국문초록
1. 연구배경 및 필요성
□ 중앙행정기관의 세종시 분산에 따라 발생되는 정책소통상의 행정비효율에 대한 적극적 대응의 필요성 증가
○ 상당수 중앙행정기관의 세종시 분산으로 인해 부처의 업무환경은 크게 변모하고 있음
- 2012년 9월 국무총리실을 필두로 현재 6개 중앙행정기관이 이전을 완료한 상태로 2014년 까지 단계적으로 총 16개 중앙행정기관과 20개 소속기관 이전을 계획하고 있음
○ 분산으로 인한 ‘물리적 거리’증가는 출장 회수 및 기회비용을 증가시키는 등 정책 소통상의 상당한 행정비효율을 발생시킴
- 정책소통 비용이 증가되면서 다양한 행정비효율 발생이 보고되고 있으며 특히 국회일정 및 서울·과천청사 출장으로 과도한 시간·비용 지출, 영상회의 사용 실적 저조 및 여론 수렴의 애로
○ 정책당사자별 정책소통 상의 행정비효율을 개선함으로써 궁극적으로는 정부효율성 강화 필요
- 세종시 이전 기관을 중심으로 주요 업무 관계 당사자들 즉, 부처 내, 부처 간, 대 국회, 대 민간 등과의 정책소통 시 발생하는 행정비효율을 개선하여 궁극적으로 정부효율성을 강화시키는 것이 중요
2. 이론적 배경
□ 정책소통의 개념화
○ 종래 정부 소통은 주로 국정홍보 혹은 행정PR을 뜻하는 대민관계 중심이라는 한계를 노정함
- 정부조직에서 소통은 그 자체보다는 행정문화 위주로 다루어졌기에 해당 기관이 처한 정책환경을 포괄하는 종합적인 소통개념은 존재하지 않음
- 정부조직은 정책환경과의 소통을 통해 정책을 산출하고 집행한다는 점에서 정책관련 소통은 정부 본연의 역할 수행에 있어 핵심적인 행정관리라 할 수 있겠음
○ 정책소통(policy communication)은, 정책과 소통의 합성어로서 ‘개인, 집단, 조직 간 정책 관련 정보, 아이디어 등의 전달과 교환’을 뜻함
- 정책형성과 결정, 집행 등 모든 정책과정을 포괄한다는 점에서 상당히 광의적인 개념임
- 부처 내/외에서 그리고 대 국회에서 회의, 보고, 업무협의 등을 포함하면서도 민간과의 관계도 포함할 수 있는 개념으로 사용함
○ 정책소통의 효율성과 활성화 요인으로 소통 인프라, 관계, 구조, 수단을 상정해 볼 수 있음
- 소통인프라는 소통이 일어나는 물리적 혹은 사이버 공간으로 소통공간과 소통 여건(접근성)을 포함함
- 소통관계는 정책소통 행태 및 해당 행태의 바탕이 되는 행정/조직 문화를 뜻함
- 소통구조는 공식적, 비공식적 구조 및 수평, 수직, 대각적 소통구조와 관련됨
- 소통수단은 소통을 위해 사용하는 유·무선 매체(수단)로 ICT 기술발전을 내포함
3. 정책 및 사례분석
□ 기관이전에 따른 정책소통 사례분석
○ 국내 공공기관 사례로 과천청사, 대전청사, 국방부 이전 및 대응을 검토함
- 이전으로 인한 출장시간 및 비용과다와 국회/민간 관련 정책소통 애로, 업무 공백 등이 공통적으로 제기됨
- 영상회의시스템, 전자결재시스템 활용 및 회의문화 개선·집중/탄력근무제 도입·보고시간예약제, 위임전결의 범위 확대 등의 대응이 공통적으로 나타났으나 성과는 만족할 만한 수준은 아니었음
○ 국외 공공기관 사례로 독일 본-베를린 부처분할로 인한 정책소통 문제점 및 연방정부 대응을 검토함
- 본에서 베를린으로 수도이전 및 부처분할 후 출장시간 및 비용과다와 업무공백이 논란됨
- 영상회의시스템 활용, 2차관제 실시 및 장관의 수도 상주 외에도 의회차원에서 이전 관련 비용을 분할비용(Teilungskost)으로 간주하여 별도 관리함
○ 국내외 글로벌 기업 사례를 통해 물리적 거리 극복을 위한 방안에 대해 검토함
- 한국 글로벌 기업에서 화상회의가 빈번히 이용되고 있으나 열악한 설비와 호환성 문제 역시 공존해 전사적 지원 필요성을 제기함
- 해외 글로벌 기업에서 소통구조와 문화에 따라 소통매체 선택 및 사용에 영향을 받는다는 연구결과는 관계적 측면의 개선을 강조함
□ 세종시 기관이전 추진 및 정부의 대응분석
○ 정부기관 이전 추진과정 및 현황을 살펴보고 관련된 정부조치에 대해 정책소통을 고려한 행정관리차원에서 검토함
- 신행정수도 이전 논의가 행정중심복합도시 논의를 거쳐 실제 건설이 시작되기까지 계속적인 정치논쟁의 결과로 준비여건은 미흡했음
- 정부는 ‘¤세종자치시 등의 설치에 관한 특별법’에 따라 세종특별자치시 지원위원회와 지원단을 중심으로 이전지원 조치를 수행해옴
- 행정관리차원은 안전행정부가 주로 IT기술(영상회의실, 스마트워크센터)활용을 통한 행정효율성 확보에 주력해옴
□ 세종시 이전 기관의 정책소통 실태분석
○ 이전 기관 소속 공무원 대상 정책소통 실태조사 실시
- 6개 전 기관 기획조정실 중심 직급별 45명 대상으로 2013.4.15-5.8(4주) 동안 소통실태 인터뷰 실시
- 부처내, 부처간, 대 국회, 대 민간 간 정책소통 환경변화와 문제점 및 대응방안에 대해 반구조화된 인터뷰 실시 및 분석
○ 부처 내 정책소통 실태
- 청와대나 타부처, 국회대응을 위한 출장시간 및 비용문제가 유발되는 정책소통환경
- 업무공백 및 조직몰입도 약화로 조직생산성 저하, 대면보고 조직문화
○ 부처 간 정책소통 실태
- 이전 부처와 잔류 부처 간의 정책소통이 주로 대면 회의로 이루어져 행정비효율 발생
- 원거리 회의 참석으로 시간·비용 비효율성, 주관 부처 위주의 장소·시간 지정
○ 대 국회 정책소통 실태
- 국회까지의 소요시간과 비용증가에도 불구, 대면보고 요구관계 불변으로 다양한 행정비효율 발생
- 국회업무 현장대응으로 출장 및 업무증대, 국회내 업무공간 및 인프라 미흡, 비효율적인 수행인원 동행, 고위간부급 대면소통 요구
○ 대 민간 정책소통 실태
- 접근성 약화로 인한 수도권 전문가 소집이나 민원인 방문불편으로 인한 행정 비효율 발생
- 민간단체와의 정책 및 업무협의활동 시간과 비용 증대, 수도권 전문가 섭외 애로, 수도권 업무 이해관계자 관계 관리비용의 증대
□ 기관이전에 따른 정책소통 실증분석
○ 전체 국정운영 관점에서 이전 기관 뿐만 아니라 이전 예정 및 잔류 기관 공무원 그리고 국회의원 대상의 정책소통 실태 설문조사 실시
- 공무원은 직급별로 이전 기관 112명, 예정 기관, 110명, 잔류기관 141명 등 총 363명을 대상으로 2013.9.16-10.7(12일) 동안 실시
- 국회의원은 총 50명 대상으로 2013.9.16-10.10(14일) 동안 실시
○ 공무원 설문조사 결과
- 공무원들은 세종시 이전으로 비대면 정책소통이 늘어났거나(이전 기관) 늘어날 것으로 예상(이전 예정 기관)하며 이전 기관의 고위관리자들의 비대면 소통에 대한 중요성 인식이 높아졌음
- 국회출장 목적은 주로 예결산, 상임위원회, 법안 관련 순이었음
- 비대면 소통이 잘 안되는 이유로 권위주의적 조직문화와 부처내부 관성 외에도 대면소통의 높은 효율성(이전 기관)을 꼽고 있음
- 국정감사와 관련하여 국회방문 공무원 수가 가장 많다고 인식하고 있고 참석 및 수행 범위는 과장(팀장)까지가 적정한 것으로 인식함
- 세종시 행정비효율 감소를 위한 대안으로 수직적 국회·행정부 관계 개선, 필요이상 인력의 국회출장 제한, 해당 국정감사나 상임위의 세종시 개최 순으로 동의함
- 행정비효율 감소를 위한 노력은 입법부가 가장 우선적으로 필요하며 그 뒤로 대통령 및 행정부 전체, 세종시 이전 부처 순이었음
○ 국회의원 설문조사 결과
- 국회의원은 소속 위원회 관련 부처와 가장 많은 소통을 하고 있고 중요성도 큰 것으로 인식하며 전화, 대면보고·회의 이용이 압도적임
- 이전으로 인해 비대면 소통이 증가된 것으로 인식하고, 다수 공무원의 잦은 국회출장과 국회의 대면보고 방식 선호로 행정비효율성이 양산되고 있다는데 동의함
- 참석공무원은 국정감사의 경우 과도한 것으로 인식하고 있고 수행공무원 범위는 장관부터 서기관까지로 응답함
- 국회-행정부 간 정책소통 개선방안으로 필요 이상 인력의 국회출장 제한이 가장 높았으며 국회 내 행정부 사무공간설치(확대) 및 스마트워크센터 활성화, 해당 국정감사/상임위 세종시 개최 순으로 높았음
- 한편 수직적 국회·행정부 관계 개선, 책임총리/장관제 실시, 비대면 보고·협의 활성화, 국회분원 설치, 세종시 이전 등에 대해서는 동의하지 않는 비율이 높았음
- 행정비효율 감소를 위한 노력은 세종청사 이전 부처에 가장 우선적으로 필요하며, 이어 행정부 전체, 입법부, 서울 잔류부처 순이었음
□ 기관이전에 따른 정책소통의 문제점과 개선방안
○ 정책소통의 인프라 측면
- 문제점: 교통 등 접근성 애로, IT 네트워크 인프라 미흡, 회의 및 편의시설 미흡, 서울사무소 설치 필요성, 스마트행정 홍보미흡 등이 제기됨
- 개선방안: 교통편의성 제고로 접근성 강화, 스마트워크센터, 영상회의실 설치, 국회와의 전용망 회선 설치 등 IT 네트워크 인프라 개선, 다양한 회의장 확보 및 편의시설 확충, 과천청사나 국회인근 서울사무소 설치 검토, 스마트워크센터와 화상회의 등 스마트행정에 대한 홍보 강화를 꼽았음
○ 정책소통의 관계 측면
- 문제점: 경직적인 조직문화, 책임조정기관의 부재, 일과 삶 불균형 문제, 권위주의적 관계 등이 지적됨
- 개선방안: 권한위임 등을 통한 유연한 조직문화 제고, 총리실, 안행부, 기재부 등의 주도적 조정역할 강조, 유연근무제 활성화를 통한 개인 네트워크 관리 등 일과 삶 균형 방안, 지원부처와의 스킨십 확대 및 국회의인식 변화를 통한 기관 간 협동관계 구축
○ 정책소통의 구조 측면
- 문제점: 체계적인 정책소통 네트워크의 부재, 부처 내 집권형 결재 및 보고구조, 부처간 애매한 협업기준, 대 국회 간 수직적 소통구조 등이 제기됨
- 개선방안: 효율적이면서 체계적인 정책소통 네트워크 강화, 보고체계 단순화 및 권한위임의 분권형 결재 구조 정착, 인센티브와 패널티를 명확하게 구분하는 협업기준 제시, 구체적인 질의요지서 기재 및 배부 규정 준수 요청 등 수평적 정책소통 구조로의 개선 제시
○ 정책소통의 수단 측면
- 문제점: 비대면 소통에 대한 부정적 인식·행태와 비현실적인 보안규정 등이 제기됨
- 개선방안: 비대면 소통에 대한 인식 전환을 위해 고위급 공무원들의 적극적 추진 의지 제고 및 관련 내용의 실무차원에서 적극 반영과 부처간 정책소통 방식의 인식변화를 꾀하는 한편, ICT기술발전에 따른 유용한 정책소통 수단 활용을 위한 보안규정 현실화 방안을 제시
4. 결론 및 정책대안
□ 연구의 결론
○ 정책소통의 방향(원칙)
- 정책소통에 관한 인식·행태 차원에서는 소통의 민주성과 책임성, 그리고 참여지향이 필요함
- 정책소통의 효율성 강화 차원에서는 소통의 접근성 제고, 조정성 강조, 그리고 내실성 제고가 요구됨
- 정책소통의 활성화 진작 차원에서는 소통의 안전성 확보, 공유성 증진, 공간성 확보가 긴요함
○ 정부의 추진방향
- 적극적인 행정효율성 개념 정립 하에 스마트 행정문화의 중요성 인식이 필요함
- 상향적·점진적으로 개선하기 위한 적극적 인센티브 제공 노력과 출장 관련 복무기강 강조의 병행이 요구됨
- 정책소통 당사자 간의 관계 개선이 시급하며 아울러 의회와의 건전한 견제관계도 필요함
- 무엇보다도 이전 기관의 수용자세와 해결의지 그리고 관계기관들의 이해 제고가 바탕이 되어야 하겠음
5. 기대효과
□ 학술적 기대효과
○ 기관 분산이라는 조직변동에 따른 조직내외 커뮤니케이션 변화에 대한 실증적 규명
□ 정책적 기대효과
○ 부처 내, 부처 간, 대 대통령, 對국회, 對민간을 상대로 한 정책소통 실태 분석을 통해 행정비능률성을 최소화하는 정책소통 개선방안 도출
○ 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 제 11조(중앙행정기관등의 이전계획) 상의 이전에 따른 행정능률 제고방안에 대한 검토 및 개선 방안 제안
○ 관련 정책제언을 통해 현 정부 국정과제인 ‘세종시 조기정착을 통한 정부효율 극대화’에 기여함은 물론 세종시 중장기발전계획에 있어 행정효율성 제고방안 마련에 기여
○ 향후 세종시로 이전이 예정된 중앙행정기관 및 혁신도시로 이전하는 공공기관의 원활한 정책소통을 확보할 수 있는 청사진 제시
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