국문초록
총액인건비제도는 행정의 생산성과 인건비 예산을 연계시킴으로써 보수의 동기부여 기능을 강화하는 것이며, 더불어 각 부처의 정원관리, 직급조정 등 인적자원관리의 권한을 확대하는 것이다. 총액인건비제도는 부처 업무수행의 효율화를 위한 관리전략의 하나로 도입된 제도라고 볼 수 있기 때문에 본 연구에서는 총액인건비제도의 연구의 틀을 구성하기 위해 총액인건비 제 내용의 구성요소들을 갖고 있는 선진국 개혁의 사례와 성과, 그러한 개혁의 이론적 배경 등을 검토해봄으로써 바탕이 되는 이론을 귀납적으로 이끌어내었다.
영국의 총괄경상경비제도(running costs)는 정부의 보다 시장친화적인 재무관리기법을 도입하고 의사결정권을 부처 또는 프로그램 관리자에게 위임하는 정부의 재무관리개혁의 산물이다. 영국의 경상경비통제의 이론적 근거가 우리나라 총액 인건비제도에 주는 시사점으로서 가장 중요한 것은 중앙통제가 아니라 부처의 우선순위에 의해서 자원을 배분하는 것이다. 북유럽국가에서 총액인건비제도는 분권화개혁의 일환이었 다.
외국사례를 토대로 하여 총액인건비제도의 이론적 기반을 도출해내면 다음과 같다.
첫째, 분권화와 성과책임의 강화이다. 둘째, 신공공관리론과 성과관리, 관리유인체계이다. 신공공관리 이론은 현장에서 일을 담당하는 공무원과 관리자들이 그들의 생산물을 가장 효율적으로 생산하는 방식에 관해서 가장 잘 안다는 전제하에 이들에게 자원의 사용방법을 선택할 수 있는 권한을 돌려주자는 주장이며, 이러한 점에서 총액 인건비제의 논리와 연계될 수 있다. 셋째, 주인-대리인 이론 이다. 이는 총액인건비제의 운용당사자들이 자신의 이해관계에 따라 의사결정을 할 개연성이 있는 현실 속에서 효율적인 인건비 운용이 이루어지도록 하기 위해서는 합리적인 유인체계를 구축하는 것이 중요하게 됨을 시사한다.
설문조사에서는 현재의 문제점과 총액인건비제도의 필요성에 대한 인식, 총액인건비제도에 대한 찬성정도, 관리자임용 과 성과관리체계의 합리성, 바람직한 자율성 범위에 대한 의견조사, 총액인건비제도의 도입효과로서 성과와 (예상)부작용에 관한 인식과 의견을 조사할 설문항목을 총액인건비제도도입의 시범기관을 대상으로 한 예비설문조사와 인터뷰를 거쳐 개발하였다. 다음으로, 이론적 논의와 관련 선행연구를 검토 하여 총액인건비제의 성공에 영향을 미칠 수 있는 변수들을 도출하고, 각 변수별 측정항목을 선행연구를 참고하여 재구성하고 개발하였다. 총액인건비제 성공의 영향요인 변수는 조직 신뢰, 조직구조(분권화와 공식화), 성과급에 대한 긍정적 인식, 절차적 공정성을 선정하였다.
종속변수로서 총액인건비제 성공은 ‘총액인건비제도에 대한 긍정적 기대’로 측정하였다. 설문조사의 대상은 총액인건비제를 시범실시하고 있는 주관 부처, 농림부와 노동부의 기타 부처, 통계청과 특허청의 청 조직, 2개 책임운영기관이다. 설문조사 분석결과, 성과급에 대한 긍정적 인식이 높을수록, 조직신뢰수준이 높을수록, 직급이 높을수록 총액인건비제도에 대한 긍정적 기대가 높다. 이들 영향 요인 중 정책변수가 될 가능성이 가장 큰 것은 조직신뢰변수이다. 조직신뢰에 미치는 영향요인으로서 가장 중요한 변수는 절차적 공정성, 분권화, 기관장과 팀장임용공정성의 순이었다. 조직신뢰 영향 요인 분석결과의 시사점은 절차적 공정성과 분권화, 기관장과 팀장 임용공정성이 조직신뢰의 긍정적 영향요인으로 작용하기 때문에 이들을 개선하기 위한 조직관리 노력이 이루어져 야 함을 시사한다. 총액인건비제의 합리적 정착을 위한 과제는 먼저 분권화 개혁이 필요하다는 점이다. 우리나라 총액인건비제도의 모델이 될 수 있는 북유럽국가 인사개혁의 중요한 특징 중 하나는 중앙인사기관의 인적자원관리책임을 각 중앙부처나 기관으로 이양하고, 또한 각 부처와 기관에서는 기관장의 인사권한을 각 부서장에게 다시 재위임하는 분권화현상이다.
이러한 경향의 기본가정은 관리자에게 권한을 부여하고 인센티브를 주는 것이 관리자로 하여금 실질적인 관리를 할 수 있도록 만들어 성과향상에 필수적이라는 것이다. 자율을 부여하기 이전에 책 임이 강화되어야 한다고 주장하던 영국정부는 결국 먼저 자율을 부여함으로서 개혁의 정착에 소요되는 시간을 단축했다. 자율성에 부응하는 성과책임을 강화하기 위해 인센티브 시스템을 구축하는 것이 대리인의 도덕적 해이를 극복하기 위해 중요하다.
부처별 특성을 고려하여, 효율성뿐만 아니라 고객만족과 형평성, 장기적 효과 등 다양한 측면을 반영한 다 양하고 정교한 평가방법 개발을 통해, 대내외적으로 인정받는 합리적이고 객관적인 평가체계를 구축하고, 이러한 성과평가 결과를 총액인건비의 보상함수에 포함함으로써 총액인건비제 도입기관의 최대 노력을 간접적으로 유도해야 하는 것이다. 총액인건비제하에서 각 부처는 보수가 동기부여요인으로 기능할 수 있도록 성과급을 확대할 필요가 있다. 설문조사 결과를 반영하여 연봉의 20%이내에서 기관에 따라 기관장의 재 량으로 성과급의 비중을 결정하도록 하는 방안이 바람직한 것으로 보인다.
총액인건비제가 성공하기 위해서는 자율과 재량증진에 상응하는 감독기능 강화와 성과관리가 필수적이다. 성과관리를 위한 제도적 장치로서 기획예산처에 상시적인 효율성 평가기구를 설치하고, 감사원에 외부감사기구(external audit body)를 설치할 필요가 있다. 감사원의 외부감사기구는 적절하고 효과적인 자원의 사용에 대한 일반국민의 관심을 확보할 수 있는 제도적 장치가 될 것이다. 총액인건비제도를 도입하면, 조직 및 정원관리, 보수결정에서 기관장과 팀장의 재량범위가 커지기 때문에, 구성원들이 이에 대해 이의제기를 하고, 고충을 토로할 수 있으며, 익명성을 보장받으면서 조직의 불합리성을 진정할 수 있는 기관이 필요하다. 이러한 기능을 감사원에 설치한 총액인건비제 감사기구에서 담당하도록 하는 것이 바람직할 것이다.
재량권과 자율성 증가에 따른 도덕적 해이 가능성에 대한 견제장치로서 명확한 재량한계를 설정함과 동시에 제도의 경직성은 완화할 필요가 있다. 분권화 개혁으로서의 총액인건비 제가 성공하기 위해서는 무엇보다도 조직신뢰의 확보, 참여관리, 절차적 공정성 등 조직 관리의 발전이 전제되어야 한다. 아울러 총액인건비제 도입기관이 직급조정 또는 직급별 정원의 변화가 향후 연도별로 인건비소요의 변화에 어떤 영향을 주는지를 알 수 있도록 재정영향분석시스템을 구축할 필요가 있다.
목차
제1장 서 론
제1절 연구의 필요성 및 목적
1. 총액인건비제도의 의의 및 도입목적
2. 연구의 목적
제2절 연구범위 및 방법
1. 연구범위
2. 연구방법
제2장 외국의 총액인건비 관련제도 검토
제1절 미국
1. 미국의 분권화개혁
2. 미국의 보수제도 개혁 : 브로드 밴딩 제도
제2절 영국
1. 영국의 총괄경상경비제도의 배경 : 재정관리개혁
2. 재무관리개혁하의 신인사행정(new Civil Service)
3. 총괄경상경비제도(Total Running Cost)
4. 영국의 보수제도
제3절 북유럽국가
제4절 기타 OECＤ국가의 분권화 개혁
1. OECD 국가의 인적자원관리 개혁 경향
2. 뉴질랜드의 사례
제3장 이론적 논의
제1절 이론적 기반
1. 분권화와 성과책임의 강화
2. 신공공관리론과 성과관리, 관리유인체계
3. 주인-대리인 이론
제2절 관련변수 도출을 위한 선행연구 검토
1. 조직효과성과 리더십에 관한 연구
2. 공정성에 관한 연구
3. 조직구조(분권화와 공식화)와 조직신뢰
4. 보수가 갖는 사기앙양의 효과에 관한 연구
제4장 연구의 틀과 연구설계
제1절 연구의 틀 정립
1. 우리나라 총액인건비제도의 분권화 모형
2. 연구의 틀
제2절 설문조사 설계
1. 관련변수의 도출과 설문조사 설계
2. 연구문제
제3절 조사방법
1. 조사대상집단
2. 표본추출
3. 설문응답자의 특성 분포
4. 측정도구의 신뢰성 및 타당성
제5장 설문조사 및 결과분석
제1절 현황 분석
1. 현재의 문제점과 총액인건비제도의 필요성
2. 제도에 대한 이해와 찬성정도
3. 공정성과 성과평가
4. 관리자 임용과 성과관리체계의 합리성
5. 성과급제도와 보수가 갖는 사기앙양효과
6. 조직신뢰
7. 조직구조(분권화)
8. 조직구조(공식화)
9. 바람직한 자율성 범위
10. 총액인건비제의 도입효과에 대한 인식
제2절 영향요인 분석
1. 총액인건비제 긍정적 기대의 영향요인
2. 조직신뢰의 영향요인
3. 성과급 긍정인식의 영향요인
제3절 개방형 응답 및 인터뷰 결과
1. 우리나라 총액인건비제의 부작용
2. 합리적 정착을 위한 선행조건, 개선방안
제6장 총액인건비제도의 합리적 정착방안
제1절 분권화 개혁
1. 권한위임과 자율성 강화
2. 주관부처의 내부규제 간소화
3. 단계적 접근
제2절 책임성의 확보
1. 도덕적 해이 해결을 위한 이론적 접근의 시사점
2. 인센티브 시스템의 구축
3. 경쟁촉진을 위한 성과급제도 활용과 조직문화의 변화
4. 도덕적 해이 극복을 위한 성과관리와 감독기능의 강화
5. 명확한 재량한계의 설정과 제도의 경직성 완화
제3절 조직신뢰의 확보
1. 조직내부의 권한위임(empowerment)과 팀제 관리유형
2. 참여관리
3. 공정성 제고
제4절 재정영향 분석 시스템 구축과 관리정보체제와의 연계
제5절 정부회계제도의 개혁과 총괄경상경비제도 도입
제6절 기타 개혁제도와의 연계
참고문헌
