한국행정연구원

국문초록

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
□ 연구의 배경
○ 여전히 심각한 한국의 부패문제
- 국제투명성기구(Transparency International, TI)가 매년 발표하는 세계 각국의 부패수준에 따르면 우리나라는 오랜기간 10점 만점에 약 5점대 수준으로 평가되고 있음
- 이러한 한국에서의 부패수준은 대상이 되는 약 100여개가 넘는 국가 가운데 약 40위권을 유지하고 있음
- 우리나라의 부패문제는 1990년대 이후 지속적으로 개선되고 있는 것으로 나타나고 있지만, 여전히 절대적인 수준과 더불어 경제규모나 발전정도를 감안한 상대적인 수준에 있어서도 심각성이 큰 대표적인 사회적 문제로 자리매김하고 있음
○ 역대 정부의 반부패 활동
- 부패문제를 해소하기 위해 우리나라 역대 정부는 오랜 기간 동안 최우선의 과제로 다양한 형태의 반부패 정책과 활동을 전개한 바, 정부의 반부패 활동은 이미 발생한 부패행위를 대상으로 부패행위자를 적발하고 처벌하는 사후적 통제적 차원의 접근과 부패행위가 발생하기 전에 그 유발요인을 사전에 제거하는 사전적이고 예방적 차원의 접근으로 구분될 수 있음
- 사후적통제적 접근은 정치, 경제 및 사회적 발전수준이 낮은 단계에서 단기간의 저지효과를 기대하며 사용되는 것으로, 우리나라에서는 정부수립 이후 1990년대에 이르기까지 주로 전개됨
- 하지만 2000년대를 전후하여 정부는 부패방지기본법의 제정을 기점으로 부패문제에 대한 접근에 있어 부패유발요인을 사전에 규명하여 제거하는 사전적이고 예방적 차원의 정책과 활동을 활발하게 전개함
○ 반부패 활동의 효과분석
- 부패문제를 보다 효과적으로 대응하기 위해서는 기존의 반부패 정책과 활동의 유형에 따른 효과분석이 요구됨
- 특히 최근 정부가 중점적이고 강력하게 추진하고 있는 사전적이고 예방적 차원의 정책과 활동의 실태와 내용을 점검하고 이들 정책 및 활동이 지니고 있는 효과에 대한 분석과 파악이 요구됨
□ 연구의 목적과 내용
○ 연구의 목적
- 본 연구의 목적은 우리사회에서 나타나고 있는 부패문제의 실태와의 관계에서 우리 정부가 추진하고 있는 반부패 정책과 활동의 효과를 분석하는데 있음
- 이를 위해 무엇보다 먼저 본 연구에서는 부패방지를 위한 정부정책과 활동을 유형화하고, 이들 유형에 입각하여 정부가 추진하고 있는 실질적이고 구체적인 반부패 정책과 활동의 실태를 분석하고자 함
- 부패방지를 위해 정부가 추진하고 있는 다양한 내용과 형태의 반부패 활동을 사전적이고 예방적 차원의 유형과 사후적이고 통제적 차원의 유형으로 구분할 때, 과연 이들 각 유형 특히 사전적이고 예방적 차원의 반부패 활동이 부패방지 차원에 얼마나 실효성이 있는가를 중점적으로 분석하고자 함
○ 연구의 내용
- 본 연구에서는 무엇보다 먼저 부패문제의 현황에 대한 분석과 더불어 반부패 활동의 근거가 되는 부패발생 유발요인에 대한 논의가 전개됨
- 부패문제를 해소하기 위해 정부가 취하는 반부패 활동의 유형을 부패유발요인과의 관계에서 제시하고, 우리정부가 취하고 있는 반부패 정책과 활동의 실태를 이들 유형별로 분석함
- 사전적 예방적 차원의 정책 및 활동과 더불어 사후적이고 통제적인 차원에서 접근되는 반부패 활동의 부패방지 효과를 분석하고, 이들 분석결과에 기초하여 정부가 부패문제를 보다 효과적으로 해소하기 위한 방안들이 모색됨
Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과
□ 부패행위 유발요인과 반부패 정책 및 활동
○ 부패행위 발생 메카니즘과 유발요인
- 부패행위는 크게 부패행위가 행해질 수 있는 여건으로서의 “기회”와 이러한 기회를 이용하여 개인이 실질적으로 사익을 취하고자하는 “의지”에 의해 발생함
- 부패행위가 행해질 수 있는 기회를 조성하는 측면에서의 요인으로는 “정치사회문화적 측면에서의 환경 및 분위기 차원”과 더불어 업무담당자로서의 공직자가 업무수행과정에서 행사하는 권한의 실태를 결정하는 “행정제도적차원”으로 구성됨
- 부패행위가 행해질 수 있는 기회를 실질적으로 이용하고 실현하고자 하는 의지를 조성하는 측면에서의 요인은 “공직자를 중심으로 한 개인의 윤리수준을 비롯하여 가치와 행태차원”과 더불어 비리행위에 대한 정부의 통제의 지와 실태를 반영하는 “비리행위(자)에 대한 적발과 처벌 등 통제차원”으로 구성됨
○ 부패유발요인과의 관계에서의 반부패 활동 유형
- 사전적이고 예방적 차원의 반부패 활동：이는 부패행위가 발생하기 이전에 부패행위를 유발하는 요인을 사전에 제거함으로써 부패행위를 차단하고자 하는 접근으로 부패발생 기회를 조성하는 차원의 “정치사회문화적 측면에서의 부패유발적 환경과 분위기를 개선”하는 접근 및 업무담당자의 권한정도와 행사방식을 결정하는 “행정제도상의 한계와 문제점을 개선”하는 접근과 더불어, 부패의 유혹으로부터 스스로를 제어하는 기제로서 부패행위의 의지를 조성하고 강화하기 위한 “공직자로서의 윤리의식과 가치 및 행태를 개선”하는 차원의 활동 등으로 구성됨
- 사후적이고 통제적 차원의 반부패 활동：이는 이미 발생한 부패행위에 대해 공권력을 통해 위반자를 적발하고 엄격하게 처벌함으로써 비리행위경험자는 물론 비경험자들이 지니고 있는 잠재적인 부패의지를 보다 적극적으로 제어하기 위한 차원의 활동임
□ 사전적이고 예방적 차원의 반부패 정책 및 활동실태
○ 공직자 윤리 및 행태차원의 개선을 정책
- 이해충돌 방지와 투명성 제고를 위한 제도：부패를 유발하는 직접적인 요인을 제거하기 보다는 공직자가 공정한 업무수행을 확보하고 부패행위의 적발 가능성을 높이기 위한 고 나아가 이를 통해 궁극적으로 부패행위의 발생을 사전에 차단하고자 하는 제도 공직자윤리법상 공직자 및 공직후보자 재산등록 제도 퇴직공직자의 취업제한 금융 및 부동산거래실명제도
- 공직자 윤리함양 및 행태개선을 위한 행동강령제도 표준행동강령 및 기관단위 행동강령
○ 행정제도상 문제점과 한계의 개선을 위한 정책
- 반부패 정책 및 활동 전담기관의 수립 및 운영(국민권익위원회)
- 부패유발 행정제도의 개선：중점제도개선과제와 수시제도개선과제로 분류하여 접근
○ 부패 친화적 조직 문화와 분위기 개선을 위한 정책
- 공직자 행동강령제도의 도입
- 부패취약분야에서의 행정제도 개선과 아울러 업무환경 개선
○ 각종 평가제도 등 내부관리적 차원의 정책
- 부패영향평가제도：제개정되는 법령을 단위로 부패가 유발될 수 있는 가능성으로서의 영향을 평가하여 법령을 재정비
- 청렴도 조사：공공기관 및 업무유형을 단위로 부패의 실태와 더불어 부패발생 여건을 측정
- 부패인식조사：일반시민을 중심으로 한 사회 다양한 집단을 대상으로 사회전반에서의 부패발생실태와 관련 여건을 조사
- 반부패 시책평가：부패취약분야에서 해당 기관들이 수립한 반부패 시책의 적절성을 평가하여 반부패 활동의 실효성을 제고하기 위한 접근
- 정책투명성 평가：법령제개정 과정에서의 투명성과 공정성을 평가하여 정책형성과정에서의 부패발생 가능성을 평가하여 대응하는 제도
○ 사전적 예방적 차원의 정책과 활동의 한계 및 문제점
- 제도 및 운영차원의 한계와 문제점
활동제도에 규정된 내용의 실질적인 집행가능성이나 집행체제에 대한 관심이 부족하거나 미흡한 체 접근됨 제도상 규정내용의 한계와 문제(예; 공직자윤리법상 재산등록 및 공개와 취업제한제도) 재산등록의 경우 신고범위가 제한되고, 아울러 증가된 재산에 대한 근거나 검증이 담보되지 않는 상황하에서 제도의 실익이 훼손되기에 이르렀다. 공직자행동강령의 경우 외형적인 제정과 운영에도 불구하고, 그 이행여부를 실질적으로 점검하고 집행하는 시스템이나 방법이 확보되지 않아 비리혐의자 등에 대해 오히려 표적수사의 방법으로 이용되는 측면이 강하게 작용하였다. 부패취약분야에 대한 제도개선이나 공직자의 행태개선과 윤리의식 고취를 위한 교육훈련 등의 경우 체계화되지 못하고 단편적이고 산발적으로 이루어짐
- 인식조사에 기초한 제도 및 운영차원의 한계와 문제점
공직자 및 일반시민들은 정부가 부패방지를 위한 사전적/예방적 차원의 활동실태를 통제적 차원의 활동에 비해 상대적으로 활발하게 전개되고 긍정적으로 평가하고 있음 그럼에도 불구하고 공직자에 비해 많은 민간인들은 이러한 사전적이고 예방적 차원의 정책과 활동이 보다 활발하게 전개될 여지가 있는 것으로 평가하고 있음
□ 다양한 반부패 정책활동으로 인한 부패문제의 점진적 개선
○ 반부패 활동으로 인한 부패문제의 점진적 개선 효과
- 사전적이고 예방적 차원의 반부패 정책과 활동이 활발하게 전개된 1990년대 중반이후 우리나라의 부패문제는 지속적으로 개선되고 있는 것으로 나타나고 있음
- TI CPI를 비롯하여 국내적으로 행해지는 다양한 형태의 인식조사에 따르면 우리사회에서의 부패문제는 점진적이고 꾸준하게 개선되고 있음
- 그럼에도 불구하고 우리사회에서의 부패문제는 우리의 국력수준과 경제발전 차원에서 비교대상이 되는 국가와의 관계에서 여전히 상대적인 수준이나 절대적인 수준에 있어 높게 나타나고 있는바, 개선의 필요성이 높은 사회적 문제임
○ 부패문제 해소에 있어 통제적 차원 보다 예방적 차원이 효과적
- 부패문제실태와 부패유발요인에 근거한 반부패 정책활동간 회귀분석에 의하면 전반적으로 사후적 통제적 차원의 반부패 활동보다 사전적이고 예방적 차원의 활동이 보다 효과적으로 나타남
- 사전적이고 예방적 차원의 정책활동 가운데서도 특히 비리유발적 관행과 문화를 개선하는 정책활동과 공직자 윤리 및 행태개선을 위한 정책활동이 가장 효과적인 것으로 나타남
- 비리유발적 행정제도 개선차원의 예방적 활동과 감사 및 내부공익신고제 등 적발의 활성화를 위한 통제적 차원의 활동은 부패문제 해소에 유의한 효과를 나타내지 않음
- 한편 부패방지를 위한 정책 및 활동에 있어 사후적 통제적 차원의 정책활동과 사전적이고 예방적 차원의 정책활동이 상호 교차되는 통합적 차원의 정책활동 또한 부패문제 해소에 효과적인 것으로 나타남
○ 반부패 정책활동 유형별 활동실태에 따른 부패방지 효과
- 부패문제 해소를 위한 정책활동은 유형별 활동실태, 즉 활동정도나 개선정도에 무관하게 부패문제 해소에 있어 유사한 결과를 나타냄
Ⅲ. 정책대안
□ 통제적 차원 보다 예방적 차원이 중심이 된 반부패 정책활동의 수행
○ 예방적 차원의 접근이 우선이 된 반활동 활동의 전개
- 부패문제의 해소를 위한 접근은 크게 사전적 예방적 차원의 접근과 사후적이고 통제적 차원의 접근으로 분류되는데, 예방적 차원의 정책활동이 훨씬 효과적인 것으로 분석됨
- 하지만 사전적이고 예방적 차원의 정책 가운데 부패를 유발하는 취약분야에서의 행정제도의 개선은 부패문제 해소에 있어 효과가 나타나지 않고 있음
- 아울러 사후적 통제적 차원의 접근에 있어서도 적발활동 측면은 부패문제 해소에 실효성이 없는 것으로 나타남
- 이러한 측면에서 부패문제를 보다 효과적으로 대응하고 실효성을 거두기 위해서는 정부차원에서 반부패 활동의 유형 등에 따라 전략적으로 접근할 필요가 있음
□ 통합되고 균형된 반부패 정책활동의 지속화
○ 예방적 차원의 접근과 통제적 차원의 접근이 조화된 통합된 접근의 필요성
- 부패문제 해소에 있어 사전적이고 예방적 차원의 정책활동이 사후적 통제적 차원의 정책활동에 비해 훨씬 효과적인 것으로 나타나고 있지만, 양 측면의 접근이 서로 어우러질 때 커다란 효과가 나타나는 것으로 분석됨
- 이러한 차원에서 볼 때, 정부는 향후 부패문제 해소를 위해 접근함에 있어 양측면이 조화된 통합되고 균형된 접근이 필요함
- 하지만 무엇보다 예방적 차원의 접근이 가장 효과가 큰 것으로 규명된 만큼 부패유발요인을 사전에 제거하는 예방적 차원의 활동을 강화하고 중심으로 전개할 필요가 있음
○ 사후적 통제적 차원 접근의 개선방안
- 사후적 통제적 차원의 정책활동은 가장 기본적인 활동인 동시에 사전적 예방적 차원의 정책활동에 대한 보완적인 것으로 유지되어야 함
- 사후적 통제적 차원의 활동 가운데 비리사건이나 행위자의 적발을 위한 기존의 활동은 문제가 많고 실효성이 낮은 것으로 평가되고 있음
- 따라서 부패문제를 보다 효과적으로 대응하기 위해서는 무엇보다 적발율 제고를 위한 활동이 개선될 필요가 있음
- 이러한 측면에서 볼 때, 현재 거의 실효성을 발휘하지 못하는 내부감사제도의 개선이나 제도대로 실질적으로 운영되지 못하고 있는 내부공익신고제를 보완하고 개선할 필요가 있음
- 적발에 있어서는 무엇보다 범 정부 및 개별기관 차원에서 개인의 지위 등에 따른 예외가 인정되지 않고 공정하게 비리공직자가 포착될 수 있도록 운영할 필요가 있음
- 아울러 비리공직자에 대한 실질적이고 용이한 적발을 위해 내부감사제도가 구현될 수 있도록 기관장의 운영방식이나 내부감사제도 자체가 전면 개선될 필요가 있음
- 또한 현재 운영되고 있는 내부공익신고제가 실질적으로 구현되기 위해서는 무엇보다 먼저 내부공익신고제에 대한 구성원의 인식이 전환될 수 있도록 정부차원에서 모델을 제시하고, 나아가 신고자에 대한 실질적 보호, 신고사건에 대한 처리과정의 은밀성, 신고에 대한 철저하고 면밀한 조사와 접근 등이 요구됨
□ 부패문제의 효과적 해소를 위한 예방적 차원의 정책활동 방안
○ 비리유발적 관행과 분위기 쇄신을 위한 대안과 방향
- 예방적 차원의 반부패 정책활동 가운데 가장 효과적인 유형은 업무를 둘러싼 비리 친화적인 관행과 문화를 개선하는 것임
- 따라서 정부는 업무수행을 둘러싼 여건과 분위기로써 비리 친화적인 관행과 여건을 규명하고 개선하는 것이 가장 우선적으로 요구됨
- 업무를 둘러싼 비리유발적 관행과 분위기를 개선하기 위해서는 무엇보다 부패문제 주관기관으로서의 국민권익위원회는 각 기관으로 하여금 일선 업무 처리를 둘러싸고 팽배해 있는 비리유발적 관행과 문화를 스스로 규명하고 대응할 수 있도록 정책수단을 제공할 필요가 있음
- 업무를 둘러싼 비리적 관행과 분위기의 개선을 위해서는 현재 운영되고 있는 공무원 행동강령제도, 특히 기관단위로 업무내용과 분위기에 상응하는 차별화되고 구체화된 행동강령을 수립하고 적용할 필요가 있음
○ 비리유발적 행정제도의 개선을 위한 대안과 방향
- 예방적 차원의 반부패 정책활동 가운데 비리유발적 행정제도를 개선하는 기존의 정책활동은 실질적인 효과가 구현되지 못하고 있는 것으로 분석되고 있는 바, 그 내용과 운영방식을 전면 개선할 필요가 있음
- 비리유발적인 행정제도의 개선을 위해서는 무엇보다 행정제도를 주관하고 있는 각 기관이 제도개선에 수동적이고 방어적이 되지 않고 적극적으로 추진할 수 있도록 책임을 부과할 필요가 있음
- 이를 위해서는 먼저 국민권익위원회는 범 정부차원에서의 비리유발적 제도 개선을 위해 국민권익위원회와 각 기관이 각자 수행해야 할 역할과 방법을 중심으로 한 시스템을 마련하여 시행할 필요가 있음
- 이러한 시스템하에서 각 기관은 무엇보다 자율적이고 적극적으로 비리유발적 제도를 규명하는 활동을 전개할 수 있도록 반부패 시책평가 등 기관의 반부패 활동에 대한 평가와 연계할 필요가 있음
○ 공직윤리 및 행태의 제고를 위한 공직자윤리법의 개선
- 공직윤리의 개선과 더불어 공직투명성의 제고를 위한 공직자 재산신고제와 취업제한 등은 유용한 수단으로 자리매김하고 있음
- 하지만 이들 제도가 보다 큰 효과를 구현하기 위해서는 공직자 재산신고와 관련하여 등록대상자의 범위, 신고재산에 대한 검증, 위반자에 대한 조치 등의 내용이 보완될 필요가 있음
- 또한 취업제한에 있어 공직자로서의 이해충돌 상황이 사전에 제거될 수 있도록 취업이 제한되는 직무범위 및 취업이 제한되는 대상자 범위 등에 있어 세분화된 기준과 내용이 마련될 필요가 있음
- 끝으로 공직윤리와 행태의 개선을 위한 접근의 하나로 부패관련 교육훈련과 홍보에 있어서도 교육주체, 교육내용, 교육방법, 교육대상 등을 보다 체계화하고 정교화하는 개선이 요구됨