한국행정연구원

국문초록

Ⅰ 연구의 배경 및 목적
□ 연구의 배경
○ 이명박 정부 출범 후, 부처통합을 통한 ‘작은 정부’ 추구
- 정부조직의 통폐합을 통한 작은 정부로의 전환을 추진
- 기존의 다부처주의 체제 하에서는 부처이기주의의 심화로 인해 부처 간 정책조정기능에 어려움
- 복잡한 정책수요에 통합적/탄력적으로 대응하지 못한다는 비판이 제기
○ 이명박 정부의 정부조직개편의 현황과 목적
- 기존의 18부 4처 18청을 15부 2처 18청으로 축소
- 대부처주의로의 전환이라는 정부조직개편을 통해 작고 강한 정부를 추진한다는 국정철학의 상징성을 전파하고 관료에 대한 통제력을 강화
- 각 부처에 흩어져 있던 비슷한 업무와 기능을 한 부처 내로 통합함으로써 효율성과 생산성을 향상
- 각 부처에게 자율성과 책임성을 위임
○ 부처통합 후 관리적 기법 도입을 통한 조직개편의 시너지 효과 추구
- 부처통합 후의 문제점을 해결하기 위해 범 정부적으로 조직융합관리(PMI：post merger integration)를 도입
- 조직융합관리는 미션 및 비전 융합관리, 조직문화 융합관리, 인사 융합관리, 기능 융합관리, 성과 융합관리 등으로 구성
□ 연구의 목적
○ 조직융합관리의 효과성 측정
- 조직융합관리가 통합부처의 조직 효과성을 달성하는데 원인변수로서 역할을 수행했는지 연구
- 기존 연구는 개념적 접근방법을 통했기 때문에 경험적 연구에 의한 조직융합관리의 실증적 효과에 대한 연구 미흡
Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과
□ 부처통합의 융합관리방안은 미션 및 비전 융합관리, 조직문화 융합관리, 인사 융합 관리, 기능 융합관리, 성과 융합관리의 크게 다섯 가지로 분류될 수 있음. 통합된 부처에서 실질적으로 각 융합관리방안은 어느 정도로 수행되고 있는가?
○ 다섯 가지의 융합관리방안의 수행 정도에 대해 공무원들을 대상으로 설문한 결과 가장 잘 이루어지고 있다는 응답을 받은 영역은 기능 융합관리방안임
- 기능 융합관리에 관한 질문에 대한 답변의 평균은 약 3.13(1-5점 중 높을수록 잘 수행되고 있음, 3점이 보통임)으로 5개 영역의 관리방안 중 가장 높은 평균값을 나타내어 가장 잘 시행되는 관리방안이라고 볼 수 있음
- 다만 이 영역 내에서도 새로운 업무 절차와 기준 등이 명확하게 제시되고 있는가란 문항에 대해서는 보통이라고 보는 의견들이 가장 많은 것으로 나타나 새로운 기준 제시가 필요함을 알 수 있음
○ 기능 융합관리방안 다음으로 좋은 평가를 받은 것은 성과 융합관리방안이었음
- 성과 융합관리에 관한 응답은 전반적으로 약 3.00의 값을 보여 공무원들이 보통 정도로 수행되고 있다고 인식하는 것으로 나타남
- 다만 통합조직의 조직융합관리에 대한 평가가 성과평가에 제도적으로 반영되고 있다고 생각하는 정도는 그다지 높지 않은 것으로 나타남
○ 인사 융합관리에 대한 응답은 다섯 가지 영역 중 중간의 결과를 보임
- 인사 융합관리에 대한 응답은 전반적으로 약 2.93의 값을 나타냄
- 설문 결과 통합과정에서 상대적으로 피해를 보는 특정부처 출신 직원들의 인사문제에 조직이 관심을 기울이고 있느냐는 질문에 대해서는 비교적 긍정적으로 응답한 반면, 실질적으로 통합조직이 인사 갈등을 해결하기 위해 프로그램을 도입되고 효율적으로 운영하는지에 대해서는 다소 부정적으로 인식하는 것으로 나타남. 이러한 편차는 관심과 고려는 통합과정에서 이루어졌으나 실질적이고 인사갈등을 해결하기 위한 효율적인 기준과 대안 제시는 미흡함을 의미한다고 할 수 있음
○ 미션과 비전 융합관리방안과 조직문화 융합관리방안이 상대적으로 낮은 평가를 받았음
- 미션과 비전 융합관리방안에 대한 응답은 전반적으로 모든 문항에 대해 긍정적인 답변보다는 부정적인 답변이 많고, 평균도 2.87로 보통일 경우의 3보다 저조
- 특히 조직문화 융합관리방안이 다섯 가지 영역 중 최하의 평가인 2.83을 받는 것으로 나타나 부처 통합 이후 무엇보다 조직문화의 융합이 가장 어렵고 잘 이루어지지 않는다고 판단할 수 있음
□ 부처통합의 효과성은 조직 만족, 조직 몰입, (거래)비용 절감, 정책기능의 원활화라는 네 가지 측면에서 어떻게 나타나고 있는가?
○ 가장 효과가 있다는 응답을 보인 것을 조직 몰입이었음
- 조직 몰입에 관한 평균값은 약 3.10으로 조직만족, 조직 몰입, (거래)비용절감, 정책기능 원활화의 4 가지 영역 중에서 가장 높게 나타났음
○ 정책기능의 원활화 및 조직 만족의 경우에는 다소 미흡함
- 정책기능의 원활화에 관한 응답은 전반적으로 약 2.92의 값을 나타내었고, 조직 만족에 대한 평균값은 약 2.90이었음
- 전반적으로 통합으로 인한 정책기능의 원활화나 조직만족에 대해서는 다소 미흡하게 인식하는 것으로 나타남
○ (거래)비용 절감 분석 결과
- 비용 절감 영역은 전반적으로 2.85의 값을 나타내었으며 이는 효과성 관련 네 가지 측면 중에서 가장 낮은 값임
- 통합 이후 자료 획득이 용이하게 되었다는 인식은 보통 정도를 나타내었으나, 결재단계는 그다지 감소하지 않은 것으로 인식하고 있었음
□ 조직융합관리의 타당도 연구
○ PMI를 구성하고 있는 다섯 개의 하위구성개념에 대한 확인적 요인분석
- PMI를 구성하는 각각의 하위구성개념 간 상관관계는 긍정의 관계를 유지
- 본 모형에 대한 모형적합도지수(χ2 = 200.266; χ2/df = 1.615; RMSR = .028; GFI = 918; AGFI = .887; RMSEA = .050; NFI = .943; CFI = .977)
○ PMI의 최종모형 제시
- PMI를 구성하는 5개의 하위구성개념 간 높은 상관성 등으로 인해 수정모형 제시
- 탐색적 요인분석과 확인적 요인분석 등을 통한 3요인 모형(three-factor model) 제시 - 미션 및 전략 융합관리, 인사융합관리, 그리고 기능 융합관리
- 모형적합도는 만족할 수준으로 제시(χ2 = 78.465; χ2/df = 1.962; RMSR =.033; GFI = .946; AGFI = .911; RMSEA = .062; NFI = .957; CFI = .978)
□ 조직효과성에 대한 타당도 연구
○ 조직효과성을 구성하고 있는 네 개의 구성개념에 대한 확인적 요인분석
- 직무만족, 조직몰입, 비용절감, 정책기능의 원활화로 구성된 3요인(threefactor)모형 도출
- 직무만족과 조직몰입이 하나의 요인으로 추출된 연구결과 도출
- 모형적합도지수는 기준값을 모두 상회하는 것으로 나타남(χ2 = 18.661; χ2/df= 2.073; RMSR = .015; GFI = .976; AGFI = .944; RMSEA = .066; NFI = .933;CFI = .991)
□ 조직융합관리와 조직효과성 간 인과관계 연구
○ 조직융합관리와 조직효과성 간 긍정적인 인과관계 도출
- 인과관계 검증을 위해서 조직융합관리 및 조직효과성의 3요인 모형 이용한 분석결과는 다음과 같음
○ 미션 및 전략 융합관리
- 미션 및 전략 융합관리는 표준화 경로값을 기준으로 직무만족, 정책기능의 원활화, 그리고 비용절감에 각각 .20, .00, 그리고 .31의 영향력을 행사
- 미션 및 전략 융합관리는 정책기능의 원활화에는 아무런 영향을 미치지 못한 것으로 나타남
○ 인사 융합관리
- 인사 융합관리는 직무만족(.28)과 비용절감(.32)의 표준화 경로값을 제시
- 인사 융합관리도 정책기능의 원활화에는 표준화 경로값을 기준으로 .13의 영향력을 행사했지만, 통계적으로 유의미하지 않은 상태인 것으로 나타났다(비표준화 경로값：.11, n.s.)
○ 기능 융합관리
- 기능 융합관리는 직무만족과 정책기능의 원활화에 표준화 경로값을 기준으로 .52와 .78의 영향력을 행사
○ 인과관계 분석에 대한 소결
- PMI를 구성하는 세 개의 PMI 기법 모두가 직무만족에 긍정적인 영향력을 행사
- 기능 융합관리가 다른 PMI 기법에 비해 가장 큰 영향력을 행사
- 정책기능의 원활화에는 기능 융합관리만이 영향력을 통계적으로 유의미한 수준에서 행사
- 비용절감에는 PMI의 기법 중 미션 및 전략과 인사 융합관리가 영향력을 행사

Ⅲ. 정책대안
□ PMI에 대한 종합적 정책제언
○ 통합이전 PMI의 필요성
- 현재까지 한국에서 이루어진 부처통합관리의 가장 큰 문제점은 부처통합 관리가 부처통합 이전부터 준비되고 있는 것이 아니라, 부처통합이 실제로 이루어지면서, 또는 부처통합이 이루어진 이후에 부처통합 관리가 시행되고 있다는 점임
- 부처통합관리는 부처통합 이전에 미리 계획되어야 하며, 어떻게 하여야 부처통합이 잘 이루어질 수 있는가를 사전에 파악하고 이를 실제 부처통합 과정 중에 실천하여야 함. 즉 부처통합관리는 실제 부처통합이 이루어지기 이전에 사전적으로 준비되어야 할 필요가 있음
○ 부처 고유의 PMI 전략과 종합적인 PMI 총괄 조정 전략의 조화 필요
- 부처통합관리에서 가장 주도적 역할을 하고 관리방안을 준비하고 시행, 점검하는 것은 각 부처이여야 함. 각 개별 부처가 장기적인 통합관리의 필요성을 인지하고, 각 부처의 개별적인 통합관리방안 제정과 실행이 요구됨
- 개별적 부처의 주도적 역할 외에 현재 행정안전부가 담당하고 있는 PMI에 대한 총괄적인 정책조정 기능 역시 여전히 필요. 즉, 실질적인 부처통합 내용에 대한 방향 설정이 요구됨. 또한 각 부처가 실질적으로 부처통합 노력을 하고 있는지, 그리고 현재 상태가 어느 정도 부처 통합도를 달성하고 있는지를 점검할 필요
- 행정안전부는 부처통합관리의 실제적 내용은 각 부처에 일임하여야 하지만, 정부 부처로서 최소한 달성하여야 할 기준을 제시하여야 함
□ 미션 및 비젼 융합관리방안 정책제언
○ 상향식(buttom up) 비전과 미션의 설정
- 통합 부처의 경우 비전과 미션의 하향적인 설계와 전달보다는 구성원 개개인이 비전과 미션의 설정에 참여하는 상향적인 설계가 요청됨
- 직원들에게 통합 부처의 비전과 미션을 공모하고 이를 다시 전체 투표에 붙이는 방법 등을 통해 비전과 미션을 실질적으로 구성원들이 만들었다고 체감하도록 할 필요가 있음
○ 비전과 미션의 사업 및 정책으로의 구체화
- 기존의 업무나 기능을 병렬적으로 나열하여 배치하지 않고 통합 비전과 미션으로부터 새롭게 사업과 업무, 정책을 구체적으로 도출할 필요가 있음
□ 조직문화 융합관리방안 정책제언
○ 조직문화 진단 및 새로운 통합부서의 이상적 조직문화 제시
- 통합부처의 문화를 융합하기 위하여 우선 통합 전의 소속 부서원의 문화를 진단할 수 있는 도구를 만들어 정기적으로 일정 기간을 주기로 문화를 평가 진단할 필요가 있음
- 원 소속부서의 문화와 아울러 통합된 여러 부처 직원들을 상대로 그들이 이상적으로 생각하는 통합된 부처의 새로운 조직문화에 대한 조사도 시행할 필요가 있음. 어떤 새로운 조직문화를 원하는지 합의점을 찾고 제시하는 것도 문화 융합의 중요한 방안일 수 있음
○ 맞춤형 단계적 융합 프로그램과 교육
- 원 소속 부서원의 문화진단과 통합부처의 새로운 이상적 조직문화를 조사하여 지속적으로 각 개별 통합 부처에 적합한 문화 통합 프로그램과 교육 시스템을 단계적으로 개발하여 시행할 필요가 있음
- 문화통합 프로그램과 교육 프로그램 운영 시에 팀별로 프로그램에 참여하도록 하고 각 팀의 구성원들을 여러 부처 공무원들이 교류할 수 있도록 설계하여야 함
- 다만 더 중요한 것은 통합이 영구적이라고 공무원들이 인식할 경우, 문화적인 융합을 달성하려는 노력이 있을 것으로 추정되나, 조직개편이 단기적이고 또 번복될 수 있다고 볼 경우 문화 융합을 위한 노력이 약화될 수 있음
○ 동아리 활동, 체육대회, 식사모임 등 비공식적인 교류 활성화
- 공식적인 교류 외에 각종 동아리 활동, 체육대회, 식사모임 등의 비공식적인 교류를 확대할 필요가 있음
○ 소수 부처 출신자 등을 위한 카운슬링
- 통합부처에서 이전 소속 부처 공무원들이 소수일 경우 피해의식이 발생할 확률이 많으며, 이들의 애로사항을 파악하는 등 통합과정에서 전문적인 카운슬링 등의 지원이 필요함
- 비록 소수 부처 출신자가 아니더라도 통합과정의 초기 몇 년간은 개인 카운슬링 제도를 운영하여 공무원 개개인의 심리적인 적응을 도와줄 필요가 있음. 또한 이러한 카운슬링의 결과로 불이익을 받지 않도록 하여야 함
□ 인사 융합관리방안 정책제언
○ 공정한 인사의 기준과 절차 마련
- 대다수 공무원들은 인사 기준과 절차가 다소 미흡하게 마련된 것으로 인식하고 있었음. 교차인사나 보직과 배치, 승진, 평가의 경우 이를 위한 명확한 기준과 절차가 마련되어 모든 구성원이 이를 인지하고 대비할 수 있도록 하여야 할 것임
- 기준 설정에 앞서 교차인사가 가능한 직위를 적극 발굴하고 핵심보직을 파악하여야 함
- 또 이전 부처의 인사 관행과 통합된 부처들의 인사시스템의 차이를 파악하고 특히 승진 소요기간 등을 조정하여야 함
○ 인사 갈등 해결을 위한 프로그램
- 공평한 기준과 절차 마련으로 어느 정도 해결을 사전적으로 해소할 수 있으나 사후적으로도 인사갈등을 해결할 수 있는 적극적인 프로그램이 필요함
- 인사배치와 승진 등의 실태를 정확히 공개하여 소문 등에 의하여 불평등한 인사로 왜곡되어 인식하는 일을 방지하여야 함
- 또 불평등한 부분이 포착될 경우에는 초기 몇 년간은 부처 화합을 위하여 결과론적인 평등을 지향하는 프로그램을 강구할 수 있음. 즉 최소한 지켜져야 하는 인사의 비율 등을 설정하는 방안이 있음
- 기존 부처간의 차이로 야기되는 불평등한 인사가 있다고 판단될 경우 그러한 인사상 불이익을 받지 않을 수 있도록 기존의 피해를 보는 부처 출신 공무원을 적극적으로 지원하는 교육 프로그램을 강구할 수 있음
□ 기능 융합관리방안 정책제언
○ 업무 절차의 명확화
- 설문조사 결과 결재단계가 통합 이후 별로 감소하지 않았고 회의 수, 또 관련 부처와의 회의 수도 별로 줄어들지 않은 것으로 인식하고 있는 것으로 나타남. 이는 통합 이후 업무 절차를 명확히 제시하지 않은 것과 연관된 것으로 보임. 부처별로 기능 분석과 통합된 절차를 명확히 제시하여 기능을 통한 융합을 꾀할 필요가 있음
○ 기능재설계를 통한 업무와 기능의 융합
- 실질적인 부처통합을 이루기 위해서는 관련 업무와 기능을 실질적으로 융합 재설계할 필요가 있음. 병렬적으로 제시하는 기능과 업무는 단지 이전의 부처 차원에서의 협의를 더 하위조직 차원에서의 협의로 대치시킬 뿐 통합을한 본연의 목표를 달성하기에는 부족함
- 연계가 가장 많이 발생하는 업무부터 통합을 하여 단계적으로 실질적인 기능 통합 체제를 구축하여야 함
□ 성과 융합관리방안 정책제언
○ 조직융합관리 평가와 성과평가의 연계
- 장기적으로는 성과평가에서 제외하여야 하겠지만 부처 통합의 초기 몇 년간은 조직융합관리를 성과평가에 연계할 필요가 있음. 조직의 융합 여부가 조직 효과성에도 상당한 영향을 미치므로 이를 어떻게 관리하는가를 성과평가에 반영하여 융합을 더욱 촉진할 필요가 있음
○ 통합을 유도하는 성과목표의 설정
- 융합관리를 어떻게 추진하고 있는가를 성과평가와 연계하는 외에, 성과목표의 내용 자체에 통합의 비전과 미션 등이 구체화될 수 있도록 그 내용을 설정할 필요가 있음. 기존 부서의 성과목표를 병렬적으로 제시하기보다는 통합부처의 고유한 성과목표를 개발할 필요가 있음
○ 구성원의 참여를 통한 성과목표의 설정
- 성과목표를 통해서 융합을 달성하기 위해 또 하나 고려할 사안은 구성원의참여임
- 조직개편은 거의 항상 구성원에게는 내부적인 변화라기보다는 외부의 자극에 의한 변화로 인식됨. 대다수의 구성원들은 변화가 외부로부터 유도된 것이라는 의식으로 무력감과 불안 등을 느끼게 되어 무엇보다 구성원의 참여를 활성화하여 이러한 부정적인 감정들을 감소시킬 필요가 있음. 달성하여야 할 성과목표에 구성원의 참여를 통한 의견을 최대한 반영하는 것이 필요함