국문초록
본 연구는 최근 증가하고 있는 한국의 사회지출 수준이 적정한가 여부를 탐구하기 위한 것이다. 그러나 지출수준 적정성 여부는 가치판단에 의하여 크게 좌우되기 때문에 객관적으로 입증할 수 없다는 것이 학계의 정설이다. 그렇기 때문에 본 연구는 지출수준의 적정성을 직접적으로 측정하기 보다는, OECD 국가들의 사회지출 수준과 한국의 그것을 비교평가 하는 간접적인 접근법을 채택하였다.
본 연구가 탐구한 주요 내용은 1)2003년도 한국 사회지출 수준의 국제비교, 2)1980년~2003년간 OECD 국가들의 사회지출 패턴, 3)2003년도 OECD 국가들의 사회지출 횡단면 자료를 이용한 회귀분석 및 그 결과의 해석, 4)2030년까지의 한국 사회지출에 대한 시뮬레이션, 그리고 마지막으로 5)사회지출 관련 정책에 대한 제안이다.
① 2003년도 한국 사회지출 수준의 국제비교
OECD 가입 29개 국가들 중 결측치가 적은 OECD 24국의 GDP 대비 사회지출 비율을 살펴본 결과, 평균적인 OECD-24의 시장가격 GDP 대비 공공사회지출 비율은 2003년 기준으로 20.7%였다. 이에 비해 한국의 공공사회지출 비율(s1)은 5.9%로 절대수치가 작았다. 공공사회지출에다 의무적 민간지출을 합한 의무적 사회지출 비율(s2)은 OECD-24가 18.9%인 반면, 한국의 그것은 7.8%였다. 마지막으로 공공부문과 민간부문이 지출하는 총사회지출(s3)을 보면, OECD-24가 20.5%인데 비하여 한국은 8.0%에 불과하다.
② 1980년~2003년간 OECD 국가들의 사회지출 패턴
1980년부터 2003년까지 OECD 국가들의 사회지출 패턴을 보면, 지난 24년간 정부의 사회지출 패턴에 별다른 변화가 없이 동일한 지출 패턴이 유지되는 국가들과, 정치경제적 환경변화에 따라 사회지출 패턴에 근본적인 변화가 발생 하는 국가들로 나눌 수 있다.
지출패턴에 변화가 없는 국가들은 다시 고지출 유지, 중지출 유지, 그리고 저지출 유지형으로 구분될 수 있다. 제1유형은 고지출/완만증가형으로 스웨덴, 독일, 프랑스 등이 이 유형에 속한다. 제2유형은 중지출/완만증가형으로 영국, 스위스, 스페인, 이태리 등이 대표적인 국가이다. 제3유형은 저지출/완만증가형으로 미국, 호주, 멕시코 등이다.
지난 20여년간 사회지출 패턴에 크게 바뀐 국가들은 다시 두 개의 유형을 나눌 수 있다. 즉, 사회지출 수준을 삭감하는 추세에 있는 국가들과, 반대로 사회지출 수준을 증가시켜 온 국가들이 있다. 고지출/삭감추세형으로 아일랜드, 뉴질랜드, 핀란드 등이 있고, 이와 반대로 저지출/고속증가형 국가로는 일본, 포르투갈, 터키가 있다. 특히 포르투갈은 1987년부터 사회지출을 꾸준히 증가시켜서, 이제는 OECD 평균을 조금 상회하는 수준까지 도달하였다.
한국은 2003년 이전까지는 제3유형(저지출/완만성장형)에 속했으나, 2003년부터는 제5유형(저지출/고속증가형)으로 분류할 수 있다. 한국의 비전 2030의 향후 추정치와 가장 유사한 지출패턴을 보인 국가는 포르투갈이다.
③ 2003년 횡단면 자료에 대한 회귀분석과 그 결과의 해석
본 연구는 현 시점에서 구할 수 있는 가장 최근의 데이터인 2003년도 OECD 횡단면 자료에 대하여 회귀분석을 실시하였다. 설명력이 가장 높은 회귀분석 결과는 다음과 같다. 피설명변수인 사회지출은 OECD의 개념구분에 따라 공공사회지출(s1), 공공사회지출에 민간의 의무적 사회지출을 합한 s2, 그리고 민간의 자발적 사회지출까지 포함한 총사회지출(s3)로 세분화하였다.
이상의 회귀모형에 한국의 사회지출 추정치(E) 및 추정치의 95% 신뢰구간(하한값 및 상한값)을 각각 구하였다.1) 한국의 실제 관찰치(O)를 추정치(E)로 나눈 값을 복지지수라고도 하는데, 공공사회지출(s1)의 경우 한국의 복지지출지수는 평가하는 기준에 따라서 47%에서 71% 사이에 위치한다. 그런 한편, 공공사회지출에 민간의 의무적 사회지출을 더 합한 s2의 경우, 한국의 복지지출지수 68%에서 105%에 위치한다. 총사회지출(s3)의 경우에는, 한국의 복지지출지수가 67%에서 102%에 위치한다.
이상의 분석은 두 가지 의미를 가지고 있다.
첫째, 한국의 사회지출 수준이 OECD 국가들의 평균과 단순 비교할 때와 달리 2003년도에 이미 적정 수준의 하단부를 통과하기 시작하였다는 사실을 확인하고 있다. 한국의 사회지출 수준이 절대 수치에 있어서는 부족하지만, 국민소득수준, 연금성숙도, 조세부담율, 실업율 등을 복합적으로 감안할 때는 그렇게 낮은 수준이 아님을 객관적으로 보여주고 있다.
둘째, 한국의 의무적 사회지출 및 총사회지출은 이미 2003년도에 적정 수준의 하단부에 이르렀지만, 공공사회지출 비율은 아직 적정 수준에 미달하고 있었다. 즉, 공공부문에서의 사회지출 확대가 요망된다 하겠다. 그러나 한국은 2003년 참여정부 출범 이후, 공공사회지출을 증가시키기 시작하여서, 2005년도에 시장가격 GDP 대비 8.6%(잠정치)로 커졌다. 그 결과 공공사회지출 수준 역시 “오차범위 내에서” 적정 수준에 도달하게 되었다.
한국은 2003년 이후 국정기조가 “최소복지국가로부터 적극적 사회투자국가”로 바뀌었다고 할 수 있다. 국제통계 비교상 OECD가 발표하는 가장 최근의 자료는 2003년까지의 자료이다. 그러나 이 자료들이 2007년 자료로 업데이트 되면, 한국이 이제 사회투자국가로 이행하기 시작했다는 것이 객관적으로 입증될 것이다.
④ 미래 사회지출의 시뮬레이션
본 연구는 회귀분석 추정치에 기초하여 미래 한국의 사회지출을 시뮬레이션하였다. 즉, 2030년까지의 GDP 예측치와 의존인구비율 예측치를 연도별로 회귀모형에 대입시킴으로써, 2030년까지 한국의 사회지출 수준을 시뮬레이션하였다. 조세부담율의 경우에는 매 5년마다 1%씩 증가한다고 가정하였다.
시뮬레이션 결과, 2030년의 GDP 대비 총조세수입 비율은 30.3%까지 증가하며, 공공사회지출 비율은 GDP 대비 18.35%까지 계속 증가한다.
이상의 시뮬레이션 결과, 한국의 공공사회지출(s1)은 2030년까지 GDP 대비 16%에서 18.5%까지 꾸준히 증가할 것으로 예측되었다. 이것은 2030년까지 한국의 총사회지출(s3: 민간 사회지출을 포함)을 GDP 대비 21.2%까지 증대시키겠다는 "비전 2030"의 예상치와 별로 다르지 않은 예측이다.
⑤ 향후 공공사회지출에 대한 정책적 함의
본 연구의 결과, 향후 한국의 사회지출은 계속 증가하여서, 결국은 OECD 국가들의 평균수준에 무난히 도달할 것으로 예측한다. 이처럼 한국의 사회투자 수준이 증대된다면, 예전과는 다른 정책적인 고려가 필요해진다.
과거의 최소복지국가 시대에는 복지는 국가의 시혜였다. 그렇기 때문에 굳이 지출의 효율성을 따질 필요가 없었다. 그러나 적극적 사회투자 국가에서는 사회지출의 효율성이 정책 이슈가 될 것이다. 특히, 사회지출이 경제목적지출에 대한 압박을 가중시키면서 증가할 것이기 때문에 경제목적지출에 대한 효율성 보다 사회지출에 대한 효율성이 더 크다는 것을 입증해 나가야 한다.
사회지출의 효율성을 제고하기 위해서는, 배분적 효율성(allocative efficiency)과 운영 효율성(operative efficiency)을 모두 고려해야 한다.
배분적 효율성 측면에서는, 사회지출 내에서도 어떤 지출 내용에 더 많은 우선순위를 두어야 하느냐 하는 것이 문제가 된다. 본 연구의 시뮬레이션에 의하면 사회지출 총량 증가의 대부분은 인구사회적 변화(노령화)에 대한 대응이기 때문에, 사회보장성연금의 지급에 따른 경직성 지출이 사회지출의 90%에 이를 전망이다. 이것은 바꾸어 말해서, 사회복지서비스에 대한 지출은 앞으로도 계속 제한적일 것이다. 따라서 정부는 사회복지서비스에 대한 배려를 강화할 필요가 있다.
운영효율성 측면에서는, 향후 한국의 사회지출은 중앙정부가 복지관련 사업의 조정, 중앙정부와 지방자치단체간의 협조, 그리고 정부부문과 민간부문간의 재원 효율화 등이 문제가 된다.
사회지출은 보건복지부 뿐만 아니라 전 부처청에 의해서 이루어진다. 따라서 사회지출은 보건복지부 만의 소관이 아니다. 2007년에 사회복지및보건 분야의 지출은 61.8조원이지만, 이 중 보건복지부의 재정(예산+기금)은 19.5조원이고, 42.3조원은 타 부처청의 사회지출이다. 이처럼 여러 부처에 걸쳐서 복지사업이 중복적, 경합적으로 이루어지는데, 이 과정에서 재정의 비효율이 발생하지 않도록 범부처조직(inter-ministrial organization)을 신설할 필요가 있다.
중앙행정기관에서 사회지출을 증가시키면, 지방자치단체는 아무런 선택권도 없이 의무적으로 지방비를 매칭해야 한다. 사회지출을 실제로 집행하는 지방자치단체에 재원을 확대해주고 자율적 선택권을 부여함으로써 책임감을 갖도록 해주어야 한다.
마지막으로 민간의 자발적 사회지출을 증가시키기 위해서는, 민간이 시장에서 복지서비스를 구매할 수 있도록 해주어야 한다. 그런데 한국의 여건상 아직 복지서비스 시장이 형성되어 있지 않으므로, 정부가 바우처(voucher) 제도를 적극 확대하여, 개인이 선택권을 가지고 자발적으로 복지서비스 비용의 일부를 부담하도록 한다.
목차
제 1 장 서 론
1. 연구의 의의 및 목적
(1) 최소복지국가로부터 사회투자국가로
(2) 최적 사회지출 수준과 재원배분에 관한 판단기준 필요
(3) 실증적인 분석의 필요성
2. 연구 방법과 범위
(1) 최적 규모 : 규범 대 실증
(2) 연구의 범위
제 2 장 사회투자의 개념 및 관련 연구의 재검토
1. 사회투자의 개념정의와 조작화
(1) 사회투자국가와 사회투자
(2) 국제기구별로 채택하고 있는 사회지출의 개념과 범위
(3) 사회지출에 대한 OECD의 개념 정의
(4) OECD 기준에 따른 한국의 사회지출
(5) 참여정부의 공공사회지출
2. 사회지출 관련 기존 연구의 재검토
(1) 능력요인과 관련된 기존 연구의 재검토
(2) 요구 요인과 관련된 기존 연구의 재검토
(3) 의지 요인과 관련된 기존 연구의 재검토
3. 기존 연구 재검토의 종합
제 3 장 연구 설계
1. 연구 문제와 연구의 설계
2. 국제 비교 자료와 변수의 구성
(1) OECD의 사회지표
(2) UN의 인간개발지수(Human Development Index)
(3) 본 연구의 변수 구성
3. 종속변수의 정의와 자료수집 : 사회지출 관련 변수群
4. 설명변수들
(1) 능력 요인 관련 변수와 자료
(2) 요구 요인과 관련한 변수와 자료
(3) 의지 요인 관련 변수와 자료
(4) 정치사회 요인 관련 변수와 자료
(5) 기타 더미 변수
제 4 장 사회지출에 대한 분석
1. 상관계수의 분석
2. 단순회귀분석
3. 다중회귀분석의 결과
(1) 추정 모형
(2) 추정 결과
(3) 한국의 사회지출 규모의 적정성
4. 사회지출 규모의 결정 구조
(1) 결정 구조 분석의 필요성
(2) 구조방정식 추정 결과
(3) 대안 모형
제 5 장 한국 사회지출의 미래： 시뮬레이션과 정책 함의
1. 시뮬레이션
(1) 시뮬레이션 1：인구구성 변화에 따른 공공사회지출 비율 변화
(2) 시뮬레이션 2: 노령화 + 국민소득 증가를 감안한 공공사회지출 비율의 변화
(3) 시뮬레이션 3: 노령화+GDP 증가율+총조세수입 비율 변화
2. 시뮬레이션 결과의 정책 함의
(1) 사회지출 총량에 관한 재원배분 문제
(2) 사회지출 부문간 우선순위 조정
(3) 사회지출의 효율성 향상
제 6 장 요약 및 결론
참고문헌
