국문초록
1. 연구배경 및 필요성
□ 재난환경의 변화와 재난의 대형화 및 복잡화 등으로 인하여 중앙정부 및 지방자치단체, 민간부문간의 협력체계 구축필요
○ 최근 발생하는 재난의 유형은 화재, 산불 등 전통적인 자연재해 뿐만 아니라 급속한 기술개발 및 사회의 변화로 인하여 다양하고 새로운 유형의 재난위험이 지속적으로 증가하는 추세임
○ 또한 재난대응 및 복구중심에서 대형 재난안전사고의 예방의 중요성이 강조되고 있음
○ 이러한 재난환경의 변화와 예방중심의 재난관리체계의 효과성 향상을 위해 다양한 행위자들의 참여와 협력의 중요성 강조
- 명령과 통제중심의 재난안전관리는 위험의 심각성이 높아 엄격한 통제와 체계적인 대응방식이 필요한 경우에 효과적임
- 그러나 최근 재난의 대형화 및 복합재난의 양상으로 다양한 행위자들간의 협력을 통한 종합적인 문제해결방식의 중요성이 강조되는 추세
○ 이에 재난예방 및 대비단계에서부터 효과적인 재난안전관리체계를 구축하기 위해서는 중앙정부, 지방자치단체, 재난관리 유관기관, 주민 등 다양한 행위자들간의 긴밀한 협력체계 구축 필요
□ 우리나라 재난안전 네트워크의 분석과 해외의 거버넌스 사례분석을 이용하여 한국형 협력적 거버넌스 구축을 위한 시사점 제시
○ 공공부문 네트워크 분석은 국가재난안전관리체계를 통해 주요 행위자들간의 연결망형태 및 특징을 분석하였으며, 이를 보완하기 위하여 기존의 설문조사 결과와 주요 행위자들에 대한 인터뷰를 진행
○ 민관협력 네트워크 분석은 중앙정부차원의 민관협력 네트워크에 참여한 민간단체와의 인터뷰와 기존 설문조사 결과를 이용하여 분석함
○ 해외사례의 경우 네트워크 분석을 위한 기초자료 수집이 어려워 주로 재난관리사례를 중심으로 분석함
○ 이상의 분석결과를 바탕으로 한국의 실정에 적합한 협력적 거버넌스 체계구축을 위한 시사점 제시
2. 이론적 배경
□ 협력적 거버넌스의 개념과 특징
○ 거버넌스의 의미는 환경변화에 대한 국가의 적응과 사회체제의 협조적 조정과 그 과정에서의 국가의 역할에 대한 새로운 개념적, 이론적 표현
○ 과정적인 측면에서 볼 때, 협력적 거버넌스는 정부 내외의 다양한 제약조건 속에서 사회 공동의 이익을 추구하고 관심을 대변하기 위한 정부 역량 및 역할의 변화를 의미
○ 구조적인 측면에서 볼 때, 협력적 거버넌스는 과거 계층적인 관료제가 노정해왔던 이해관계 조정의 한계와 서비스 공급 및 전달의 비효율성을 극복하기 위한 하나의 대안으로서 제시
○ 협력적 거버넌스는 부문간 경계를 가로지르는 다양한 행위자의 자발적인 참여를 통한 협력을 강조하고, 참여자간 계층제적 구조보다는 수평적 네트워크 구조를 중시함
□ 협력적 거버넌스를 위한 정부의 역할
○ 기존 조직구조에 재난대응 네트워크의 재배열 필요
- 특정 소수 조직에게 권한이 집중되어 특정 단일조직에 의한 지휘··지도체계를 형성하는 것 지양
- 재난안전 네트워크에 참여하는 모든 조직과 정부기관에게 동등한 지위 부여함으로써 수평적인 네트워크 형성
○ 재난관리 네트워크 개선을 위한 훈련 강화
- 실질적인 재난대응능력의 향상을 위해 지방정부와 민간 참여자(기업, 자원봉사자포함)와의 공동 훈련을 포함한 지속적이고 반복적인 훈련 프로그램 운영
3. 정책 및 사례분석
□ 우리나라 공공부문 재난안전 네트워크 분석
○ 공공부문의 재난안전네트워크의 주요 행위자는 중앙정부의 행위자들과 지방정부의 행위자로 구성
- 중앙정부의 행위자는 재난유형에 따른 각 주관기관(안전행정부, 소방방재청을 비롯하여 환경부, 국토교통부, 기획재정부 등)과 재난관리 유관기관(군대, 경찰, 소방서 등)
- 지방정부의 행위자는 각각 광역 및 기초자치단체의 재난담당기관 및 유관기관
○ 국가재난안전관리체계에서 주도적인 역할 수행하는 주체는 원칙적으로 기초 및 광역자치단체임
- 재난안전관리의 신속성 및 효율성을 보장할 수 있다는 점에서 재난안전관리의 1차적인 책임은 지방자치단체에게 부여됨
○ 그러나 대형재난 시 실질적인 지휘체계가 지방자치단체에서 중앙정부로 넘어가게 되어 재난대응에 대한 핵심적인 역할은 중앙정부가 수행
○ 재난관리단계별로 살펴보았을 때 행위자간 협력이 중요한 대형재난 시 중앙정부가 핵심역할을 수행하지만 예방단계에서는 지자체의 역할이 크게 나타남
- 중앙과 지방정부 행위자간 협력체계 미흡과 책임주체 불명확 등으로 예방·대비 단계와 대응··복구단계의 연계성 또한 미흡하게 나타남
○ 중앙과 지방정부 행위자간의 협력체계 개선을 위해서는 네트워크 행위자들간의 업무 및 책임의 명확화 등이 필요함
□ 우리나라 민·관협력부문 재난안전 네트워크 분석
○ 우리나라의 민·관협력 네트워크는 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체 단위에서 각각 형성되어 운영중임.
- 중앙정부단위의 민·관협력 네트워크는 소방방재청이 협력기관으로 참여하고 있는 (사)한국재난안전네트워크와 안전행정부 제 2차관이이 공동위원장으로 있는 ·재난안전민관협력위원회··로 구성
- 지방자치단체 단위의 민·관협력 네트워크는 각각의 지자체마다 지역사회를 기반으로 독자적으로 구성되어 있으며, 주로 자원봉사센터를 중심으로 형성
○ 우리나라 민··관협력 네트워크는 관이 주도하여 형성됨
- 중앙정부차원의 민관협력 네트워크에서 구조, 연결, 규모면에서 가장 중요한 위치 및 영향력을 보유한 행위자는 협력기관으로 참여하는 소방방재청으로 나타남
○ 특히 민관협력네트워크에서 정부의 역할은 지원보다는 실질적인 리더로서의 역할을 수행하고 있음
- 민관협력네트워크의 목표를 설정하고 이를 위해 민간부문의 참여와 협력을 촉진 하는 등 관주도의 협력체계를 구축함
○ 그러나 주로 순수한 자원봉사자들을 주축으로 하는 민간단체의 현실은 관주도의 민관 협력활동이 부담으로 작용하여 오히려 협력을 약화시키는 결과 초래
○ 이에 민관협력 활성화를 위해 정부의 역할변화 필요
□ 해외사례 분석
○ 협력적 재난안전관리가 성공적으로 이루어지고 있는 국가로서 미국, 독일, 일본 등의 재난관리 거버넌스 사례를 분석함
○ 중앙과 지방정부간의 협력체계의 경우 이들 세 국가의 공통된 특징은 행위자간 명확한 업무배분과 책임분담이 이루어지고 있다는 점임
- 각 행위자들간의 긴밀한 협력을 위해서는 무엇보다 명확한 업무분담이 이루어져야 하며, 이는 동시에 책임관계를 명확히 할 수 있어 결과적으로 거버넌스의 효과성을 향상시킨다는 장점이 있음
○ 미국은 민관협력을 위한 다양한 프로그램을 개발하여 민간부문의 참여를 촉진하고 있음
- 그러나 공공부문의 주도로 민관협력이 추진되었다고 하더라도 지시자와 추종자의 관계형성이 아닌 진정한 파트너십의 관계를 유지하며,
- 민관협력에 관한 지속적인 교육을 통해 자발적 참여에 의한 자원봉사의 생활화를 형성하고 있음
○ 독일 민관협력은 적십자, 근로자구급연합회, 요하네스구급차연합회 등 주요 민간단체와의 협력체계 외에 연방기술지원단을 중심으로 전문가를 활용하고 있다는 점임
- 연방기술지원단(THW)은 8만명의 자원봉사자로 구성되며,
- 이들은 대부분 기계 담당, 식수 담당 기술자, 배 운전자, 위치측정 전문가 등으로 구성
- 연방기술지원단은 위의 전문가들이 재난재해 투입으로 인해 발생한 고용주들의 손해를 보상함으로써 민간참여를 촉진하고 있음
○ 일본의 민관협력은 자원봉사단체들간의 자체적인 네트워크를 중심으로 활동하고 있음
- 한신··아와지 대지진 당시 니시노미야시에서 활동했던 단체들의 네트워크 조직으로 시작되어
- 이후 행정기관이 참여한 네트워크로 자리잡으면서 행정기관과 NGO가 협력해가는 시스템을 구축하고 있음
4. 결론 및 정책대안
□ 협력적 거버넌스를 위한 공공부문 개선방안
○ 중앙과 지방간의 업무와 책임의 명확화방안
- 1안) 지자체 책임강화방안
·지자체의 역할과 책임을 강화함으로써 지자체 중심의 재난관리체계로 전환
·미국 등의 사례와 같이 중앙정부의 역할을 축소하고 지자체 중심의 재난관리 체계 확립(재난 및 안전관리기본법 및 하위법령 개정필요)
- 2안) 재난관리주체의 역할과 책임명확화
·중앙과 지자체간의 역할과 책임을 명확히 함으로써 중앙지방간 협력 및 공조 체계 강화
·지자체의 재난상황보고체계 강화(재난 및 안전관리기본법 제20조 개정)
·지자체에 대한 재난관리 실태점검 강화(재난관리 실태점검 지침내용 개정)
·재난관리 실태점검결과를 재해구호 및 복구비용지원과 연계(재해구호 및 복구비용 부담기준 등에 관한 규정 개정)
○ 효과적 거버넌스를 위한 조직개편방안
- 1안) 소방방재청을 행정안전부로 통합
·안전행정부와 소방방재청의 통합으로 재난안전관리분야에서의 실질적인 협력 및 관리의 한계 보완
·안전행정부와 소방방재청의 중복업무로 인한 행정적··재정적 비효율성 제거
- 2안) 소방방재청의 기능확대
·안전행정부의 재난안전관리기능을 소방방재청으로 이관함으로써 소방방재청의 기능 강화
·재난관리 전문조직으로서의 소방방재청의 기능을 강화함으로써 효과적 재난 관리 기대
·유관기관간의 협력··연계강화를 위하여 각 주관기관으로부터 실무자를 소방방재청으로 파견함으로써 부처간의 협력관계 향상 시도
□ 민·관협력 활성화방안
○ 민·관협력 네트워크 단일화방안
- 소방방재청이 협력기관으로 참여하는 (사)한국재난안전네트워크와 안전행정부 제2차관이 공동위원장을 담당하는 ·재난안전민관협력위원회·의 통합
·유사한 네트워크가 중복운영으로 인한 네트워크에 참여하는 민간부문의 혼란과 부담 경감
·단일추진체계 형성으로 민··관협력 활성화를 위한 추진력 향상
○ 민·관협력 담당기구 신설
- 중앙 및 지방자치단체의 민관협력 네트워크를 아우르는 통합적인 네트워크 형성을
위한 담당기구 신설
·현재 중앙정부 네트워크에 참여하는 민간기관·단체들은 20여개 정도에 불과하며
·지역사회에 기반을 두고 활동하는 중·소규모의 민간기관·단체들은 중앙정부 차원의 네트워크와 연계미흡
- 민관협력 전담기구를 설치함으로써 지방자치단체차원의 민·관협력네트워크와 기타 민간기관·단체 전반을 아우르는 협력·공조체계 구축 필요
○ 민·관협력강화를 위한 정책방향
- 민간부문과의 사전협의 강화
·정책수립단계에서 민간의 참여를 촉진함으로써 민간부분의 자발적인 결정을 존중하고 정부는 이에 대한 지원역할 담당
- 재난규모에 따른 체계적인 민관협력방안 모색
·재난의 규모 및 단계에 따라 민관협력분야 및 역할 등을 체계화함으로써 효율적인 재난관리체계 구축
- 전문가집단의 활용방안 모색
·각 지역의 전문가집단을 포함한 민관협력 네트워크 구성 등 기술지원이 가능한 전문인력의 활용방안 마련
- 재난교육··훈련프로그램 마련
·민간단체들에 대한 체계적인 교육·훈련프로그램을 마련
- 기업의 지원 및 참여활성화를 위한 전략모색
·기업의 참여에 대한 적절한 보상과 더불어 기업의 이미지 제고 등 기업차원의 편익극대화 등을 통해 기업의 참여활성화를 위한 구체적인 전략 필요
5. 기대효과
□ 재난환경의 변화 및 재난유형의 복합화 현상이 두드러지는 현대사회에서 효과적인 재난관리를 위한 방안 제시
○ 우리나라 재난안전네트워크를 분석함으로써 네트워크의 구조적 특징을 도출하고, 해외의 성공적인 거버넌스 사례를 벤치마킹함으로써 효과적 재난관리를 위한 시사점 제공
○ 이러한 분석결과를 바탕으로 한 공공부문 및 민관협력부문의 정책방안은 우리나라 재난관리의 효과성 향상에 기여
목차
제1장 서 론
제1절 연구의 목적과 필요성
제2절 연구의 범위
제3절 연구의 방법
제2장 재난관리의 협력적 거버넌스
제1절 재난관리의 개념과 내용
제2절 재난관리 패러다임의 변화
1. 재난환경의 변화
2. 재난관리 패러다임의 변화
제3절 협력적 거버넌스의 개념과 특징
1. 협력적 거버넌스의 개념
2. 협력적 거버넌스의 특징
제4절 협력적 거버넌스를 위한 정부의 역할과 한계
제3장 우리나라 재난안전 네트워크 분석
제1절 재난안전네트워크분석의 개요
1. 네트워크분석의 이론
2. 재난안전 네트워크분석의 의의
3. 우리나라 재난안전네트워크 분석방법
제2절 우리나라 재난안전관리체계 개관
1. 중앙정부의 재난안전관리조직
2. 지방자치단체의 재난안전관리조직
3. 민·관협력 조직체계
제3절 공공부문의 네트워크
1. 공공부문 네트워크 개관
2. 중앙 및 지방정부 행위자들간의 네트워크 분석
3. 중앙과 지방정부간 거버넌스 사례분석
제4절 민·관협력 네트워크
1. 민·관협력 네트워크 개요
2. 민·관협력 네트워크 분석
3. 민·관협력 사례분석
제4장 해외 재난안전 네트워크 사례분석
제1절 미국
1. 미국 재난관리체계 개관
2. 공공부문의 네트워크 분석
3. 민·관협력 네트워크 분석
제2절 독일
1. 독일 재난관리체계 개관
2. 공공부문 네트워크 분석
3. 민관협력 네트워크 분석
제3절 일본
1. 일본 재난관리체계 개관
2. 공공부문의 재난안전네트워크 분석
3. 민·관협력 네트워크 분석
제4절 시사점
제5장 효과적 재난관리를 위한 협력적 거버넌스 구축방안
제1절 협력적 거버넌스를 위한 공공부문 개선방안
1. 중앙과 지방간의 업무와 책임의 명확화방안
2. 효과적 거버넌스를 위한 조직개편방안
제2절 민·관협력 활성화방안
1. 민·관협력 네트워크 단일화
2. 민·관협력 담당기구 신설
3. 민·관협력강화를 위한 정책방향
제3절 결론
참고문헌
