한국행정연구원

국문초록

1. 연구배경 및 필요성
□ 규제개혁의 추진방식으로 기존규제의 지속적인 정비와 불합리한 규제의 신설 및 강화 억제라는 두 가지 방법을 통해 규제의 총량과 품질을 제고하고 있음
○ 중앙행정기관의 규제제안 부서의 담당 공무원이 규제영향분석서를 작성하여 자체규제심사위원회의 규제심사와 대통령 소속 규제개혁위원회의 규제심사를 통해 이루어지고 있음(이하 원문 확인)
○ 중앙행정기관들은 자체심사를 서면심사로 진행하는 등 형식적 심사관행이 일반화되어 있음
○ 규제개혁위원회의 심사를 통해 매년 평균 약 23%정도의 신설·강화 규제안이 개선 또는 철회권고를 받는 등 불필요한 규제의 생성을 사전에 차단하여 규제개혁에 중요한 역할을 해오고 있음
○ 불필요한 기존규제의 철폐를 위해 일몰대상 규제들이 일몰시한이 도래할 경우 규제영향분석서(Regulatory Impact Analysis)를 작성하고 이에 대한 규제심사를 통하여 불필요한 규제의 고착화를 막고 기존 규제의 품질을 개선하고 있음
□ 정부의 지속적인 규제개혁을 위한 노력에도 불구하고 최근의 많은 연구에서 일부 규제개혁 성과가 있었지만 만족할만한 결과를 도출하지는 못했다고 평가하고 있음.
○ 전반적으로 규제개혁 성과가 기대에 미치지 못하였고 그 이유로는 규제개혁 체계의 이원화, 중앙행정기관의 자체규제심사위원회의 심사기능의 무력화, 규제개혁 담당공무원들의 전문성 부족, 규제영향분석서의 부실, 규제영향평가(Regulatory Impact Analysis) 우회 수단으로서의 의원입법 규제안 등을 지적됨
○ 이러한 문제점들의 대부분은 궁극적으로 규제심사와 직·Z간접적으로 밀접한 관계가 있으며 규제심사의 내실화를 통해 해소될 수 있음
□ 규제품질을 제고하고 바람직한 규제를 지향하기 위해서는 규제심사가 핵심적인 요소로서 심사의 충실성을 높이는 것이 매우 중요함
○ 규제개혁위원회의 합리적인 규제심사를 통한 기존 규제와 신설강화 규제에 대한 관리는 규제개혁의 성공을 위한 핵심적인 단계임. 그럼에도 불구하고 그동안 이루어 졌던 규제심사에 대한 연구는 단편적이며 지엽적으로 이루어졌기 때문에 연구결과의 활용도를 높이지 못하는 한계가 있음
○ 본 연구는 규제개혁위원회의 규제심사결과를 분과위원회별, 각 규제를 제안한 관련 중앙 부처별, 규제심사요소, 규제심사제도 운영의 특징 등을 고려하고 이를 해외 우수사례와 연계시켜 규제개혁의 중요한 요소로서 규제심사의 내실화와 효율성을 향상시킬 수 있는 방안을 포함한 연구결과를 제시함으로서 정책 기여도를 높이고자 함
2. 이론적 배경
□ 정책과제로서 이론적 분석보다는 정책대안의 제시를 위하여 규제심사와 직·간접적으로 관련된 문헌고찰을 통한 연구를 실시함
○ 규제심사의 내실화를 위해서 규제개혁위원회의 규제심사 현황을 파악하여 분석하고 이와 관련된 문헌을 검토
(이하 원문 확인)
○ 우리나라의 규제심사 현황과 비교분석을 위해 규제개혁의 우수사례로 나타난 미국, 영국, 호주의 규제심사 현황을 파악하고 이를 우리나라의 규제심사 과정에 적용 가능한 대안을 제시
○ 규제심사와 관련된 외부 전문가를 집필위원으로 위촉하여 규제심사 현황과 이와 관련된 외국의 규제심사 현황과 문제점에 대한 의견을 수렴
3. 정책 및 사례분석
□ 초기의 규제개혁위원회는 법률의 규정대로 정부의 규제개혁방향설정 및 계획 수립과 이와 관련된 각 부처의 보고를 받는 등의 역할을 상당 부분 수행
○ 2009년 이후 상대적으로 분과위원회가 규제심사의 실무기구 수준으로 위축됨
○ 설치초기 규제개혁과 신설·강화규제에 대한 심사업무를 모두 수행하는 규제개혁에 대한 전담기구였던 것에서 노무현 정부의 규제개혁추진단과 이명박 정부의 국가경쟁력강화위원회의 설립 이후 규제개혁 체계가 이원화 되면서 규제개혁위원회의 실제 기능이 법적 권한에 비해 축소됨
○ 이 시기 이후 규제개혁위원회가 신설··강화규제에 대한 심사업무를 주로 수행하는 기구로 그 성격이 전환됨
□ 규제개혁위원회의 심사결과를 보면 규제개혁위원회에 상정되어 중요규제로 분류되어 심사가 이루어진 규제에 대해서는 개선 및 부대권고, 철회권고와 같이 규제품질 개선을 위한 적극적인 제안이 이루어졌음에 비해 비중요규제로 분류된 규제는 자체규제심사위원회의 규제심사에서 대부분 원안동의 의결이 이루어짐
○ 부처의 규제생성시스템에 상당한 문제점이 있을 가능성이 크다는 것을 의미
○ 중요규제와 비중요규제에 대한 판단기준이 있긴 하지만 규제 제안 부처 담당자들이 작성한 규제영향분석서에 기초한 판단으로서 전문성 부족으로 인한 내실 있는 분석이라고 보기는 어려움
○ 비중요규제에 대한 이런 규제심사의 공백은 시스템적으로 개선이 필요하다고 판단됨
□ 규제개혁위원회는 규제심사 시 거시적 측면에서는 규제분석의 심층성과 규제품질의 개선가능성 측면에서 주안점을 두었음. 반면 규제집행의 개선가능성, 규제의 실효성, 규제의 필요성 등 그 외의 항목에 대해서는 규제심사에서 상대적으로 고려도가 낮았음
□ 규제개혁위원회의 심사결과에 대한 내용분석을 구체적으로 실시한 결과, 세부항목수준에서 규제개혁위원회의 심사경향의 특성이 보다 명확하게 파악할 수 있었음
○ 규제개혁위원회의 규제심사가 규제로 인한 사회적 부담을 완화시키는데 주목하였음
○ 각 부처의 규제심사 준비가 지금보다 훨씬 체계적이고 심층적으로 이루어질 필요가 있으며, 전문성향상을 위한 방안과 자문기구를 설치할 필요가 있다고 판단됨(이하 원문 확인)
○ 규제의 설계와 관련해서 각 부처의 규제설계의 전문성과 규제심사 준비에 소홀함이 있음. 교육, 자문이나 협업을 통해 전문성을 높일 필요가 있다고 판단됨 (이하 원문 확인)
○ 규제개혁위원회의 규제심사에서는 규제설계의 세부내용을 체계적으로 검토하는 구체적인 기준이나 매뉴얼에 입각한 경우는 상대적으로 낮았으며 위원회 개최 시 위원들의 즉흥적인 판단에 심사결과가 의존한 경우가 매우 높은 것으로 보임
○ 규제의 실효성 검토 역시 집행차원에서 규제품질의 개선을 위해 논의할 필요가 높은 항목들임에도 불구하고 이들에 대한 심사내용이 상대적으로 낮은 비중을 차지했다는 점은 규제개혁위원회의 심사가 심층적인 면에서는 한계를 보이고 있음을 확인할 수 있음
□ 미국, 영국, 그리고 호주 등 주요 국가의 규제심사는 내실 있는 규제심사를 위하여 다양한 방법을 사용하고 있음
○ 미국의 경우 OIRA에서는 과도한 업무량의 부담을 줄이기 위하여 규제심사의 건수를 획기적으로 줄여 심도 높은 규제심사를 실시하고 있음 (이하 원문 확인)
○ 영국에서는 규제개혁을 위한 계획수립, 규제형성과정에서의 심사, 그리고 집행과정에서의 규제 모니터링을 분야별로 구분하여 각각 다른 기관에서 업무를 담당하여 업무부담을 줄임과 동시에 전문성을 향상시키며 규제의 품질을 제고 하고 있음
○ 호주에서는 영국과 마찬가지로 중앙행정기관으로서의 집행 권한을 가지면서도 독립된 기관위상을 가지고 규제개혁을 하고 있음. 이를 통해 규제심사의 독립성, 객관성, 그리고 투명성을 향상 시키고 있음
□ 해외 사례에서 가장 중요한 특징은 세 국가의 규제개혁 추진기관이 모두 중앙행정기관으로서의 법적지위를 가지면서도 독립된 기관으로서 위상을 통해 규제심사의 객관성, 전문성, 투명성을 확보하고 있음
4. 결론 및 정책대안
□ 규제개혁위원회
○ 규제심사체계 개선
- 규제관련 업무를 통하여 전체 중앙행정기관 및 소속기관과 지방자치단체에 영향을 미치고 있으며 2013년 현재 15,046개의 중앙부처 등록규제와 약 50,614개의 지방자치단체 등록규제를 관리 및 정기적으로 심사를 하고 있는데 이와 관련된 거의 모든 업무를 약 20여명의 당연직 정부위원 및 민간위원이 비상근으로 업무를 처리하고 있음
(이하 원문 확인)
○ 규제심사 대상 확대
- 규제심사가 충실하기 위해서는 일부 비중요규제에 대하여 규제심사 대상의 확대가 필요함
- 각 부처에서 생성한 규제대안들이 사실은 도입의 필요성, 규제대안 품질의 개선가능성 등에 대해 심층적으로 검토해야 할 내용이 많음에도 상당수의 규제들이 비중요규제로 구분되어 그 합리성에 대한 검토가 이루어지지 못한 채 도입되고 있다는 것을 의미함
○ 규제심사의 내실화
- 이처럼 규제개혁위원회의 체계개편과 규제심사 대상의 확대가 이루어진다는 전제로 규제개혁위원회의 규제심사의 내실화가 필요함
- 현재의 규제심사의 가장 큰 한계는 규제개혁위원회가 각 부처에 제시한 규제심사기준과 규제개혁위원회가 실제 주로 판단한 규제심사 항목에 괴리가 존재함 (이하 원문 확인)
- 규제개혁위원회의 규제심사는 규제대안 자체에 대한 논의는 상대적으로 많았지만 실현가능성에 대한 검토는 부족했음을 확인할 수 있었음 (이하 원문 확인)
- 규제개혁위원회의 규제심사의 내실화에 어려움이 있는 것은 규제영향분석서가 규제심사에서 요구하는 수준으로 작성되지 못한 경우가 많기 때문이므로 규제영향분석서를 체계적으로 작성하는 것이야말로 규제심사의 내실화를 위해 가장 필요한 부분임(이하 원문 확인)
- 규제심사를 통해 규제품질의 실질적 개선이 필요하며 규제개혁위원회가 단순히 규제의 타당성을 검토하는 기구가 아니라 규제대안의 제시도 함께 할 수 있어야 할 것임. 규제심사를 규제의 품질개선을 위한 컨설팅 과정으로 만들어야 함
○ 새로운 규제심사수단 도입검토
- 영국의 규제비용총량제(One In, One Out)는 신설규제의 도입에 그와 동등한 부담을 초래하는 기존규제의 개선을 연계시킬 것을 요구하는 제도로 규제관리의 참신한 아이디어로 주목받고 있음
○ 가칭 ‘규제분석센터’의 설립
- 개선안을 실현하기 위해서는 무엇보다 규제개혁위원회의 물적·인적 확대가 선행되어야 할 것임. 규제분석센터와 같은 규제전문분석기관을 설치하여 각 부처의 규제분석에 컨설팅을 제공하여 분석역량을 제고하고 규제개혁위원회의 규제심사에 필요한 분석 결과를 제시하여 객관성을 향상 시킬 수도 있음
- 우리나라의 규제설계과정을 보면 각 부처에서 자신이 도입을 필요로 하는 규제대안에 대해 그 필요성과 대안의 타당성을 직접 입증하도록 하고 있는데 규제의 필요성에 대한 논의는 별도로 하더라도 대안의 타당성을 검토하기 위해서는 규제에 대한 전문적 지식이 필요함
- 각 부처 입장에서는 정부의 인사관리 관행인 순환보직 등으로 인하여 전문성과 일관성 부족으로 이를 제대로 수행하기가 매우 어렵고 규제전문가를 각 부처 내에 양성할 수 있는 상황도 아니어서 규제영향분석이 심층적이지 못하거나 부실할 가능성이 높음(이하 원문 확인)
○ 기타
- 규제개혁위원회에서 각 부처의 규제담당자에 대한 교육이 필요함
·각 부처에서 규제개혁위원회의 심사대상으로 올린 규제 중 원안 동의되는 경우는 30% 수준에 미치고 있음
- 규제개혁위원회의 신설··강화 규제에 대한 권고사례의 분석은 매년 주기적으로 이루어질 필요가 있음
□ 중앙행정기관
○ 자체규제심사위원회 운영개선
- 규제심사의 개선을 위해서는 각 중앙행정기관의 자체규제심사위원회의 운영과 권한의 변화는 필수적임
- 각 부처의 자체규제심사위원회는 해당 부처의 규제영향분석서의 타당성을 검토하는 기능을 담당하고 대통령 소속 규제개혁위원회에서는 모든 규제에 대한 판단권한을 가져야 함
- 규제개혁위원회의 본위원회에서는 중요규제에 대해, 분과위원회에서는 비중요규제에 대해 그 타당성을 직접 심사하는 체계를 구축할 필요가 있음
○ 규제영향분석서 작성 내실화
- 규제심사에 대한 분석에서도 확인한 것처럼 규제를 직접 생성하는 각 부처의 규제대안에 대한 검토가 부족한 것은 규제심사를 부실화시키는 결정적인 요인임
- 담당자의 전문성 부족으로 인한 분석의 오류와 부정확성 등의 문제가 자주 발생하고 이는 곧 규제심사의 부실로 연결되고 있음
- 이러한 문제점의 해결을 위하여 영국의 Impact Assessment Calculator와 유사한 비용과 편익 추정을 쉽게 할 수 있는 스프레드시트(spreadsheet)를 작성하여 규제를 제안하는 중앙행정기관에 공급하는 방안도 모색할 필요가 있음
○ 자체규제개혁위원회 심사결과 공개
- 현재는 중요규제에 대해서만 규제개혁위원회의 홈페이지를 통해 그에 대한 규제영향분석서와 규제개혁위원회의 검토의견, 심사결과 등이 공개되고 있음
- 자체규제개혁위원회의 심사결과의 공개는 각 부처의 자율적인 재량에 맡겨져 있음. 중요규제보다 훨씬 많은 규제들에 대해 심사결과가 제대로 공개되지 못하는 결과를 초래
○ 자체규제개혁을 위한 전담부서 설치
- 현재에는 신설·강화규제에 대한 심사 등이 형식화되어 있다고 판단됨. 각 중앙행정기관에도 규제관련 업무를 전담하는 부서의 신설을 통해 규제개혁과제의 발굴이나 자체규제심사 업무 등을 담당하게 할 필요가 있음
○ 기타
- 8대 국회에서 가결된 규제의 신설 및 강화 법률안의 80%가 의원발의에 의한 법률안임
(이하 원문 확인)
5. 기대효과
○ 예상되는 학술적 기여도
- 본 보고서의 결과를 활용하여 규제심사체계 및 내용과 규제개혁 체감도에 대한 심도 있는 이론적 연구임
- 행정규제기본법상 관련 조항에 대한 이론적 검토를 통해 구체적인 개선방안을 제시할 수 있는 자료로 활용가능
○ 예상되는 정책적 기여도
- 차기 정부의 효과적인 규제개혁 추진체계를 제시하여 규제의 설계, 개발, 평가, 개선과정을 체계화하고 합리화하는데 활용될 수 있음
- 본 보고서의 결과를 활용하여 행정규제기본법상 관련 조항에 대한 구체적인 개선방안을 제시
○ 기타 기대효과
- 차기 정부의 효과적인 규제심사체계를 제시하여 규제개혁에 대한 대국민 체감도를 높여 신뢰받는 정부를 구축하는데 활용될 수 있음
- OECD 등에서 규제심사에 대한 개선방안을 제시하여 규제개혁의 선진국가로 발돋움
- 부처 자체심사의 내실화 및 규제개혁위원회 심사를 강화, 불필요하거나 불합리한 규제의 증설을 억제가 가능함
- 부처 ·자체심사 운영지침·을 개정, 또는 자체심사절차 체계화 및 자체규제심사위원회의 전문성을 확립하며 규제영향분석 등에 대한 전문교육(규제정보포탈·중공교 홈피 사이버 강의 등)을 확대와 담당 공무원의 인식과 전문성 제고를 통하여 신설·강화 규제에 대한 부처 자체의 규제심사 기능을 강화 가능함
- 더불어 경제활동에 부담을 주는 규제는 최대한 신설·강화 억제하고, 안전·환경·건강 관련 규제는 합리적으로 보완하며, 공생발전 등 국정방향 및 정부역점시책과 관련된 주요 법령안은 우선적으로 신속히 규제심사토록 지원하여 충실한 ·규제개혁위원회·심사로 규제총량을 안정적으로 유지 가능함
- 일몰 도래 규제에 대해서는 엄격한 심사를 실시, 규제 고착화를 막고, 규제품질을 지속적으로 제고함