국문초록
1. 연구배경 및 필요성
□ 한국 대통령 비서실 조직과 비서실 구성원의 바람직한 대안이 무엇인가라는 논의는 매 정권이 시작되는 시점에서 크게 이슈가 되고 이에 대한 정부의 수요도 많음
○ 최근에는 비서실조직과 구성원 뿐 아니라 대통령의 숨은 조언자로서 영부인의 역할에 대한 논의까지 보다 확장된 범주의 연구를 필요로 하는 것으로 판단됨.
□ 본 연구의 목적은 대통령의 관리역량을 강화시켜줄 수 있는 바람직한 대통령비서실 조직구조와 각 대통령비서실내 주요 행위자들의 기능과 역할을 제언하는 것이 목적임
○ 이를 위해 한국의 대통령들이 대통령비서실의 조직과 비서실내 행위자들을 어떻게 다루었는가를 조직적·행태적 차원에서 살펴보고, 미국이나 프랑스와 같은 대통령제 국가의 대통령 보좌조직과 구성원에 대한 관리 사례를 살펴보고자 함
○ 특히, 실질적이고 면밀한 분석을 위하여 포커스 그룹 인터뷰와 전문가 설문조사를 실시하였음.
- 역대 대통령 비서실에서 근무했던 인사들에 대한 심층적 인터뷰 실시
- 국과장급 이상 공무원 76명, 정치인(전현직 국회의원, 정당인) 72명, 전문가(행정학, 정치학 전공 연구자) 70명 총 218여명을 대상으로 인식조사 실시
□ 연구흐름도 및 연구방법
2. 이론적 검토
□ 관리적 대통령의 등장 배경
○ 한 국가를 운영하는 대통령은 관리문제(management matter)에 직면
- 정부규모와 정부가 다루는 범주가 급속히 확대
- 대통령 개인이 혼자 힘으로 복잡하고 거대한 조직을 통제하기 어려운 상황이 됨
- 대통령의 공약 실행을 위해 행정부에 대한 통제를 더 많이 원하게 됨
○ 이러한 상황에 대응하기 위해 대통령은 비서실 조직을 만들어 자신이 통제할 수 있는 영역을 확장하고자 함
- 미국 트루만 대통령은 인사보좌관 1인을 두었으나 레이건은 100명을 두었음
□ 관리적 대통령에 대한 논쟁
반대론
·Hess(1988: 6)
- 대통령은 관리적 이슈에 개입되어서는 안된다고 주장
- 미국 대통령은 연방정부의 관리자가 아니라 미국의 정치가임
- 대통령들이 연방정부를 관리해야 할 것 같은 의무감 때문에 많은 실주를 저지름
- 대통령이 부처와 프로그램을 세셋히 관리하는데 휘말려서는 안된다는 입장
찬성론
·Pfiffner(1999a: 5)
- 대통령에게 관리적 이슈는 중요한다는 입장
- 미국 헌법상 “대통령은 법을 진실하게 집행해야 한다”고 되어 있음. 이에 따라 법을 집행하는 행정부에 대해 어느 선에선가 개입해야 할 헌법적 권한을 가짐
- 워터게이트, 이란콘트라 사건 등 백악관이 직접 개입된 사건들을 통해 대통령에게 관리적 문제가 중요하다는 교훈을 얻게 됨
- 대통령의 명성에 가장 큰 타격을 준 것은 실제 대통령의 정적이 아니라 백악관 내부구성원의 과도한 충성심이나 실수에서 기인됨. 따라서 대통령은 비서실에 대한 관리에 주의를 기울여야 함
○ 이러한 논쟁 결과 최근에는 관리적 대통령이 중요하다는 주장이 더 많은 지지를 받음
- Arnold(1998: 363)는 “대통령의 아이디어를 정책으로 변환시키는데 가장 중요한 것이 관리능력이다. 관리는 대통령리더십의 필수적 구성요소이나 모든 것을 통제할 필요는 없으며 행정 중 중요한 것만 관리하면 된다”고 주장함
□ 대통령의 비서실 관리스타일
□ 대통령의 비서실 조직화 스타일
○ Poter(1980): 즉응적 방식, 중앙집권적 방식, 복수창도 방식
○ Burke(2000): 공식적 관리유형, 협조적 관리유형
○ Johnson(1975): 계층적 전략, 경쟁적 전략, 협력적 전략
전략 장점 단점
계층적 전략
(Hierarchy Under a Chief of Staff)
질서정연한 과정
시간 절약
비서실장에게 의존성이 큼
정보 및 대안의 독점
경쟁적 전략
(Multiple and Competing Channels)
다양한 관점이 옹호됨
보다 많은 참여자의 참여
방향성의 혼란 초래
많은 시간이 걸림
불협화음 생성
협력적 전략
(Collegial Advice)
다양한 관점이 옹호됨
합의를 중시
논쟁의 제약
정보 독점
개인특성에 의존함
자료: Rose, 1988: 158
□ 대통령의 비서실의 조직 기능
○ 김정해(2003)의 연구: 정무관련, 민정관련, 공보기능, 경제기능, 사회기능, 총무 및 의전기능으로 구분
○ Patterson(2008)의 연구: 범정부적 이슈를 다루는 영역, 정책적 이슈를 다루는 영역, 운영 이슈를 다루는 영역, 외부와의 관계를 다루는 영역, 커뮤니케이션 영역 으로 구분
□ 대통령 비서실내 행위자의 역할과 기능
○ 공식행위자 I: 비서실장의 역할과 기능
- 함성득(2002: 319)은 정치형, 실세형, 실무형, 비서형으로 유형화
- 배정훈(1997: 254)은 강세형, 실세형, 실무형, 약세형으로 유형화
- 본 연구의 비서실장 유형화
·지배적 유형: 대통령의 접근권과 비서실을 엄격히 관리하고 정책에도 깊게 개입하는 지배적 유형
·중재 및 조정형: 대통령의 의중을 정직하게 전달하고 정책을 중재하고 조정하는 유형
·형식적 유형: 대통령의 성향에 맞추어 정책조정 업무보다는 비서업무에 충실한 유형
○ 공식행위자 II:수석비서관의 역할과 기능
- 전성철(2001: 57)은 소극-행정형, 소극-대국형, 적극-행정형, 적극-대국형으로 구분
- 본 연구는 실세형, 실무형, 형식형으로 구분
·실세형: 대통령의 신임을 받고 정치적 영향력이 큰 실세형 수석으로 적극적으로 수석회의에서 발언하고 자신의 소관분야를 초월하여 관심을 가지는 유형
·실무형: 전문성을 바탕으로 소관분야의 업무를 적극적으로 추진하되 수석회의에서 타 분야에 대한 발언은 삼가 하는 유형 또는 소관분야보다는 수석회의에서 국정전반에 대한 관심과 발언을 우선시 하는 유형
·비서형: 소관분야에 대한 업무나 수석회의의 참여 등에 대하여 절차적 행정적으로만 수행하는 유형
○ 비공식행위자:영부인의 역할과 기능
- Wekkin(2000: 김영삼외, 2012: 1002의 재인용)은 영부인의 활동성과 영향력을 중점적으로 분석하여 다음과 같이 6가지의 유형으로 구분함
I) 비활동적 은둔형(the conscript)
: 대통령의 정권과 어느 정도 거리를 두는 정치에 부적합한 유형
ii) 방패형(the sheild)
: 전통적 의미의 내조자 또는 마음의 친구, 어머니형으로 대통령에게 소극적인 조언을 주는 유형
iii) 정치적 요부형(the courtesan)
: 권력자들의 환심을 사려하고 그들의 존경과 복종을 통해 자신의 지위를 확인하는 적극적 개입 유형
iv) 상담고문형(the counsigliere)
: 대통령이 공적 비밀까지도 상담하고 공유하는 신뢰적 조언형
v) 섭정형(the regent)
: 정책적 영향력이 대통령 못지않게 강한 ‘·그림자 대통령’·이라 불리우는 영부인 유형
vi) 공동 대통령형(the co-President)
: 대통령의 완전한 정책 동반자로 간주되는 영부인 유형
3. 연구설계
□ 본 연구는 대통령비서실의 기능과 역할을 분석하기 위해 다음과 같은 분석대상과 대상별 주요 변수를 중점적으로 분석하였음.
<그림> 연구의 분석대상과 대상별 주요변수
○ 대통령비서실은 대통령과 비서실 조직 그리고 비서실의 구성원으로 이루어 짐.
- 특히, 대통령의 관리스타일이 조직과 구성원의 행태에 영향을 주기 때문에 대통령, 비서실 조직, 구성원을 하나의 단위로 묶어서 이해하여야 함
□ 각 분석 대상별 중점적인 분석 기준
분석대상 분석 기준 비고
대통령
권한 집중형
김정해(2002)을 토대로 재구성
권한 위임형
조직
구조
(조직화모형)
계층적 전략
Rose(1988)
Johnson(1975)
경쟁적 전략
협력적 전략
기능
(영역별 기능)
범정부 정책 및 조정기능
Patterson(2008)
정책 기능
운영 기능
대외협력 기능
커뮤니케이션 기능
구성원
공식
비서실장의 역할
유형
지배적 유형
Pfiffner(1999b) 배정훈(1997),
함성득(2002)을 토대로 재구성
중재 및 조정 유형
형식적 유형
수석비서관의 역할
유형
실세형
실무형 전성철(2001)을 토대로 재구성
비서형
비공식 영부인의 역할 유형
비활동적 은둔형
Wekkin(2000)
방패형
정치적 요부형
상담고문형
섭정형
공동대통령형
<표 1> 분석대상 및 분석기준
4. 분석결과
□ 문헌을 통한 역대 대통령 비서실에 대한 분석내용을 정리해 보면 다음 표와 같음
<표 2> 비서실 관리 및 대통령과 주요 행위자간 관계
□ 전문가 인식조사 결과 분석
○ 대통령의 바람직한 비서실 조직관리 및 의사결정 스타일
○ 역대 대통령의 비서실 조직관리 및 의사결정 스타일
○ 역대 대통령 비서실내 행위자의 유형과 역할
5. 개선방안
□ 문헌 분석 및 전문가 인식조사를 통해 나온 결과를 토대로 바람직한 대통령비서실의 관리스타일과 조직화 방안, 그리고 대통령비서실내 주요 행위자의 바람직한 역할과 행위자간 관계 정립방안에 대하여 정리 해 보면 다음의 표와 같음
목차
제1장 서 론
제1절 연구 목적 및 내용
제2절 연구범위 및 방법
제2장 이론적 논의
제1절 대통령 비서실의 필요성과 진화
1. 관리적 대통령부의 대두
2. 관리적 대통령과 대통령 비서실의 필요성
제2절 대통령의 비서실 관리 스타일과 조직화 유형
1. 대통령의 비서실 관리스타일
2. 대통령의 비서실 조직화 유형
제3절 대통령 비서실 조직의 제도화와 기능
1. 대통령 비서실 조직의 제도화
2. 대통령 비서실 조직의 기능
제4절 대통령 비서실내 주요 행위자의 역할
1. 대통령과 비서실내 주요 행위자간 관계
2. 공식적 행위자와 역할
제5절 분석틀
제3장 한국 대통령 비서실 조직의 기능과 행위자의 역할 분석
제1절 역대 대통령 비서실 조직의 구조와 기능
1. 대통령의 비서실 관리스타일
2. 대통령의 비서실 조직화 유형
3. 대통령 비서실 조직구조와 기능
제2절 역대 대통령 비서실내 중요 행위자의 역할
1. 대통령과 비서실내 주요 행위자간 관계
2. 공식적 행위자와 역할과 기능
3. 비공식적 행위자의 역할과 기능: 영부인
제3절 소결
제4장 해외사례
제1절 미국
1. 역대 대통령 비서실 조직의 구조와 기능
2. 역대 대통령 비서실내 중요 행위자의 역할
3. 소결
제2절 프랑스
1. 역대 대통령 비서실 조직의 구조와 기능
2. 역대 대통령 비서실내 중요 행위자의 역할
3. 소결
제5장 전문가 의견조사
제1절 조사설계 및 방법
1. 조사 목적
2. 조사 내용
3. 조사 설계
제2절 대통령의 비서실 관리 및 의사결정 스타일
1. 역대 대통령의 바람직한 비서실 관리 스타일
2. 역대 대통령의 비서실 관리 스타일
3. 대통령의 바람직한 의사결정 스타일
4. 역대 대통령들의 의사 결정 스타일
제3절 대통령 비서실의 조직과 기능
1. 대통령비서실의 바람직한 조직화 방식
2. 역대 대통령의 비서실 조직화 방식
3. 비서실 통제 강화에 대한 견해
제4절 대통령의 비서실내 주요 행위자의 역할
1. 대통령 비서실장이 수행해야 하는 가장 중요한 역할 및 기능
2. 바람직한 대통령 비서실장의 유형
3. 역대 대통령비서실장에 대한 평가
4. 대통령과 비서실장간 상호관계 및 영향 정도
5. 수석 비서관의 가장 중요한 역할과 기능
6. 가장 바람직한 수석 비서관의 유형
7. 실세형 수석비서관의 부정적 영향에 대한 견해
8. 보좌관 선발시 전문성과 충성심의 기준, 자질에 대한 견해
9. 영부인의 바람직한 유형
10. 국정운영에 미치는 영부인의 영향력 정도
11. 영부인의 정책적 활동에 대한 견해
제5절 소결
제6장 정책적 제언
제1절 대통령의 바람직한 비서실 관리 및 조직화 방안
1. 대통령의 바람직한 비서실 관리스타일: 권한 위임형
2. 대통령의 바람직한 비서실 조직화 유형: 협력적 유형
3. 대통령 비서실의 기능 개선 방안
제2절 대통령과 비서실 주요 행위자간 관계 정립방안
1. 대통령과 비서실 주요 행위자간 바람직한 관계
2. 비서실장의 바람직한 역할과 기능
3. 수석비서관의 바람직한 역할과 기능
4. 영부인의 바람직한 역할과 기능
제3절 소결
제7장 결 론
제1절 연구내용 요약
제2절 연구의 한계와 기대 효과
참고문헌
