한국행정연구원

국문초록

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
□ 연구의 배경
○ 지난 20년 동안의 발전과정에서 한국 행정은 이해당사자의 참여를 바탕으로 하는 새로운 의사결정 방식의 도입을 통한 탈권위적 경향을 나타냄
- 과거의 권위주의 정부 시절에 담당 부서와 소수 정책공동체가 중심이 되어 의사결정이 이루어졌다면, 최근에는 특정 이슈를 중심으로 한 이슈네트워크 중심의 의사결정 방식이 전면에 대두하고 있음
- 이러한 경향은 참여와 협력이라는 가치를 지향하며 그에 상응하는 다양한 관리기술을 제안함으로써 행정의 효율성, 효과성, 민주성을 동시에 충족시키는 국정관리 패러다임으로서의 버넌스(governance)의 관점에서 볼 때 더욱 고무적임
○ 그러나 현대 행정의 만병통치약처럼 제시되는 거버넌스 체계도 19세기의 ‘시장실패’(market failure)나 20세기의 ‘정부실패’(government failure)와 마찬가지로 실패할 수 있음을 유의해야 함
- 첫째, 정책결정 단위가 확대됨에 따라 갈등이 발생하고 이를 적절하게 통제하지 못해 일어나는 거버넌스 실패(governance failure)
- 부안 방폐장 건설, 천성산 터널 건설, 새만금 갯벌 매립, 평택 미군기지 이전 및 제주 해군기지 건설 등 굵직굵직한 국책사업들의 예를 통해 볼 수 있듯이, 최근 들어 다수 이해관계자들을 포괄하는 정책의 결정과 집행이 유례없는 어려움을 겪은 것은 정책과정에 많은 관련자들이 참여하게 되었지만 이들 사이에 협력적 관계를 형성하는데 실패했기 때문임
- 둘째, 다양한 행위자 집단의 참여와 권한배분에 따라 발생하는 책무성(accountability)의 약화로 인한 거버넌스 실패
- 정책결정 단위가 넓어지면서 ‘누가’, ‘누구에게’, ‘얼마만큼’의 책임을 지는 지가 불분명해짐으로써 책임성 부재의 문제가 발생하고, 이는 업무처리 지연, 소통 방해, 산출물의 질적 저하 등을 결과해 앞서 제기한 참여자간의 갈등을 더욱 부추기는 요인으로 작용하면서 거버넌스 실패를 야기함
□ 연구의 목적
○ 첫째, 협력적 거버넌스 체제의 책무성에 영향을 미치는 요인들이 무엇인지를 살펴봄으로써 협력적 거버넌스의 책무성 측정지표를 개발
○ 둘째, 책무성을 확보할 수 있는 구체적인 방안을 제안함으로써 현대 행정의 중심축으로 자리 잡고 있는 거버넌스 실패를 예방하는데 기여함
○ 한국 행정현실에서 협력적 거버넌스의 대표적인 사례로서 한국의 주민자치 센터를 살펴보기로 함
- 한국 지방행정체계에 주민자치센터가 도입된 것은 그동안 전형적인 발전국가의 형태를 띠며 강력한 중앙집권적 민족국가의 건설을 지향한 한국 행정의 역사에서 이질적인 선택이었음
- 이는 20세기 후반에 들어 전 세계 정부의 새로운 국정운영방식으로 대두하고 있는 거버넌스 체계를 한국의 지방행정체계 내에 적극적으로 도입하려는 시도임
○ 이를 위하여 이 연구는 먼저 선행연구를 바탕으로 책무성의 개념을 명확히 하고자 함
- 이 연구가 지향하는 협력적 거버넌스의 책무성 개념을 보다 명확하게 설정하는 작업을 선행함
- 따라서 먼저 기존 문헌이 제시하는 책무성의 개념과 측정지표를 종합하여 재구성함으로써(conceptual reframing) 이 연구에 고유한 개념과 측정지표를 마련
- 협력적 거버넌스 연구에서 이러한 개념과 지표가 갖는 이론적 조응성의 정도를 검토
○ 이어서 이 연구의 현장사례인 한국 주민자치센터의 거버넌스적 요소와 구조를 살펴봄
- 이를 위해 300개의 주민자치센터를 지역별, 규모별로 표본 추출하여 설문을 실시하였음
- 설문에서 제시한 측정항목에 대한 분석을 통해 협력적 거버넌스의 책무성지표를 설계할 때 고려해야 할 요소들을 추론
- 이를 근거로 집단간 차이분석을 실시함으로써 구체적인 거버넌스 현장에서 고려해야 할 책무성 확보방안을 제시
- 이 지표를 활용하여 다중 회귀분석(Multiple Regression)을 실시함으로써 주민지차센터의 구성과 운영과정에서 자치센터의 책무성에 영향을 미치는 요인들이 무엇인지를 밝힘
- 이상의 분석을 토대로 고려해야 할 주민자치센터의 문제점과 개선방안을 제시하고, 향후 연구 과제를 제시함으로써 비단 주민자치센터 뿐만이 아니라 협력적 거버넌스 일반의 책무성을 확보하기 위해 고려해야 할 제도적 장치와 행위자 요소들을 개관함

Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과
□ 책무성의 개념과 측정지표
○ 책무성의 개념은 학자에 따라 다양하게 정의되며 최초의 응답성(answerability)으로부터 더욱 진화하여 대응성(responsiveness), 통제(control), 책임성(responsibility) 그리고 성과(performance)의 개념으로까지 확장되었음
- 책무성(accountability)이란 고대 그리스 시대부터 사용되어온 개념으로 회계(accounting)라는 개념에 뿌리를 두고 있으며, 처음에는 부기를 수행하고 이를 외부인에게 설명한다(audit, account)는 의미에서 비롯됨
- 오늘날 공공행정의 책무성을 말할 때는 더욱 진화된 의미로 쓰여, 가장 간단하게는 응답성(answerability)과 연관된 개념이자 그러한 응답성에 수반되는 대응성(responsiveness)의 개념으로 사용됨
- 응답성과 대응성으로서의 책무성이라는 보편적 관점 외에도, 논자에 따라 통제(control)나 복종(subordination)이라는 측면을 강조함으로써 책무성의 공식적인 성격, 또는 법적.제도적 성격을 강조하기도 함
- Mosher(1982)는 책임성을 자기인식, 양심, 도덕성 등과 같은 개인의 내적 양심에 기반을 두고 행동하는 책임의식을 의미하는 주관적 책임(subjective responsibility)과 법, 규칙 등의 객관적 책임(objective responsibility)으로 구분한 후, 책무성은 객관적 책임에 기반을 두고 개인 업무활동을 정당화하는 개념이라고 정의하였고, Bovens는 책무성(accountability)을 책임성(responsibility)까지 포함하는 개념으로 정의함
- 이숙종.양세진(2007)은 재원에 대해 어떻게 효과적이고 효율적으로 활동을 수행했는지, 그리고 어떠한 유의미한 성과를 창출했으며 사회변화에 영향을 미치고 기여했는지에 대해서 책임 있게 설명하고 응답할 의무를 지칭한다고 함으로써 성과(performance)의 측면을 부각시킴
○ 책무성의 종류
- 이상의 논의를 종합하면 책무성에는 ① 책무의 방향이 있으며(누구에게 책임질 것인가?) ② 책무의 대상이 있고(무엇을 책임질 것인가?) ③ 책무의 성격(어떻게 책임질 것인가?)이 있음을 의미하는 것이며, 이는 곧 책무성의 측정지표로 참고할 만함
○ 책무성 측정지표
□ 협력적 거버넌스의 개념과 특징
○ 거버넌스는 ‘변화하는 환경에 대응하는 새로운 통치과정(Rhodes, 1997)’으로서 다양한 행위자들의 참여와 협상, 갈등과 협력을 내포하는 ‘상호작용 체계’(Kooiman, 2003)라는 점에서 전통적인 관료제와 구별됨
- 협력적 거버넌스는 다양한 행위자들의 참여로 특징지어지는 거버넌스의 한 유형이지만, 다양한 행위자들의 자발적 참여에 덧붙여 참여자 간 상호 협력을 특히 강조한다는 점에서 거버넌스에 대한 여타의 접근과 구별되어 질 수 있음
- 자발적 참여와 상호 협력에 근거하는 협력적 거버넌스는, 따라서 전통적 관료제와 그 조직 구조와 업무 절차 및 책임구조에 있어서 현격한 차이를 드러냄
○ 협력적 거버넌스의 특징
- 첫째, 협력적 거버넌스의 구조는 문제 해결 중심으로 구조화되기 때문에 전통적 관료제의 구조와 달리 무형적(amorphous)이고 비정형적임
- 둘째, 협력적 거버넌스는 수직적 권위보다는 수평적 관계, 조직 내부 지향적이기보다는 외부 지향적인 특징을 지님
- 셋째, 협력적 거버넌스는 전통 관료제가 가지는 폐쇄적 이기심보다는 환경, 인권, 자유, 평화에 관심을 두고, 공식적인 직위나 권위보다는 지식과 정보, 문제 해결 능력, 그리고 리더십이 조직 운영의 기초가 되는 특징을 나타냄
- 넷째, 책임구조에 있어서도 규정 합치 또는 불합치 여부에 따른 사후적 통제보다 대화와 소통을 근간으로 하는 과정적 통제를 지향함으로써 궁극적으로 성과 중심적 책임구조를 지님
- 다섯째, 협력적 거버넌스 하에서는 경쟁보다는 협력의 원리, 갈등보다는 공동의 비전을, 기회주의적인 계산보다는 신뢰에 기초한 장기적인 거래 관계와 공동체적 관계를 중시하는 특징을 나타냄
○ 다양한 행위자들의 자발적 참여를 근간으로 상호 협력과 권한의 공유, 그리고 공동의 결정을 통해 보다 나은 성과 창출을 지향하는 거버넌스 체계로서의 협력적 거버넌스의 책무성을 확보하기 위해서는 다양한 행위자 또는 행위자 집단들 사이의 협력적 관계를 제고할 수 있는 상호적인 통제 기제가 필요함
- 이는 곧 협력적 거버넌스에서 책무성은 외부에 대하여 갖는 책무성 보다 내부의 협력적 관계에 대한 책무성이 더욱 중요한 결정요인으로 작용할 수 있음을 의미하는 것임
- 따라서 협력적 거버넌스의 책무성 지표는 책무의 방향과 대상, 성격에 따라서가 아니라 협력에 대한 책무성 자체에 초점을 맞춘 지표로 전환되어야 함
□ 주민자치센터
○ 주민자치센터의 설립과 의의
- 교통.통신의 발달, 생활권의 확대 등으로 시.군.구청에 의한 광역적.종합적 행정의 필요성이 커지면서 읍.면.동의 일반 행정 기능이 약화되었고, 대중매체의 다양화와 주민의식의 변화로 주민에 대한 행정지도, 전달 등 대민행정 기능도 점차로 쇠퇴하는 한편, 생활수준 향상으로 주민의 문화.복지.서비스 기능에 대한 욕구는 날로 증대됨
- 이러한 시대적 변화에 맞춰 읍.면.동의 사무와 인력을 민원과 사회복지업무 중심으로 조정하여 주민에 대한 서비스 기능을 강화하고, 주민의 문화, 복지, 여가기능의 향상을 도모함으로써 우리 사회의 행정체계의 효율성을 높인다는 취지로 진행된 동기능전환의 과정에서 주민자치센터가 탄생하게 됨
- 주민자치센터의 운영 등에 관한 사항과 지역 현안을 심의, 의결하기 위하여 설치되는 필수기구인 주민자치위원회는 주민 스스로 지역의 문제를 풀어가는 주민자치의 구심체라 할 수 있음
- 이러한 변화는 그 동안 지방행정의 일선을 담당했던 읍.면.동사무소의 기능과 역할을 시대의 변화에 부응하여 새롭게 변화시키려는 시도로서, 지역주민이 참여하는 자치 기구의 설립을 제도화할 수 있는 기반을 제공함
- 정부가 제공하는 물리적인 장소와 예산을 사용하지만 주민과 관료들이 함께의사결정을 하고 결정 사항을 관료, 주민, 시민단체가 공동으로 집행하는 주민자치센터와 주민자치위원회는 민.관 협력 거버넌스의 대표적인 사례라 할 수 있음
○ 주민자치센터의 협력적 거버넌스 요소
- 주민자치센터는 주민 스스로 지역문제를 해결해 나가는 주민자치의 거점으로서, 주민에게 일정한 행정서비스를 제공하는 행정기관적인 성격을 갖되 주민참여에 의하여 커뮤니티를 자율적으로 관리하는 주민자치 기능을 함께 지님
- 이는 곧 특정한 기능과 서비스를 수행하고 제공하며, 조직 목표를 설정하고 이를 성취하기 위해 노력하는, 읍.면.동 조직으로 대표되는 기존의 관료제와 달리 지역 주민들이 당면하는 포괄적인 문제의 해결(problem-solving)을 존립근거로 두는 조직임을 의미함
- 조직형태 또한 비정형적이고 탄력적이어서 기존의 관료제와 차별화됨
- 기존의 읍면동 사무소가 주민 센터로 개편되며 직업 공무원들이 전통적인 민원 행정 서비스를 담당하고 있다면, 주민자치센터는 읍.면.동장의 책임하에 주민자치위원회를 중심으로 운영되고 있고, 운영요원으로는 담당 공무원, 위원회 위원 외에 자원봉사자를 적극 활용하도록 규정되어 있음
- 이는 곧 주민 센터가 전통적인 관료제 조직형태를 유지하는 반면, 주민자치센터는 비록 읍면동장이 주민자치센터장의 역할을 수행하지만 주민대표로 구성되는 주민자치위원회를 두고 주요 안건을 심의토록 한다는 점에서 주민센터와 구별되는 조직형태를 가지고 있음을 의미하는 것임
- 주민자치센터의 실질적 운영주체인 주민자치위원회는 주민 각계각층이 참여하는 일종의 주민대표 조직으로서 지위를 지님
- 이처럼 주민자치센터는 기존의 국가 행정조직에 지역 주민들로 구성되는 자치위원회가 결합된 형태라고 볼 수 있으며, 바로 여기에서 민.관 협력의 필요성이 제기되는 대표적인 거버넌스 구조를 가지고 있다고 볼 수 있음
- 다만 주민자치위원회가 주민자치센터 운영의 중심체라고 하지만 독립된 의결기관이나 집행기관은 아니며, 동장의 자문기관적 성격을 가진다는 점에서 주민자치위원회가 주민자치센터의 실질적인 운영주체인지에 대해서는 논란의 여지가 있음
- 주민자치센터의 궁극적인 목적은 주민을 위한 문화, 복지, 편익시설과 프로그램 운영을 통해 주민의 삶의 질을 높이고 지역 주민의 참여를 통한 주민자치의식과 공동체의식을 향상시키는 구심체 역할을 수행하는데 있음
- 따라서 주민자치센터는 ① 지역문제 토론, 마을환경 가꾸기, 자율방재 활동등 주민자치 기능, ② 지역문화행사, 취미동호회, 생활체육, 전시회 활동 등 문화여가활동 기능, ③ 시민교육, 자원봉사, 지역공동체교육, 생애학습, 청소년교실, 노인교실 등 시민교육 기능, ④ 주민회의장, 정보센터, 자원재활용센터, 농산물 직거래장 운영 등 주민편익기능, ⑤ 건강증진, 마을문고, 청소년 공부방 등 지역복지 기능, ⑥ 내 집 앞 청소하기, 불우이웃돕기, 청소년 지도 등 지역사회진흥 기능 등의 여섯 가지 기능을 수행하도록 하고 있음
- 그러나 주민자치센터의 가장 중요한 기능은 주민간의 교류와 만남의 장을 제공함으로써 주민 간에 공동체의식(우리의식：we-feeling)을 불러일으키고, 지역사회의 공공문제에 헌신하고 봉사하는 공공심과 역할의식을 앙양하는 주민의 사회교육 기능에 있으며, 이러한 사회교육을 통해 도시민의 소외와 개별화, 익명성을 극복하고자 하는 목적이 큼
- 곧, 주민자치센터는 조직 내부의 통제를 우선하는 기존의 관료제 조직과 달리 외부 환경을 관리하는데 더욱 역점을 두는 조직체임을 의미함
- 따라서 주민자치센터는 주민자치 기능에서 지역사회진흥 기능에 이르기까지, 단편적이고 파편적이며 즉각적인 문제에 대한 대응을 위해서가 아니라 장기적이고 포괄적인 문제 해결을 통해 지속적인 발전을 추구하는 조직체라 할 수 있음
- 주민자치센터는 주민자치위원회가 주축이 되어 지역주민의 참여에 의한 주체적.자발적 운영을 모토로 함
- 따라서 주민들의 의사를 대변하는 한편 주민들과의 직접 접촉점을 형성하는 주민자치센터는 공식적인 직위나 권위보다 주어진 현안에 대한 정확한 지식과 정보, 문제 해결 능력, 그리고 리더십이 조직 운영의 기초가 되는 특징을 지님
□ 책무성 관점에서 본 주민자치센터의 문제점
○ 주민자치위원의 대표성 결여
- 주민자치위원들의 대표성 강화는 주민자치센터의 협력적 거버넌스 체계가 원활히 작동되기 위해 필요한 선행요인
- 이와 관련하여 행정안전부의 주민자치센터설치및운영조례준칙 제17조 제3항은 교육계, 언론계, 문화.예술계, 관계, 경제계, 일반 주민 등, 각계각층이 균형 있게 참여할 수 있도록 규정하고 있음
- 그러나 현실에 있어서는 상당수 주민자치위원이 마을 유지나 관변 단체 인물 등으로 위촉되는 경우가 많아 주민자치위원회의 대표성을 제고하는 데 한계로 작용
- 주민자치센터 프로그램에 참여하는 주요 집단이 여성과 주부에 집중되어 있음
○ 주민자치위원회의 권한 미흡
- 이 연구의 설문분석 결과에 따르면, 협력의 과정에 대한 책무성(협력적 거버넌스의 책무성 요인 1)이 주민자치센터의 활성화에 필요한 선행조건인 것으로 드러남
- 이는 곧 주민자치센터가 본연의 자치기능을 수행할 수 있도록 하기 위해서는 의사결정 과정에 대한 책무성을 높이는 것과 함께 주민자치위원회의 권한을 강화할 필요가 있음을 시사하는 것임
- 현재의 주민자치위원회는 심의기능만을 가질 뿐, 실질적인 결정 권한이 없음
- 따라서 책무성을 물을 수 있는 법제적 근거가 미약한 편이며, 주민자치위원들의 적극적인 참여와 책임의식도 기대하기 힘든 현실임
○ 참여자들의 전문성 부족
- 자치위원과 읍.면.동장 및 공무원들의 전문성이 주민자치센터로 하여금 본연의 역할을 수행하도록 하는데 반드시 필요한 선행 조건임
- 그러나 실제로는 주민자치센터의 운영계획 수립, 프로그램 선정.운영, 시설관리 등을 읍.면.동사무소 공무원이 전담하고 있음
- 주민자치센터는 현재 읍.면.동장에 대한 자문적 위치에 불과함
- 담당공무원의 잦은 인사이동과 과중한 업무, 담당 업무의 잦은 변동으로 인해 업무의 전문성과 연속성이 보장되지 않고, 따라서 기존의 업무를 반복하는 전례답습형이 많음
- 또한 주민자치센터의 운영을 전담하는 인력이 자원봉사자 위주로 운영 되어 전문적인 교육과 경험이 부족해 프로그램 개발과 운영에 한계가 있음
○ 주민자치에 대한 인식과 참여의식 부족
- 본 연구의 분석결과에 따르면 자치위원(39.8%)과 주민(24.7%)이 주민자치센터의 활성화를 위해 가장 중요한 주체임
- 이들의 적극적인 참여와 자치의식이야말로 주민자치센터로 하여금 주민자치의 기능을 다할 수 있게 하는 동력이자, 지역공동체 형성의 모태임
- 따라서 자치위원들과 주민들의 주민자치에 대한 인식과 참여의식을 보다 강화해야 할 필요가 있음
- 주민자치위원회가 주민들과의 관계에서 주민들의 자발성과 주도성을 보장하는 노력을 하지 않고, 자문회의에 불과한 주민자치위원회 회의에만 참여한다는 것은 주민자치위원회 자체를 스스로 형식적인 심의기관으로 전락시키는 것이나 다름없음

Ⅲ. 정책대안
□ 협력적 거버넌스의 책무성 측정지표
○ 협력적 거버넌스의 책무성 측정지표
- 협력적 거버넌스의 운영원리를 채택한 한국의 주민자치센터가 중요하게 여기는 요인들로 의사결정과정의 투명성과 민주성을 통한 주민들과의 소통(요인 1), 법/규정의 명료성(요인 2), 주민자치위원들의 대표성과 전문성(요인3), 성과관리(요인 4), 보상 및 유인체계(요인 5)를 꼽을 수 있음
- 위의 다섯 개 요인은 모두 협력적 거버넌스의 세 가지 속성이라고 할 협력의 구조, 과정, 결과에 대한 책무성과 직/간접적으로 연계되어 있음
□ 주민자치센터의 책무성 제고방안
○ 주민자치위원의 대표성 제고
- 주민자치위원들의 대표성을 확보하고 주민들의 참여와 관심을 유도하기 위해서는 현재 지역에 따라 다르게 시행되고 있는 공개 모집을 더욱 활성화하되, 일정 수 이상의 주민 추천을 받아 공정하고 투명한 심사과정을 거쳐 읍.면.동장이 추천하는 방법 등이 강구될 필요가 있음
- 특히 주민자치센터의 프로그램 참여자나 참여 동아리의 대표자들에게도 의사결정 과정을 개방하여 적극적인 참여의식을 불러일으킬 수 있도록 해야 함
- 다양한 집단의 참여가 이루어질 수 있도록 젊은 세대 및 남성의 참여를 확대하는 방안도 고려할 필요가 있음
○ 주민자치위원의 권한 강화
- 현재 읍.면.동장에 대한 자문적 위치에서 향후 주민자치위원회가 넓은 재량을 가지고 자치적으로 주민자치센터를 운영할 수 있도록 권한이 강화되어야 함
- 주민자치위원들의 활발한 참여와 책무성을 보장하기 위해서는 적절한 책임과 권한의 위임, 그리고 그 기능과 역할의 명확한 규정이 필요할 것으로 보임
- 아울러 주민자치위원으로서 긍지와 자부심을 심어줄 수 있는 기회와 예우를 제공하고 재정적 여건이 허용하는 범위에서 회의비 등 실비 보상책도 강구하는 것이 바람직함
○ 참여자들의 전문성 확보
- 주민자치센터의 운영을 실질적으로 책임지고 있는 자치위원과 담당 공무원 각자의 기능과 역할, 센터운영의 전반에 대한 전문적인 교육.훈련을 실시할 필요가 있음
- 이러한 교육을 위해 지방 공무원교육원과의 연계운영을 강구하는 것도 필요할 것으로 보임
- 참여하는 자원봉사자들을 잘 관리하고 교육시켜 특정 분야의 전문가로 활용하고, 지속적으로 활동할 수 있도록 제반 여건을 마련해 주는 것도 불가결함
○ 주민자치위원회의 위상 및 역할 변화
- 주민자치위원회는 주민들의 적극적인 참여와 주민들이 주도적인 활동을 할 수 있도록 하는 촉매 역할을 해야 할 것임
- 따라서 무엇보다도 주민자치센터의 운영 전반에 걸쳐 지역주민을 적극적으로 참여시키는 방안을 제도적으로 확립하는 것이 필요함
- 이를 위해서는 지역 현안을 발굴하고 해결하기 위한 주민참여형 사업을 추진하고, 지역주민으로 하여금 단순한 수요자(자치센터 이용자)의 역할을 넘어 센터의 자원봉사자나 프로그램 개발자 같은, 공급자 역할을 동시에 수행할 수 있도록 유도할 필요가 있음