국문초록
본 연구는 Top-down 예산제도의 운영실태를 다양하고 면밀하게 분석함으 로써 Top-down 예산제도의 수행과정에서 제기되는 문제점과 한계를 규명하 고 당초 의도했던 효과를 실제로 발휘하고 있는지를 파악하여 Top-down 예 산제도에 대한 보다 체계적인 접근이 이루어질 수 있도록 정책제언을 주는 것에 그 목적이 있다.
본 연구의 분석결과를 종합해 보면, 비록 아직까지 Top-down 예산제도가 제대로 정착되지 못하고 당초 도입 목적이 달성되지 못하고 있지만 이를 폐 지하고 과거 방식으로 회귀하기 보다는 지속적인 보완을 통해 당초 도입 취 지에 맞도록 발전시켜 나가는 것이 바람직한 것으로 판단된다. 제도운영과정 의 측면에서는 지출한도설정과정의 합리성 제고, 부처예산편성의 자율성 보 장, 배분적 효율성 확보, 운영효율성 강화, 예산사정과정의 합리성 제고 등에 다음과 같은 개선 노력이 필요할 것이다.
첫째, 지출한도설정 과정의 합리성 제고를 위해서는 타당성이 검증된 구체 적 사업을 토대로 하여 다양한 예측기법이나 분석모형을 개발해 이에 기반 한 지출한도 설정이 이루어져야 할 것이다. 또한 부처의 지출한도액에 대한 해당 부처와 재정당국 간 공감대 형성을 위해서 매년 4월에 개최되는 국가재 원배분회의에 국무위원뿐 아니라 고위관료들까지 참석하여 보다 깊이 있는 토론이 이루어지도록 해야 할 것이다.
둘째, 부처의 예산편성 자율성을 보장하기 위해서는 먼저 예산편성과정에 서 재정당국이 사업부처에 더 많은 권한을 위임해야 할 것이다. 특히 사업부 처의 예산제안에 대해 해당 부처 장관의 책임성을 부각시키기 위해서는 예 산사정과정에서 기획재정부의 이의제기가 최대한 자제되어야 하며, 이와 관 련해서는 기획재정부의 각별한 협조와 노력이 요구된다.
예산제도의 연계성 측면에서는 국가재정운용계획과 지출한도 및 부처별 사업예산의 연계성 강화와 국회 예산심의의 단계적 변화 등과 관련하여 다 음과 같은 개선 노력이 필요할 것이다.
첫째, 지출한도 설정기관 및 대상사업을 확대함으로써 지출한도와 국가재 정운용계획과의 연계성이 강화될 수 있다. 해외 대부분의 재정선진국은 다년 도에 걸쳐 지출한도를 설정하고 있다. 따라서 우리나라에서도 지출한도 설정 기간의 확대를 고려할 수 있다. 또한 현재도 주요한 단위사업에 대해 지출한 도를 제시하므로 단위 사업보다 상위 레벨인 프로그램에 대해 지출한도를 제시하는 것은 무리가 없다는 의견이 많다.
둘째, 국가재정운용계획의 구분기준과 지출한도 구분을 일치시키며 지출 한도를 대외적으로 공개할 필요가 있다. 양자간의 분류기준을 일치시켜 연계 성을 제고시킬 필요가 있으며 지출한도를 공개함으로써 지출한도를 위반하 여 예산을 요구하는 일선 부처가 사라질 것이며 재정운용의 민주성, 투명성, 및 신뢰성 제고에 기여할 것이다.
셋째, 국가재정운용계획에 재정준칙을 부여하고 수정시 국회보고를 의무 화할 필요가 있다. 현재 국가재정운용계획의 실효성이 떨어지는 가장 큰 이 유는 국가재정운용계획의 수정이 용이하여 중기지출 전망치에 대한 무게가 떨어지기 때문이다.
또한 국가재정운용계획에 기속력 있는 재정준칙을 부여 해야만 국가재정운용계획의 일관성이 유지될 것이다.
넷째, 부처별 사업예산과 국가재정운용계획의 연계성을 제고하기 위하여 재정당국에서 일선 부처의 예산을 검토할 때 Top-down 방식과 Bottom-up 방 식을 병용해야 하며 전략적 예산배분의 경우 일선 부처의 참여를 허용하고 성과평가 결과의 합리적인 환류가 필요하다. 특히 국가재정운용계획의 근간 인 사업별 예산에 조세지출과 민간투자도 추가로 포함한다면 국가의 모든 자원을 포괄한 상태에서 중기재정전략을 제시할 수 있을 것이다. 다섯째, 현재의 통제적 재정운용 기조를 전략적 재정운용 기조로 전환하기 위해서는 예산운용의 탄력성을 제고해야 한다.
특히 집행탄력성 제고는 Top-down 예산제도가 Bottom-up 예산제도 보다 우월한 제도임을 보여줄 수 있는 매우 중요한 사항이다. 사업부처의 집행 탄력성 제고가 없다면, Topdown 예산제도의 도입 취지가 퇴색하게 된다. 스웨덴의 경우에는 장관이 해 당부처 공무원을 채용하고, 해고할 전적인 권한을 가지고 있으며, 소관부서 공무원들의 연봉도 개인별로 결정된다. 이런 정도의 자율성이 있기 때문에, 지출한도의 설정이 부처별, 분야별 레벨에서만 설정될 뿐 구체적인 단위사업 이나 비목별로 설정되지는 않는다. 그런 만큼 자율권이 크고, 성과향상을 위 해 필요한 수단은 자율적으로 선택하여 결과(outcome) 도출에 힘쓴다. 우리 나라에서 Top-down 예산제도가 정착하기 위해서는 집행부처의 자율성을 신 장시켜야 하며, 그렇게 하기 위해서는 자율성을 부여할 수 있도록 관련 제도 들이 함께 개선되어야 한다.
여섯째, 국회의 전략적 예산심의를 위해서는 사업단위를 크게 재설정하고 재정당국도 세부사업 이하의 단위에 대해서는 검토를 생략하는 변화가 필요 하다. 프로그램을 크게 묶어야 단위사업도 크게 묶이고, 단위사업이 크게 묶 여야 일선부처가 내부적으로 관리하는 세부사업이 광역화 될 수 있다. 이러 한 경우 국회가 행정부에 요구하는 사업의 개수가 줄어들 것이며 국회의 예 산심의 또한 전략적으로 변화할 수 있을 것이다. 일곱째, Top-down 예산제도가 정착되기 위해서는 국회가 행정부의 지출한 도를 존중해야 한다. 현행 국가재정법에 의하면, 국가재정운용계획은 국무회 의에서 의결하여 국회에 보고하게 되어 있다.
그러나 (단위)사업별 지출한도 는 국가재원배분회의에서 결정되고, 국회에 보고되지는 않는다. 그런 만큼 사업별 지출한도에 대한 기속력은 낮을 수밖에 없고, 국회에서 이를 존중하 지 않아도 된다. 따라서 국회의 지출한도 준수 또는 고려를 유도할 때 먼저 상임위 예비심의를 대상으로 하고 이후 예결위 심의 순으로 단계적으로 전 환할 필요가 있다. 국회 상임위는 일선 부처와 비교적 긴밀한 관계를 유지하 고 있으므로 일선부처와 상임위간 지출한도 준수에 대한 합의 도출이 상대 적으로 수월할 것이다. 예결위 심의 방식의 변화는 법적 조치가 동반되어야 가능할 것으로 보인다
셋째, 배분적 효율성을 확보하기 위해서는 무엇보다 사업의 우선순위 결정 과정에서 다양한 양적·질적 분석방법이 활용되어야 하고, 각 부처에서 사업 우선순위결정이 합리적으로 이루어질 수 있도록 4월말에서부터 6월말 사이 에 이루어지고 있는 현재의 사업부처 자율예산편성기간을 연장하는 방안이 적극적으로 검토되어야 할 것이다. 또한 예비타당성 조사 대상 제외사업(국 가재정법시행령 제13조 제2항)을 조정하는 등 기획재정부 차원에서 실시되 는 예비타당성조사를 보다 구체적으로 설계하여 재정운영의 효율성을 제고 할 필요가 있다.
넷째, 운영효율성 강화를 위해서는 재정사업에 대한 성과평가를 강화하고 이를 성공적으로 정착시킴으로써 부처의 비용절감을 유도하고 책임성을 확보 하도록 해야 할 것이다. 이와 함께 각 부처 예산담당부서 소속 공무원들이 예 산관련 전문지식을 습득할 수 있도록 교육훈련을 보다 강화해야 할 것이다.
다섯째, 예산사정과정의 합리성을 제고하기 위해서는 재정당국이 사업내을 보다 충분히 검토하여 지출한도를 설정하고 명확한 지침을 통지함으로써 예산사정과정에서 나타날 수 있는 도덕적 해이 현상을 사전에 차단해야 할 것이다. 그리고 인건비, 여비, 물품비 등에 대해 기획재정부가 예산편성지침 을 통해 기준단가를 제시하는 경우 사업부처들이 현재의 시장가격 변동을 충실하게 반영하여 예산을 편성할 수 있도록 하는 조치 또한 필요하다. 이와 함께 각 분야 전문가와 시민단체 대표들의 의견을 듣는 예산정책 토론회 등 을 적극 활용하여 납세자 주권에 바탕을 둔 예산운용방식을 지속적으로 확 산시켜야 할 것이다.
목차
Ⅰ 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 연구의 범위 및 방법
Ⅱ Top-down 예산제도의 이론적 배경과 선행연구 검토
1. 예산제도의 변천과 Top-Down 예산제도의 등장
2. Top-Down 예산제도의 거시적 재원배분 기능에 관한 이론과 연구
1) 규범적 접근
2) 제도적 접근
3. Top-Down 예산제도의 배분적 효율성에 관한 이론과 연구
1) Bottom-Up 제도 하에서의 재원배분 관련 예산행태 연구들
2) Top-Down 제도하에서의 재원배분 관련 연구들
4. Top-Down 예산제도의 운영 효율성에 관한 이론과 연구
1) 자율성 부여와 거래비용
2) Top-Down 예산제도와 성과관리예산제도와의 관계
5. 선행연구의 한계
6. 분석의 틀
1) 주요 연구 문제의 설정
2) 분석틀의 설정: 제도운영과정과 제도운영결과
3) 분석틀의 구성요소 및 평가지표
Ⅲ 예산결정 여건의 변화
1. 다년도 예산제도의 시행
1) 추진 배경
2) 추진 과정
3) 다년도 예산제도 시행 이후 변화
2. 지출한도 설정과 자율성 ？ 책임성 강화
1) 추진 배경
2) 추진 과정
3) 추진 효과
3. 통합재정정보시스템 구축
1) 추진배경
2) 추진경과
3) 추진 효과
Ⅳ 주요국의 Top-Down 예산제도 사례
1. 스웨덴
1) 중기재정계획 수립과 지출한도 설정 과정
2) 예산편성 과정
3) 의회 예산심의 과정
2. 캐나다
1) 중기재정계획 수립과 지출한도 설정 과정
2) 예산편성 과정
3) 의회 예산심의 과정
3. 미국
1) 중기재정계획 수립과 지출한도 설정 과정
2) 예산편성과 의회 예산심의 과정
4. 영국
1) 중기재정계획 수립과 지출한도 설정 과정
2) 예산편성 과정
3) 의회 예산심의 과정
5. 네덜란드
1) 중기재정계획 수립과 지출한도 설정 과정
2) 예산편성 과정
3) 의회 예산심의 과정
6. 우리나라에 대한 시사점
1) 중기재정계획의 실효성
2) 총지출한도 준수
3) 예산편성권과 심의확정권 동시 수행
4) 예산편성에서의 부처 자율성 보장
Ⅴ Top-Down 예산제도 운영과정의 평가
1. Top-Down 예산제도에 대한 전반적 인식
2. 예산배분과정에서의 효율성 영향요인 평가
1) 부처별·분야별 지출한도설정과정의 합리성
2) 부처 예산편성의 자율성
3) 배분적 효율성
4) 운영효율성
5) 예산사정 과정의 합리성
3. 예산배분과정에서의 효율성 영향요인 간의 상대적 중요성
1) 예산배분과정의 효율성 측정지표 체계
2) 연구대상 및 절차
3) 예산자원배분과정의 효율성 측정지표 간 가중치 분석
4. 제도도입에 따른 각 기관의 영향력 평가
1) 각 기관의 영향력 변화
2) 영향력이 가장 큰 기관
5. 소 결
Ⅵ Top-Down 예산제도 운영결과의 평가
1. 재정당국의 예산사정과 국회 예산심의
2. 국가재정운용계획과 정부지출
1) 국가의 지출 총액에 대한 일관성 분석
2) 분야별 일관성에 대한 분석_152
3) 국가재정운용계획 일관성 분석의 요약_168
3. 국가재정운용계획과 지출한도의 연계성_170
1) 국가재정운용계획과 지출한도의 현황_170
2) 국가재정운용계획과 지출한도의 연계성 검토
4. 국가재정운용계획과 부처별 사업예산의 연계성_173
1) 부처별 사업예산제도의 도입_173
2) 부처별 사업예산제도의 연계성 검토_175
5. Top-down 예산제도와 국회 예산심의_178
1) 대통령제 하에서의 Top-down 예산제도_178
2) 국회의 미시적 예산심의 관행_180
6. 소결
Ⅶ Top-Down 예산제도 운영방식의 개선방안
1. Top-Down 예산제도 운영과정의 개선방안
1) 분야별·부처별 지출한도설정과정의 합리성 제고방안
2) 부처예산편성의 자율성 보장방안
3) 배분적 효율성 확보방안
4) 운영효율성 강화방안
5) 예산사정과정의 합리성 제고방안
2. Top-Down 예산제도의 연계성 제고방안
1) 지출한도와 국가재정운용계획의 연계성 제고방안
2) 부처별 사업예산과 국가재정운용계획의 연계성 제고방안
3) Top-down 예산제도와 국회 예산심의의 연계성 제고방안
Ⅷ 결론 및 정책적 시사점
