한국행정연구원

국문초록

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
□ 연구의 배경
○ 1999년 초 지방자치단체 복식부기회계 도입을 위한 기본계획을 수립한 이후 시범운영과 단계적 확산을 거쳐 2007년 법령에 의해 공식적으로 발생주의 회계제도가 도입되었음. 2009년부터는 중앙정부도 국가회계법에 의한 제도도입이 본격화되고 있음.
○ 그러나 그간 정부의 발생주의 복식부기회계제도 도입이 갖는 의미와 긍정적 효과에 대해서는 많은 연구들이 이루어져 온 반면, 현금주의에서 발생주의제도로 전환하는 과정과 제도의 구체적인 내용, 실제 발생주의 회계정보가 갖는 유용성에 대한 분석 및 정보의 활용도 등을 포함하는 실증적인 연구는 부족한 실정임.
○ 2008 회계연도 재무회계 결산 보고서를 통해 의미 있는 회계정보가 제공되기 시작한 현 시점에서 제도도입의 효과와 실제 나타난 성과를 경험적으로 조사하여 분석하는 연구가 이제 시작이나마 가능하고 매우 필요한 상황이라고 판단됨.
○ 이러한 측면에서 본 연구는 이미 발생주의 복식부기 회계가 실시된 경험을 가지고 있는 지방자치단체 공무원과 관련자들, 그리고 중앙정부 회계담당 공무원들을 대상으로 발생주의 회계결산에 대한 제도전환과정과 도입효과를 설문하고 그 결과를 분석하는 한편, 현황조사와 면담조사를 병행함으로써 앞으로의 과제와 정책적 보완사항을 제시하고자 함.
□ 연구의 목적
○ 발생주의 복식부기 제도도입 현황 및 실태 파악
- 이미 본격적으로 발생주의 복식부기 회계제도를 실시한 경험을 가지고 있는 지방자치단체의 공무원과 의회의원, 회계사 그리고 시민단체 등 관련자들을 대상으로 각 요인별 인식을 조사하여 제도운영 현황을 파악함.
○ 발생주의 복식부기 회계제도의 효과적 정착을 위한 정책대안 마련
- 우선, 지방자치단체를 중심으로 이미 본격적으로 발생주의 복식부기 회계제도를 운영하고 있는 과정에서 필요로 하는 보완점과 대책들을 알아보고, 더나아가 이제 도입초기 단계에 있는 중앙부처에 대한 시사점들을 제시함.
○ 발생주의 복식부기 회계제도와 관련된 학문적 연구의 기초자료 제공
- 아직까지도 미진한 상태에 있는 발생주의 복식부기 회계제도와 관련된 이론연구 분야에 새로운 학문적 기초자료를 제공함으로써 이 분야 연구자들에게 보다 실증적이고 심도 있는 연구기회가 마련되도록 함.

Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과
□ 주요연구문제
○ 정부회계제도 개혁을 둘러싼 주요 연구문제로서 본 연구의 주된 관심은 어떠한 요인들이 발생주의 복식부기 회계제도의 성공적 정착에 영향을 미치고, 어떠한 요인들을 통해 제도 성과가 제대로 나타나고 결과적으로 제도도입의 궁극적 목표라고 할 수 있는 재정건전성 및 투명성을 제고하여 예산운영의 효율성을 제고할 수 있는가에 있음.
○ 정부 회계제도 개혁을 위한 환경요인
- 발생주의 복식부기 회계제도의 성공적 도입과 목표달성을 위한 환경적 요인으로서 선행연구들은 경제적 요인, 정치적 요인, 기타 법제도, 인적/조직적요인들을 제시하고 있음.
- 경제적 요인
뉴질랜드를 비롯한 발생주의 복식부기 회계제도 도입을 추진해 온 다수 국가들은 경제적 위기라든지, 해당 국가 또는 자치단체의 재정적 위기 상황 또는 대외원조 필요성에서 비롯된 경우가 다수임 (Ouda, 2008; Torres, 2004).
- 정치적 요인
발생주의 복식부기 회계제도를 적극적으로 도입하게 한 또 다른 요인으로는 정치적으로 새로운 예산회계제도 필요성에 대한 지도자의 인식, 정치적/관료적 인식, 국가/사회적 차원의 공감대 형성 등이 중요한 영향을 주었음(김재훈, 2003; 임동완, 2007).
- 기타 법제도, 인적.조직적 요인
발생주의 복식부기 회계제도 도입에 있어 중요한 요인으로 관련 법제도 및 예산제도의 구비정도, 회계관련 전문지식의 축적과 전문가 역량, 제도에 대한 인지도, 기타 자문 및 조정 메커니즘의 완비수준, 전담기구의 유무 등이 제시되고 있음 (임동완, 2007; Ouda, 2008).
○ 정부 회계제도 개혁을 위한 집행요인
- 발생주의 복식부기 회계제도로의 예산회계제도 개혁을 다룬 또 다른 접근들은 제도를 도입한 후 정착시키는 과정상의 집행요인으로서 집행방식, 정부간 협조관계, 제도적 요인, 인적.조직적 요인 등을 제시하고 있음 (Cohen, Kaimenaki & Zorgios, 2007; 임성일.이효, 2008; 신흥철, 2008; Ouda, 2008).
- 집행방식 및 정부간 협조 요인
그리스의 발생주의 복식부기 회계제도 도입과정상의 실패를 정보시스템과 연계하여 분석한 Cohen, Kaimenaki & Zorgios (2007)는 제도도입의 실패요인으로 사업과정에서의 지원부족, 정보수집 부족, 기존 업무와의 연계부족 등과 함께 발생주의 복식부기 회계제도에 대한 집행상 공무원들간의 비협조, 조직 리더의 지원 부족 등이 부정적인 영향을 주었다고 지적하였음.
- 제도 요인
기존 제도와의 관계에 있어서는 신제도 정착을 위한 예산결과와 재무결산과의 관계, 현행제도와 새로운 제도와의 연계방안 등의 마련이 제시되고 있음 (임성일.이효, 2008; 신흥철, 2008).
- 인적/조직적 요인
인적 요인으로서 발생주의 복식부기 회계제도 집행에 있어 전문가 및 학자들의 지원의 중요성을 강조하고 기타 담당 공무원 및 지방의회 위원들을 대상으로 한 교육의 중요성을 강조하고 있음. 또한, 기관장(leader)의 정치적 의지, 회계관련 전문역량 강화도 역설되고 있음 (김동완, 2003; Warren &Barnes, 2003).
□ 예산회계제도 개혁 실증분석 종합
○ 발생주의 복식부기회계제도에 대한 일반적 인식
- 제도 환경：제도에 대한 인지도, 필요성에 대한 인식
. 발생주의 복식부기 회계제도에 대한 전반적 인지도는 지방자치단체 담당 공무원과 중앙부처 담당공무원의 경우 70% 내외의 응답자들이 안다고 대답하여 지방과 중앙 구분 없이 높은 인지도를 나타냈음.
. 발생주의 복식부기 회계제도의 도입필요성에 있어서도 지방자치단체 공무원 68.4%, 중앙공무원 72.6%의 높은 공감대를 형성하고 있는 것으로 나타났음. 이러한 결과는 담당공무원과의 개별면담결과에서도 확인되었음.
- 제도집행
. 제도집행측면 중 제도도입방식에 대한 인식에서는 대다수의 응답자(73.1%)가 지방자치단체부터 시작된 점진적 도입방식이 타당했다고 답변하고 있음.
. 전담기구 필요성에 대해서도 대부분 공감하고 있었으며, 전담기구로서는 정부주무부처를 선호한다는 응답이 과반수를 넘었음
. 제도집행과정에서 정부부처간, 조직내 부서간 협조는 모두 20%대의 상대적으로 낮은 응답률을 보여 협조가 원활하지 못했음을 짐작하게 함.
. 인력 전문성 확보를 위한 교육측면에서는 21.5%가 충분했다고 답변한 반면, 27.2%는 불충분했다고 답변하여 부정적인 답변이 다소 우위를 보였음. 특히, 전문인력 활용측면에서는 충분했다는 16.8%, 불충분했다는 37.3%가 답변하여 부정적인 응답이 더 많아 전문인력 활용이 다소 부족했음을 예측할 수 있음.
○ 발생주의 복식부기 회계제도 영향요인 및 인과관계 분석
- 발생주의 복식부기 회계제도에 대한 영향요인 및 인과관계분석 결과에서는 집행요인보다는 환경요인의 제도성과에 대한 영향력이 더 높은 것으로 나타났음.
- 환경요인 중에서도 특히, 법제도적인 측면, 전담조직, 사전교육의 비중이 높게 나타나 향후 성공적 제도운영을 위해 이 분야에 중점을 두어야 할 것을 시사하고 있음.
- 즉, 보다 구체적인 실무지침마련이 완비되어야 할 것이며 주무부처 또는 기타 제도의 성공적 운영을 위한 전담조직이 마련되어져야 할 것임. 특히, 회계담당자를 비롯한 의회의원 그리고 시민들에 대한 회계교육 실시필요에 대한 인식이 두드러졌음.
○ 정부회계 활성화 대안 분석
- 정부회계활성화 대안에 대한 AHP분석결과에 있어서도 영향요인 및 인과관계분석 결과는 재확인되었음. 법적/제도적 정비, 개인역량강화, 회계정보 및 제도의 활용도, 회계거버넌스 확립사이의 우선순위에서 법적/제도적 정비에 가장 높은 우선순위를 두었으며, 유형별 우선순위 결과에서는 시민대상의 교육강화에 높은 우선순위가 매겨지는 모습을 확인할 수 있었음.

Ⅲ. 정책대안
□ 전문성 강화 및 회계거버넌스 확립을 위한 우선추진 정책대안
○ 예산회계제도 개혁에 관한 인과분석 및 AHP분석, 기타 면접 및 실증분석을 통해 제시된 바, 현재 정부가 추진해야 할 최우선적인 정책대안으로 제도 정비 특히, 실무자를 위한 세부지침 신속정비와 관련 인력의 교육을 위한 공식적.비공식적 채널 활성화, 그리고 회계정보 활용도 제고를 통한 회계거버넌스 확립을 제시하고자 함
○ 실무자를 위한 세부지침 신속 정비
- 우선적으로 실무자들이 현장에서 직접적으로 활용할 수 있는 구체적인 실무지침을 신속히 정비.보급해야 하겠음. 이미 국가회계법 제정을 비롯한 큰틀에서의 법제도 정비는 어느 정도 완료된 시점이나 일선 실무자가 참조해야 할 지침 등의 마련은 일선 담당자 입장에서는 만족할 수준이 못됨이 설문조사, 회계담당 공무원 면담, 및 AHP분석 결과에서 반복적으로 확인되고 있음.
○ 관련 인력의 교육을 위한 공식적.비공식적 채널 활성화
- 제도적 측면 다음으로 시급한 정책대안으로서 관련인력의 회계전문지식 확충을 위한 다양한 교육제도 마련이 필요함. 설문조사결과 예산회계제도에 대한 인지도 측면에서 담당공무원의 경우에는 지방과 중앙간 별 차이가 없는 반면, 비담당공무원, 지방의원 및 시민단체간에 있어서는 유의미한 차이가 확인된 바 있음.
- 면담결과에 있어서도 자치단체의 경우 의사결정자인 관리자 급과 의회의원등의 이해관계자들의 복식부기에 대한 이해가 아직까지 부족하여 의회심의에서 제대로 결산정보가 다루어지지 못하고 있는 현실이 지적된 바 있음.
- AHP분석결과에 있어서도 가장 높은 비중을 나타내고 최우선순위로 주목된 정책대안이 “시민대상 교육 강화”였음.
- 구체적으로 공식적 채널뿐만 아니라 비공식 채널로서 커뮤니티의 마련을 제안함. 커뮤니티 형성의 성공적 사례로 지방자치단체의 경우 활발히 운영되고 있는 지방자치단체 회계담당공무원들의 인터넷 카페 “샤데팡” 사례의 중앙적용 및 확대활용 방안을 보다 구체적으로 검토할 필요성이 있다고 판단됨.
○ 회계정보 활용도 제고방안 마련：보다 쉬운 회계정보 지향 및 회계포탈 설치
- 공식적/비공식적 교육훈련 장치마련과 별도로 회계정보에 대한 단순화, 명료화를 고려해야 함. 현재 대부분의 지방자치단체들은 결산이 끝난 재무보고서를 비롯한 회계정보를 해당 홈페이지에 공개하고 있음. 그러나 기존의 정보들은 일반 시민들이 이해하기 어렵고 전문가들만이 파악하고 평가할 수 있는 전문정보인 경우가 대부분인 문제점을 가지고 있음.
- 대부분이 수치로 이루어진 지나치게 포괄적인 기존 재무정보와는 별도로 최소한의 핵심적인 수치만 포함한 간단명료한 요약형 재무보고 양식을 확정하여 전체 정부기관에 배포토록 제안함.
- 더 나아가 각 정부기관별 재무정보 비교분석이 가능하도록 정부회계포탈사이트를 마련하고 누구나 방문하며 질문과 답변이 활발하게 이루어지도록 해야 할 것임.
□ 중장기 정책대안
○ 법제도 정비
- 회계기준의 체계화
. 현재 국가회계에 대한 기본사항은 국가회계법에 규정하고 회계처리 및 재무보고에 대한 원칙과 일반기준은 국가회계기준(“국가회계기준에 관한 규칙”)에서 규정하고 있음. 이러한 회계기준체계는 정부회계 개념체계, 연금, 원가 등 주요 회계처리사항에 대한 회계준칙, 실무적 지침 등 국가회계 전반에 대한 종합성과 구조적 측면에서 체계성이 부족한 실정임. 특히, 발생주의 회계제도의 도입은 현행 국가재정운영 및 결산보고에 있어 근본적 변화와 영향을 수반하는 것이므로 새로운 제도의 시행을 뒷받침하기 위한 법제도 정비로서 회계기준의 종합체계화가 최우선됨.
- 현행 재정제도와의 연계성을 고려한 회계기준 제정
. 국가는 국가재정운영계획, 성과관리제도, 프로그램 예산제도, 정부평가제도, 재정사업 자율평가제도 등 재정운영을 위한 각종 재정관리 수단을 운영하고 있음. 이들 재정관리제도는 새롭게 도입되는 발생주의회계제도와 재정정보제공, 결산체계, 회계감사제도와 밀접한 관련을 가지고 있음. 또한, 국회, 감사원, 각 중앙관서, 국가사업관련 민간기업, 채권자 등 내외부이해관계자 들에게도 상당한 효과와 영향을 주고 있음. 특히, 향후 국가재정정책 변화와 이에 따른 한정된 자원의 효율적 사용을 위한 재정의 효율성, 투명성, 책임성 등의 확보를 위해서도 현행 재정제도와의 연계를 고려한 발생주의 회계기준의 제정이 요구됨.
- 정부회계 정책 추진체계 확립：가칭 “국가회계제도전환위원회”의 구성안
. 가칭 국가회계제도전환위원회는 새로운 국가회계제도의 전환에 관한 전반적인 사항을 관할하는 한시적인 추진주체로서 국가회계에 관한 심의업무를 담당하는 국가회계기준심의위원회와는 별도로 설치, 운영되는 것임. 국가회계제도전환위원회는 실질적인 기능을 수행할 수 있도록 조직, 인력, 예산의 확보는 물론 다양한 구성원을 포함하는 정책 의사결정의 중심으로 역할을 다하여야 함. 국가회계제도전환위원회는 기획재정부를 중심으로 수요자인 감사원, 국회를 비롯하여 각 중앙관서, 전문가그룹, NGO대표 등 이해관계자를 균형있게 포함하여 구성하는 것이 필요함.
○ 회계에 대한 책임과 권한강화
- 국가회계제도 도입에 있어 회계에 대한 책임과 권한강화가 무엇보다도 중요함. 이와 관련하여 회계에 대한 책임성 및 권한강화를 뒷받침할 수 있는 합리적인 정부회계모델의 구성이 요구됨. 여기에는 결산체계(통합형 회계모델과 병행방식 모델), 회계실체의 구분(행정형과 사업형), 정부회계의 발생주의 적용범위 등에 대한 충분한 검토가 필요함.
- 국가회계 재무보고체계의 개선
. 재무보고의 중요성은 국가재정의 범위에 따라 재정상태와 재정운영 현황을 체계적으로 표시하여 정확한 재정회계를 정보이용자에게 전달하는 것임. 이 관점에서 국가회계의 경우, 정부회계의 출자기관, 투자기관, 출연기관 등이 다양하고 그 재정규모가 방대하므로 이들의 회계처리 결과를 합리적으로 국가재무제표에 반영하여 재무보고하는 것이 중요함.
. 따라서 국가재정의 실질적인 영향을 미치는 재정범위와 회계실체를 명확하게 분석한 후 이를 토대로 재무보고 체계를 재정비할 필요가 있음. 특히 IMF, OECD 등 국제적 재정기준과 국제공공회계기준 등과의 정합성을 고려하여 재무보고가 이루어질 수 있도록 하여야 할 것임.
○ 인력확충 및 역량강화
- 기관장의 정부회계에 대한 의지강화
. 발생주의회계제도에 대한 도입배경 및 필요성, 사회적 공감대 형성을 위한 환경기반 구축은 제도의 성공적인 정착을 위한 필수적 요소의 하나임. 특히 새로운 제도의 도입에 있어서 기관장을 비롯한 최고의사결정자의 적극적인 지지와 추진의지는 매우 중요함.
- 전문 회계인력 양성 및 담당자 직무수행능력 향상
. 발생주의 회계제도의 목표를 달성하기 위해서는 실제로 제도의 운영을 담당하는 회계전문인력의 확보가 매우 중요함. 이를 위해 교육훈련에 의한 내부전문 인력양성, 외부전문가 적극 활용을 추진해야 함.
○ 회계정보 활용성 제고
- 회계정보 적용 및 회계절차 이해의 용이성
. 정보수요자가 알기 쉽게 이해할 수 있도록 수요자 친화적으로 회계기준의 내용을 정비하는 것이 필요함. 여기에는 회계용어, 회계절차 및 회계정책과 같은 재무정보의 작성과정에 대한 사항 및 정보제공범위, 보고서식과 같은 정보이용자의 이해가능성 제고를 위한 사항이 포함됨.
- 정보수요자 필요로 하는 사항을 회계기준에 반영
. 국회의원, 기관장, 채권자, 국민, NGO 등 정보수요자가 필요로 하는 사항을 파악하여 회계기준의 내용과 형식을 개편하는 것을 검토할 필요가 있음. 즉, 예산심의나 결산심의시 요구되는 사업별정보, 기관장의 정책의사 결정에 필요한 재무관리분석정보, 국민의 입장에서는 국가의 자산부채 수준 및 조세의 사용 등에 대한 정보 등이 주요 관심사항이므로 이러한 사항이 산출가능하도록 회계기준을 설계하는 것이 필요하다. 이러한 관점에서 보면 국가회계기준도 수요자 관점의 접근은 미흡하다고 볼 수 있음
- 재무정보의 유용성 제고
. 재무정보의 활용도를 높일 수 있는 방안마련
정보수요자가 재무정보(재무제표)를 읽고 이해하는데 도움이 될 수 있는 설명회, 강좌 등 정보이해가능성을 높일 수 있는 기회가 충분히 제공되어야 함. 이를 통해 발생주의 재무제표가 이해하기 곤란하다는 인식을 높이기 위해 정보수요자가 친숙하게 재무정보가 전달될 수 있도록 하는 것이 요구됨.
. 최고관리층, 시민, 시민단체, 국회, 기관장, 재무책임자, 내부공무원, 재정연구자 등 정보수요자의 특성을 고려한 정보 제공방안을 마련하는 것이 요구됨. 즉, 정보수요자의 요구를 반영하여 정보량, 보고내용(산출물), 보고시기, 정보전달방식 등을 별도로 결정하여야 함.
○ 정부회계 거버넌스 확립
- 정부회계에 있어 거버넌스(governance)의 의미는 제도수립, 제도이행 및 제도운용의 전 과정에 있어 정보의 생산자, 정보수요자 들이 함께 참여하는 틀을 말함. 특히 새로운 제도의 도입에 있어서는 이해관계자 간의 갈등, 의사소통 등 시행착오를 최소할 수 있도록 거버넌스의 시각에서 접근하는 것이 요구됨. 환경변화와 불확실성이 높은 재정환경 하에서 새로운 국가회계제도의 시행은 주무부처가 주도적으로 추진하는 것이 유용한 점이 있을 수 있으나 제도전환위원회와 같은 이해관계자들이 함께 참여하는 거버넌스 접근방식이 보다 바람직할 것임.