필요성평가 점수의 평균값은 7.4점으로 나타나고 있다. 이는 대다수의 정책전문가들은 현행 행정조사가 필요한 행위라고 인식하고 있음을 나타내는 것으로 볼 수 있다.
제5장에서는 행정조사에 대한 기업의 인식을 분석하고자 설문조사를 실시하였는데, 14개 주요 업종을 구분하여 각 업종별로 최소 50개 이상의 유의미한 응답 데이터가 수집될 수 있도록 표본을 구성하여, 전국 1,006개 기업체를 대상으로 조사를 진행하였다. 설문조사 결과 응답자의 21.1%가 중복조사를 경험하였다고 응답하였으며, 행정조사 중복 여부는 업종 간에도 큰 편차가 존재하는데 숙박시설업(33.8%), 정보통신업(32.5%) 및 수도･하수･폐기물처리업(31.3%) 기업들이 비교적 중복조사를 많이 경험한 것으로 확인되었다. 행정조사 유형별 기업의 부담 수준은 출석･진술요구(7.64점), 현장조사(6.96점), 보고･자료제출 요구(6.60점), 자료 등의 영치(6.57점) 순으로 부담 수준이 높게 나타났다. 행정조사의 주기나 빈도에 대한 부담은 ‘1년에 여러 번 정기조사(8.91점)’하거나 ‘사전계획 없는 수시조사(8.75점)’를 실시하는 것에 대해서 매우 부담을 느끼고 있는 것으로 나타났다. 기업이 행정조사의 목적과 필요성에 얼마나 공감하는지 살펴본 결과 비교적 낮은 수준으로 동의하는 것으로 나타났으며, 이중 ‘사고･위험 발생 시 조사하기 위한 목적(6.48점)’, ‘법･규제 위반사실 확인 목적(6.20점)’, ‘행정처분 전단계로서 사실확인 목적(6.11점)’에 대한 동의수준이 비교적 높게 나타났다. 행정조사 과정에서 지켜야 하는 원칙의 준수여부에 대한 조사결과 비교적 낮은 만족 수준으로 나타났으며, 이중 ‘행정조사의 사전통지(6.41점)’, ‘행정조사의 목적 및 법적 근거 고지(6.38점)’, ‘목적을 달성하는데 필요한 최소한의 행정조사(6.19점)’에 대한 만족수준이 비교적 높게 나타났다. 마지막으로 다양한 행정조사 개선안에 대한 동의정도에 대해서는 어느 정도 동의하는 것으로 나타났으나(10점 만점 중 7.54~7.85점), 가장 높은 동의 수준을 보인 대안과 가장 낮은 동의 수준을 보인 대안 간 차이가 0.31점에 불과하였다. 응답한 기업들은 모든 개선안에 대해 어느 정도 긍정적으로 생각하고 있으며, 행정조사 요청횟수가 많거나 중복조사를 경험한 기업일수록 개선안에 동의하고 있으나, 기업들이 특별히 선호하는 대안은 없는 것으로 나타났다.
제6장에서는 미국, 영국, 일본 등에서 행정조사 운영현황을 분석하였다. 3개 국가 모두 우리나라처럼 단일 기본법에 의해 ‘행정조사’를 정의하거나 규정하고 있지 않으며, 대부분 개별법령에서 우리나라의 행정조사 유형 등을 규정하고 있는 것으로 나타났다. 미국의 경우 연방행정기관의 보고 요구(reporting requirement)를 통한 정보수집(information collection), 현장출입검사(inspection), 증인 출석 및 문서 제출을 강제하는 행정적 소환장(subpoena) 발부의 형태로 행정조사가 이루어지고 있으며, 연방행정기관의 정보수집에 따른 대중(the public)의 서류작성 부담을 줄이고 개인정보를 보호하고자 행정절차법, 문서감축법, 프라이버시법 등 일반법에서 일반적으로 적용가능한 원칙과 절차를 규정하고 있다. 또한 우리나라와 미국 모두 각 행정기관이 행정조사를 실시하기 위해서는 개별 법령에 근거를 두어야 한다는 점에서 법적 근거는 유사한 것으로 보인다. 영국의 경우도 교육, 돌봄, 식품 안전 등에서 개별법률로서 해당 관청의 행정조사 권한과 기능에 대해서 규정하고 있다. 최근에 일어나고 있는 영국의 행정조사분야의 개혁을 보면, 첫째 기존의 흩어져 있는 권한을 하나로 통합하고 중복적인 기능을 제거하는 경향이 있으며, 둘째 조사의 기간과 내용에 대한 유연성을 확보하는 경향이 보인다. 일본에서 행정조사는 행정법학계에서 학설상, 판례상 많은 논의가 이루어져왔기 때문에, 우리나라와 같이 행정조사를 규율하는 일반법은 존재하지 않지만 행정조사의 개념과 유형과 절차 등이 확립되어 있는 것으로 보인다. 일본에서의 행정조사는 강제성 유무에 따라 임의조사, 간접강제조사와 강제조사로 나누어지는데, 이 중에서 처벌 규정을 통해서 간접적으로 조사를 강제하는 간접강제조사가 우리나라 개별 법령에서 벌칙 규정을 수반하는 행정조사와 유사한 것이라고 할 수 있다. 이러한 간접강제조사는 강제조사와 함께 반드시 법령상 근거가 필요하고, 비례원칙, 권한남용금지의 원칙, 조사목적에 반하지 않는 한 사전 통지 등 조사의 이유 및 계획을 공표하는 등 절차적인 원칙이 적용된다.
제7장에서는 이상의 연구결과를 종합하여 행정조사 합리화를 위한 개선방안을 내용적 측면과 운영적 측면으로 구분하여 제시하였다. 먼저 내용적 측면에서의 개선방안은 새로운 행정조사의 도입과정에서 행정조사의 필요성을 검토하도록 규정함으로써, 향후 불필요한 행정조사가 도입되는 것을 방지할 필요가있다. 또한 행정조사로 인한 국민의 부담을 완화하고 조사의 투명성을 확보하기 위하여 행정조사 원칙을 준수할 수 있도록 유사･중복조사의 경우 통합･공동조사로 전환, 행정조사의 법적 근거 보완, 행정조사 위반관련 과도한 제재 완화 등 개선방안을 제시하였다. 운영적 측면의 개선방안으로서 행정조사 심의･조정기능 강화, 행정조사 관리전담조직 구축, 행정기관 공동 자료시스템 구축, 행정조사기본법 개정 등의 개선방안을 제시하였다.