한국행정연구원

국문초록

1. 연구배경 및 필요성
□ 연구의 목적
○ 주요국 정부의 변동 요인과 변화 양상을 살펴보고 행정환경의 변화에 어떤 방식으로 대응하는지 정부조직 구조의 차원에서 분석함
○ 정부 3.0의 실현을 위한 패러다임과 주요국 정부의 정부혁신 전략을 일관되게 관통하는 조직구조 혁신의 동향과 원리를 추적함
○ 주요국의 정권교체와 관련된 일반적인 배경을 분석하고 현황을 정리한 다음, 정치적 환경··문화, 사회경제적 맥락, 정치과정(선거과정) 3수준에서 정부조직 개편 요인을 분석함
○ 이에 각 국가별로, 또는 분석 대상국가 군에서 일정한 변동 유형이 있는지를 파악하고 정부 조직개편을 유인하는 주요 동인(변수)이 무엇인지를 파악하고, 우리 정부가 정부 조직구조 개편을 시도하고자 할 때 고려해야 할 환경, 맥락, 변수 등을 체크 리스트 형태로 제시함
□ 연구의 대상과 방법
○ 본 연구의 대상은 한국에 크게 영향을 줄 수 있는 주요 국가 5개국(미국, 영국, 프랑스, 러시아, 일본)을 선정함
○ 본 연구는 주요국 변동양상 추적과 변동요인 분석을 지향하고 주요국 사정에 대한 질적 접근을 표방함
○ 또한 현장지향적 연구방법(practice-oriented research method)으로서의 사례연구가 갖는 장점을 극대화하기 위해 사례 고유의 맥락을 최대한 존중하는 한편, 비교 연구가 가능할 수 있는 비교사례연구를 실시함
○ 개별 사례 현장에 접근하여 사례의 고유한 맥락을 최대한 발현시킬 수 있는 질적 관찰을 수행하되, 미리 개별 사례 현장을 관찰하는데 사용할 수 있는 공통된 관찰단위 즉, 비교의 준거를 설정하여 분석함
2. 이론적 검토
□ 행정조직의 개편과 재구조화(reorganization)
 ○ 정부조직개편과 재구조화는 과정측면(process)과 결과측면(output)이 존재함
(이하 원문 확인)
○ 행정조직의 개편은 정치적 의사결정자들이 상징물을 변화시킴으로서 시민사회와 보다 가깝고 동적인 관계를 맺는 방식으로 스스로의 정체성을 개선해 나가는 과정임. 또한 조직개편은 대통령이 지배할 영역 내에서 행정적인 분야를 세우는 것을 추구함
○ 행정체제는 행정조직의 행위를 규율하는 하나의 제도로 파악함. 행정조직은 행정체제를 매개로 상호간 교류하고 정치적 행위자들과 교류함. 따라서 행정조직개편은 새로운 제도를 창출하고 기존의 행정조직들간의 상호작용의 규칙을 바꾸고 새로운 규칙을 도입하는 의미를 가짐
(이하 원문 확인)
□ 행정조직개편 관련이론과 접근
○ 행정조직개편 과정은 크게 정치구조적 접근과 제도적인 접근으로 분류함
- 정치구조적 접근은 조직개편의 입안과정에서 경제적, 정치적, 사회적 구조의 영향을 강조하며 제도적 접근은 기존의 정책, 제도의 영향을 강조함 (이하 원문 확인)
- 행정조직개편을 하나의 공공정책의사결정으로 파악하고 이 정책의사결정을 분석단위로 연구함. 행정조직개편 의사결정을 설명의 대상으로 삼고 있는 대표적인 이론으로 단절균형이론(punctuated equilibrium theory)과 옹호연합모형(advocacy coalition framework)임·단절균형론은 정책이나 예산은 균형상태(equilibrium)가 지속되다가 어떤 조건 하에서 단절적인 변화(punctuation)가 발생하고 다시 균형상태가 지속됨(이하 원문 확인)
3. 연구설계
□ 정부조직 개편에 관한 정치구조 접근방법, 제도주의이론의 접근방법, 단절균형이론의 접근방법 등에서 도출함
○ 정부조직개편에 대한 사회구조적 접근은 정부조직개편의 입안과정에서 경제적, 정치적, 사회적 구조를 강조함
○ 정부조직을 하나의 제도로 파악하고 주요 행위자 간의 상호작용 규칙을 제도로 개념화하여 제도에 변화를 일으키는 요인, 제도의 경로의존성(path dependence), 제도의 변화에 따른 정부조직의 변화를 검토하며 조직정책 의사결정이론으로는 단절균형이론(punctuated equilibrium theory)과 옹호연합모형(advocacy coalitionframework)을 고려함
□ 사회경제적동인, 정치체계, 행정체계, 주요의사결정자의 리더십을 변수로 보고 분석함
○ 사회, 경제, 환경변화는 새로운 정책에 대한 수요가 행정조직의 재설계에 대한 요구에 직접적으로 영향을 주게 되어 행정조직변화에 영향을 줄 것으로 예상함
○ 행위자간 정책자원의 교환, 정책의지지, 정당간의 관계 정도에 따라 정부조직개편과정과 행정조직구조에 영향을 미칠것으로 예상함
(이하 원문 확인)
4. 주요국 정부 변동과 변화양상
□ 미국
○ 행정조직변동양상
- 미국의 경우 행정조직의 변동양상은 행정조직의 개편과 관련된 법제도적 기반의 변화에 따라 세 시기(1939년 전후의 행정개혁, 1945년에서 1984년에 정부조직개편이 부분적으로 시도, 1984년 조직개편법제도의 개정)다른 모습을 보이는 특징을 보임(이하 원문 확인)
- 이러한 제도적 변화에 따라 행정조직변동도 첫 번째 시기에는 대규모 연방행정조직의 신설 및 확대, 두 번째 시기 부분적 행정조직의 개편, 세 번째 시기행정조직의 무변화라는 특징을 보임
(이하 원문 확인)
○ 주요변동요인
- 대통령제 통치구조: 헌법 수준의 행정조직개편에 대한 최종 권한이 의회에 존재하는 정치적, 행정적 특성으로 미국 정치제도는 행정조직관련 정책결정이 상당한 기간동안 변화를 경험하지 않으며, 행정조직구조가 균형상태를 유지하도록 하는 조건으로 기능함
- 행정부 조직개편권한 관련 법 제도: 미국의 경우 대통령은 참모조직의 경우 자신의 의도대로 조직화할 수 있으나 정부조직과 외청의 경우 행정조직개편안을 의회에 제출할 권한만을 갖으며 의회의 최종 승인을 받아야만 한다. 정부조직개편은 권한이 일차적으로 의회에 있으며 이러한 통치구조의 특징이 행정조직개편의 빈도와 범위를 결정함
- 분점정부의 지속: (이하 원문 확인)
- 정치적 선호의 양극화(political polarization): 1980년대 이후 미국정치의 특징으로 의회 내 민주당과 공화당 의원들의 정치적 선호도의 양극화현상 나타내는데 이 변화는 정책변동과 행정조직변동의 양상에 영향을 미치는 것으로 보임
- 외부적 사건의 중요성: 외생적 사건이 직접적으로 행위자 요인에 영향을 주어 정책변화가 일어나는 경우도 있고, 또한 제도적 맥락의 틀 속에서 행위자들의 의도된 상호작용(개인적 또는 집합적 수준의 행위)에 의해서 급격한 변화를 가져올 수 있음
□ 영국
○ 행정조직변동양상
- 영국은 부처의 수와 기능, 명칭 등이 내각 임의로 신설되거나 폐지될 수 있어 매우 신축적인 모습을 보임
- 전 부처에 공통적으로 적용되는 계급이나 조직 유형이 없고 부처의 조직구조도 각 부처가 결정하는 다양한 모습을 보이는데 1979~2009년까지 중앙정부조직변동을 통시적으로 살펴본 White & Dunleavy(2010)의 분석에 따르면 국방부, 재무부, 내각부, 스코틀랜드부, 웨일즈부, 북아일랜드부 등을 제외한 거의 모든 부처가 상당한 변화를 겪은 것으로 보고됨
○ 주요변동요인
- 사회경제적 동인: 제조업 기반이 취약하고 외국자본의 유치와 서비스업의 활성화가 중요한 경제적 특징은 대외적인 여건변화에 취약할 수 있어 상황에 따라 가변적인 정책변화를 요하게 됨. 아울러 고품질의 노동력과 탄력적인 개방체제 확보가 중요한 전제조건이 됨
- 정치체계의 특징: 영국은 전통적으로 보수당과 노동당의 양당제가 확립되어 있는데 보수당은 시장에 대한 믿음을 바탕으로 부처수를 줄이는 경향이 있는 반면, 노동당은 국가의 개입을 넓히기 위해 부처수를 늘이는 경향이 있는 것으로 나타남(이하 원문 확인)

- 행정체계의 특징: (이하 원문 확인)
- 리더쉽 영향: 영국의 정부조직 개편은 총리의 주도 하에 이루어지기 때문에 총리의 리더쉽이 주요한 변수로 작용하게 됨
□ 프랑스
○ 행정조직변동양상
- 프랑스의 정부조직의 변동은 대통령과 수상이 교체보다 정치상황의 변화를 수용하는 범위 내에서 이루어짐
- 사르코지 대통령은 중앙정부 슬림화 작업을 통한 작고 효율적인 정부 및 이를 통한 프랑스 국가경쟁력 제고를 추구하였지만 작은정부로의 전환에 어려움을 가짐
- 올랑드 대통령이 추구하는 행정체제는 부처를 세분화하여 국민과 국가경쟁력을 높이는데 주력함
○ 주요변동요인
- 사회경제적 요인: 사르코지는 방만한 정부를 개혁하고 작은 정부를 지향하면서 구조조정을 통한 고강도 재정긴축, 정부 규모 축소와 효율성 개선 및 이러한 일련의 개혁을 시도하였지만 실업률과 고용률은 회복되지 않고 사회문제로 대두됨. 올랑드 대통령으로 교체되면서 프랑스는 경제위기에서 벗어날 수 있을 것이라는 기대를 하고 있지만 세계경제 침체가 악재로 작용하고 있다고 분석됨
- 정치체계요인: 사르코지 대통령은 경제적 상황이 악화되어 가면서 상황 타개를 위하여 개각과 함께 개혁 의지를 가지지만 지방선거에서 사회당 중심의 좌파측에 과반을 내어주는 대통령은 정책의 실패하게 됨. 이 후 사회당에서 올랑드 대통령이 당선되면서 사르코지 대통령의 정책 실패를 비판하게 됨
- 행정체제요인: 대통령 집권에 따라 중앙정부는 규모 및 행정조직들이 상이하게 나타나는데 정부를 대변한 시라크 정부에 맞서 사르코지는 작은 정부를 지향하며 행정조직개혁도 단행함. 또한 헌법개정이 이루어지는데 프랑스 헌법은 1958년 제5공화국 헌법이 제정된 후 무려 20차례 이상의 잦은 개정이 이루어짐. 그 중 시라크 대통령이 2000년에 시행한 개헌과 사르코지 대통령이 2008년에 시행한 개헌은 프랑스 정부조직과 관련하여 핵심적인 요소(2000년 개헌의 대통령 임기 축소, 2008년 개헌의 대통령 연임 제한 및 대통령의 국회연설 허용)로써 대통령의 권한이 더 강화되는 계기가 됨
- 리더십요인: 대통령의 성향 즉 리더십에 따라 정부조직의 변동에 지대한 영향을 미쳤다고 할 수 있음
(이하 원문 확인)
□ 러시아
○ 행정조직변동양상
- 러시아 정부조직 변동을 통시적으로 검토한 결과, 러시아는 상대적으로 정부교체와 조직 변동이 매우 빈번하게 발생하고 그 변동의 폭도 큰 사례로 분석됨. 1992년부터 폐지나 명칭 변경 없이 현재까지 유지된 부서는 대통령 직속내무부, 비상사태부, 외무부, 국방부, 법무부 이상 5개뿐인 것으로 나타남.
 (이하 원문 확인)
○ 주요변동요인
- 사회경제적 특징: 1990년대 러시아의 혼란한 경제 상황은 경제개혁의 방향과 수위를 매개로 지속적인 정치 행위자 간 갈등을 야기했고 이는 빈번한 정부교체와 조직 변동을 초래함.
 (이하 원문 확인)
- 정치체계의 특징: 러시아의 정치체제적 특성 역시 잦은 정부 조직 변동을 초래한 중요한 이유임.
 (이하 원문 확인)
- 행정체계의 특징: 현행 러시아의 행정체제 역시 정부 조직이 일관성 없이 자주 변경된 주요 이유임
(이하 원문 확인)
- 리더십 영향: 러시아식 초대통령제 정치체제의 특성은 지도자의 리더십과 더불어 잦은 정부 조직 변동을 이끔
□ 일본
○ 행정조직변동양상
- 일본은 우리와 같은 정부조직법으로 부처의 수와 기능, 명칭 등이 결정되는데 일본의 정관계의 정치역학 및 일본 관료시스템의 특이성으로 파악하여 정부조직 변동을 분석해야함·1955년-1996년 체제는 자민당 일당지배형이라고 봄. 1960년부터 2000년까지 중앙부처인 성·Z청의 수준에서의 조직 변동은 거의 없는 것으로 보는데 1996년 10월의 총선거 이후 정부 개혁이 갑자기 큰 테마가 되고 2001년1월 6일 중앙성청체제가 개편되면서 총리부와 12개 성청으로 구성됨
(이하 원문 확인)
○ 주요변동요인
- 사회경제적 동인: 2001년도에 완성된 일본 정부조직의 동인으로 첫째, 적자국채로 인해 매년 일반회계예산에서 20% 전후가 채무변제를 위해 충당되고, 이의 개선을 위해 재정구조개혁, 경제개혁 등이 일컬어지고 있음. 둘째, 은행 경영수지악화의 원인이 관제금융으로서 온실 속에서 보호를 받았다는 점과 부실대출과정에서 정경유착을 했다는 것이 금융개혁을 불러일으키는 기인이 됨. 셋째, 노령인구의 급증으로 세출에서 사회보장비 부담의 증가인데. 1995년 통계로 일본 인구 가운데 65세 이상이 약 14% 정도인 것을 감안하면 세출에서 점차적으로 사회보장비의 비중이 늘어나리라는 전망으로 향후 일본경제의 침체를 예고하는 것임
- 정치체계의 특징: 90년대 행정개혁에 있어서 보다 직접적인 추진 계기가 되는 것은 관청내부의 정경유착 및 관료부패의 문제가 발생하자 1993년 제 41회 총선거를 앞두고 여·야 각 당은 강력한 행정개혁 추진을 선거공약으로 채택하게됨- 행정체계의 특징: 일본 관료제의 특색에 대하여 첫째는, 행정조직 측면에서 관청 할거주의(sectionalism)이고 둘째는, 행정행태론 관점에서 관료의 우월성을 인정하는 엘리트주의이며 셋째는, 의사결정의 특징으로서 품의(稟議)제도임. 일본 행정시스템이 가지는 이러한 세 가지 특색은 명치 시기부터 형성되었다고 하나 지금까지도 일본 행정문화를 설명하는 데에 있어서 유용한 틀이라고 함
- 리더십 영향: 일본 정부의 변동에 있어 수상이 갖는 리더십의 영향은 우리와 달리 내각제이기 때문에 의외로 크다고 볼 수는 없음 (이하 원문 확인)
5. 시사점
□ 한국은 참여정부를 제외하고는 모든 정권에서 정부조직개편을 단행하여 정부조직개편이 빈번하게 이루어짐.
○ 정권 초에는 대규모의 조직개편이 이루어지는 것이 제도화되는 양상이며 장기적인조직개편의 필요성이나 시급성은 고려하지 않고 대통령의 생각만을 중심으로 조직개편안을 마련하여 정권이 바뀔 때마다 정부조직도 대규모로 개편되는 현상이 반복됨
○ 정부조직개편 과정에서 주로 제기되는 문제점은 첫째, 중앙정부조직의 반복적인 개편은 행정의 안정성과 신뢰를 훼손한다는 지적이며 둘째, 반복적으로 행정조직이 개편됨에 따라 행정부서가 안정적으로 공공서비스 제공을 위해 역량을 쏟기보다 조직 개편에 대응하기 위해 역량을 소모한다는 문제를 지적함. 셋째, 정부조직개편과정에서 정치적 과정에 대한 고려의 부족의 문제가 지적되며 넷째, 정부통폐합에 의한 정부조직개편의 문제점으로 부각되는 또 다른 문제는 통폐합된 부처의 내부적 갈등을 지적함
○ 이에 우리나라의 반복적으로 이루어지고 있는 행정부 초기의 정부조직개편에 일정한 제도적 수정이 요구되며, 정부기능변화에 대한 사회의 요구에 대한 대응과 무관한 정치적 요구에만 의존하는 정부조직개편에서 벗어나는 동시에 행정의 안정성과 신뢰성을 저해하는 불필요한 조직개편이나 기능조정은 최소화해야 할 것으로 판단됨
□ 정부조직법안의 작성과 국회의결과정에서 타법안과 다른 추가적인 과정을 도입할 경우 조직개편의 빈번성과 조직변동의 폭을 완화시킬 수 있을 것으로 보임
○ 헌법체계에서 정부조직법 제안의 권한을 변경할 수는 없겠으나 행정의 정부조직법 작성과정에 필수적으로 거쳐야 할 단계를 추가하거나 국회의사과정에서 특별한 조항을 신설하는 방식을 도입할 경우 우리나라 행정조직의 변화 패턴이 미국의 경우와 유사한 방향으로 바뀌게 될 것을 기대할 수 있음
○ 일본의 사례를 고려할 때 지나친 관료체제의 기득권 추구와 이익집단의 이익추구현상을 제어할 필요가 있음. 정치적 지지세력의 요구에 따른 새로운 기구의 탄생과 기존 정부기관을 수호하는 이익집단들의 저항으로 인해 성공의 확률이 낮아지는 현상에 대하여 일정한 통제를 가해야 할 것임
○ 이를 위해 조직구조의 변화 이후의 다양한 형태의 관료제의 효율성 확보를 위한리엔지니어링 작업이 보다 용이하게 작동할 수 있도록 하는 조직관리가 필요한 것으로 보임(이하 원문 확인)
○ 정부개편안이 이익집단에 의해 변질되지 않고, 정치과정에 대한 투명성의 확보와 언론과 시민에 의한 감시의 강화, 일반적인 법안에 비하여 가중된 투명성과 참여절차의 제도화가 필요하다고 판단됨