국문초록
본 연구의 목적은 대북·통일정책에 참여하는 여러 정책행위자의 정책목표와 입장, 상호작용 형태 및 네트워크 구조적 특성을 분석하여 정책네트워크의 문제점을 발굴하고 그 정책대안을 제시하는 것이다. 특히 본 연구는 정책 행위자 간의 갈등에 초점을 맞추어 정책네트워크 과정에서 나타나는 갈등의 원인을 분석하고, 갈등 해결을 위한 방안을 제시하는 것을 주된 내용으로 하고 있다.
본 연구에서는 대북·통일정책의 네트워크를 복합적이며 다각적으로 검토하기 위하여 정책행위자를 중앙부처, 지방자치단체, 민간단체로 세분화하였으며, 연구범위도 개성공단사업, 대북 인도적 지원사업, 지방자치단체 남북교류협력사업 등을 사례로 설정하였다.
연구 결과 대북·통일정책의 추진과정에서 각 정책행위자 간 내면적 갈등이 상존하고 있으며, 이로 인해 정책결정이 지연되는 등의 문제가 발생하고 있다. 갈등의 주요 원인으로는 정부부처의 경우 부처 간 입장 및 정책목표 차이이다. 예를 들어 통일부는 개성공단사업을 ‘경제적 논리’보다는 ‘정치적 논리’에서 접근하고 있다, 반면 기획재정부의 경우 개성공단사업의 ‘경제적 효율성’을 강조하며, 사업 추진과정에서 나타날 수 있는 재정적·경제적 문제점을 중시하고 있다. 이러한 사황에서 대북사업의 관할권을 두고 통일부와 유관부처 간에 갈등 또한 발생하고 있다.
정부와 민간단체간의 관계에서는 민간단체에 대한 정부 지원체계와 관련해서 갈등이 발생하고 있다. 대북·통일정책에 참여하는 대부분의 민간단체들은 재정적으로 열악하여 그 사업 추진과정에서 중앙정부 또는 지방자치단체로부터 재정적 지원을 받지 않을 수 없는데, 지원의 방식이나 규모, 시기 등에 대해서 정부와 민간단체 간, 민간단체 상호 간의 입장이 상충되기도 한다. 특히 ‘대북지원민관정책협의회(민관협’)의 운영에 따른 갈등이 발생하였다.
정부와 지방자치단체의 경우 통일부는 지방자치단체가 북한과 직접 교류하는 것에 대해 반대하고 있으며 직접적인 재정지원에 대해서도 부정적인 입장인데, 지방자치단체는 통일부의 이런 입장에 대한 불만을 표시하고 있다. 현재 지방자치단체는 민간단체를 후원하는 형식으로 대북교류를 추진하고 있다.
통일부와 유관부처와의 갈등 조정 방안으로는 우선 통일부의 정책조정기능 강화(단기적 대안)를 들 수 있다. 현 정부 들어와 축소된 통일부의 정책조정권 강화. 통일부의 대북·통일정책 콘트롤 타워 기능 강화. 기획재정부, 외교통상부 등 유관부처와의 정책조정력 강화 등이 필요하다.
둘째, 정책총괄권을 시기적 격차들 두고 행사하는 방안(장기적 방안)이다. 이 방안은 대북·통일 정책총괄권을 통일부와 유관부처가 시기적으로 달리해서 행사하는 방안이다. 통일부가 수행하는 정책총괄권을 일정한 단계에 오면 다른 유관부처로 이관하는 방안이다. 즉, 사업 초기에는 통일부가 주도해서 수행하다가 시간이 경과하여 이 사업이 완전히 정착되어 일반 부처가 수행해도 큰 무리가 없을 경우 해당 부처에게 관할권을 이관하는 방법이다. 예를들어 개성공단사업의 경우 사업이 시작되어 부지의 개발이 완성되고 기업들의 조업이 정상적으로 이루어지기까지는 통일부가 관할권을 행사하다가, 이후 관할권을 점차 경제부처에게 이관하는 방안이다. 물론 정책관할권 이전시기와 방법에 대해서는 청와대 조정하에 통일부가 유관부처와 협의하여야 한다.
셋째, 정부와 지방자치단체 갈등 조정 방안으로는 지방자치단체에게 독자적으로 남북교류협력사업을 추진할 수 있도록 권한 부여, 정부-지방자치단체간 정책협의회 강화, 통일부의 지방자치단체 대북사업 심사 및 평가 강화, 조정기능 강화 등이다. 마지막으로 본 보고서에서는 민-관 갈등 조정 방안으로 대북지원민관정책협의회(민관협)의 운영 활성화, 민간단체에 대한 정부의 기금심사 및 평가 강화 등을 제시하고 있다.
목차
Ⅰ 서 론
1. 연구의 필요성 및 목적
2. 연구 범위 및 방법
1) 연구의 범위
2) 연구의 방법 및 한계
3) 연구의 흐름
3. 연구의 기대효과 및 연구결과의 활용성
Ⅱ 이론적 논의 및 분석틀
1. 정책네트워크의 이론적 논의
1) 정책네트워크 개념
2) 정책네트워크의 특징 및 유용성
3) 정책네트워크의 구성요소
4) 정책네트워크의 유형
2. 정책네트워크에 대한 국내 선행연구
3. 정책네트워크 이론의 대북·통일정책 적용
4. 연구 분석틀
Ⅲ 사례분석 1: 개성공단사업 정책네트워크 분석
1. 현황 분석
1) 개요
2) 추진배경 및 과정
3) 현황
4) 추진체계
2. 정책네트워크 분석
1) 주요 정책행위자 분석
2) 상호작용 분석
3) 네트워크 구조 분석
Ⅳ 사례분석 2: 대북 인도적 지원 사업 정책네트워크 분석
1. 현황 분석
1) 개요
2) 추진 배경 및 과정
3) 현황
4) 추진체계
2. 정책네트워크 분석
1) 정책행위자 분석
2) 상호작용 분석
3) 네트워크 구조 분석
Ⅴ 사례분석 3: 지방자치단체 남북교류협력사업 정책네트워크 분석
1. 현황 분석
1) 개요
2) 추진 배경 및 과정
3) 현황
4) 추진체계
2. 정책네트워크 분석
1) 정책행위자 분석
2) 상호작용 분석
3) 네트워크 구조 분석
Ⅵ 대북 ？ 통일정책네트워크 개선 및 활성화 방안
1. 사례분석을 통해 도출된 대북？통일 정책네트워크의 특징 및 문제점
1) 다양한 정책행위자
2) 정책목표 및 입장 차이로 인한 정책행위자 간 갈등 표출
3) 상호작용 시스템 미비
4) 수직적인 정책네트워크 구조
2. 대북 ？ 통일정책네트워크 개선 및 활성화 방안
1) 관련 행정부처 간 정책네트워크 활성화 방안
2) 정부-지방자치단체 간 정책네트워크 활성화 방안
3) 민(民)-관(官) 정책네트워크 활성화 방안
4) 민(民)-민(民) 정책네트워크 활성화 방안
Ⅶ 결론 및 정책건의
