한국행정연구원

국문초록

1. 연구배경 및 필요성
□ 재정준칙을 도입한 국가는 지난 1990년에는 독일, 일본, 미국 등 5개국에 불과했지만, 2012년 3월을 기준으로 76개국으로 늘었음(IMF, 2012).
○ EU 국가들과 호주는 3개 이상의 재정준칙을 제도화했고 남미와 아프리카 일부 국가들은 2개의 재정준칙을 제도화하여 운영 중
○ 20세기 후반에 들어 발생하고 있는 만성적 재정적자와 국가채무의 급속한 확대는 더 이상 전통적인 예산절차에 의해서는 재정건전성이 유지될 수 없기 때문에 재정 준칙을 도입하는 국가가 증가
□ 우리나라의 재정건전성은 비교적 양호한 상태로 평가받고 있지만, 향후 고령화와 잠재성장률 저하로 재정여건이 악화될 전망
○ 2020년을 전후로 재정적자 규모와 국가채무의 확대가 예상
- 65세 이상 인구의 비중이 2010년 11%에서 2020년에는 15%로 증가하고, 잠재성장률은 2011년 4.1%에서 2020년 이후 3% 이하로 하락할 전망
- 공기업의 부채 증가와 통일 등의 재정 관련 불확실한 요인들로 인해 재정위기 도래시점이 앞당겨질 위험도 존재
○ 현 추세대로 간다면 장기적으로 한국의 국가채무는 2050년 GDP의 130%에 근접하여 재정위기가 발생할 가능성이 높음
- 2026년에는 GDP대비 재정적자 비율이 3%를 초과하기 시작하여, 2036년에는 GDP대비 국가채무가 60%를 돌파할 것으로 예상되며, 2043년에는 재정위기의 발생 위험 수준인 90%에 도달할 전망
□ 이런 상황에서 우리나라는 재정준칙(fiscal rules)을 통한 재정규율을 확립할 필요
○ 재정준칙은 우선 거시경제의 안정을 위해 필요
- 중장기적 거시경제 안정화는 재정을 건전하게 운영함으로써 물가를 안정시키고 경제성장률을 제고할 수 있는 초석을 다지는 것임
- 과도한 재정적자와 정부부채는 물가불안과 성장저하를 초래할 뿐만 아니라 금융 시장을 불안정하게 하고 외환시장에도 영향을 미쳐 경제전반에 걸친 위기를 초래할 수 있음
○ 또한 재정준칙은 미래의 재정위기 대비를 위해서 필요
- 민주주의 국가에서의 예산과정은 본질적으로 팽창적 정부지출을 야기하며 현세대 편향의 지출결정이 종종 이루어지기 때문에 미래의 위기를 대비하기 위한 재정적 완충작용에 대해서는 관심이 적음
□ 따라서 우리나라는 재정여건이 양호한 현재 시점부터 재정준칙의 도입 등과 같은 재정규율을 확립하려는 노력을 기울여야 함
○ 재정위기는 일단 발생하면 해소가 어렵고 극복을 위해 장기간이 소요되는 경우가 대부분이기 때문임
- 과거 중남미 국가들이 1980년대 초의 외채위기를 벗어나는 데 10년 이상이 소요 되었으며, 1990년대 초 버블 붕괴 이후 재정부실 상태에 빠진 일본이 아직까지도 개선이 이뤄지지 않았음
□ 건전 재정기조 정착을 위하여 재정준칙, 특히 지출제한제도와 채무제한제도의 도입 방안을 제시
○ 재정여건이 나쁘지 않은 상황에서 재정수지준칙을 도입하는 경우, 단기의 경기안정성을 약화시키고 조세평준화의 역할을 축소시켜 경기악화를 초래할 수 있기 때문에 재정수지준칙은 연구대상에서 제외함
2. 이론적 배경
□ 재정규율의 약화는 예산의 공유자원적 성격, 정보의 불균형, 시간의 비일관성, 그리고 정치가들의 근시안적 시계와 단기적 성과 창출에 목표를 둔 선거 공약 등의 원인으로 발생
○ 공유자원의 문제(common-pool resource problem)
- 공유자원은 다수의 사람들이 공유하고 이를 공동으로 사용하는 자원으로 잠재적인 사용자를 배재하기 힘들거나 혹은 배재할 수 없는 비배제성(nonexclu- dibility)을 가짐
- 또한 한 개인의 사용량이 증가할 경우 다른 사용자의 사용 가능 비중이 감소하는 편익감소성(subtractability)의 특징도 가짐
- 예산이 이런 특징을 갖기 때문에 사회적 총비용이 사회적 총편익을 상회하는 예산 정책이 종종 채택됨
○ 주인-대리인 문제(principal-agent problem)
- 주인(principal)이 대리인(agent)으로 하여금 자신의 이익과 관련된 행위를 재량으로 해결해 줄 것을 부탁하는 관계에서 주인-대리인 문제가 발생
·이러한 위임관계가 성립되는 것은 대리인이 주인보다 특정한 과업에 관한 더 많은 지식과 능력을 보유하고 있기 때문임
- 그러나 주인과 대리인 사이에 존재하는 정보의 비대칭(information asymmetry)을 이용하여 주인의 이익이 아니라 대리인의 이익을 추구하는 행태가 발생
○ 시간의 비일관성(time inconsistency)
- 시간적 비일관성은 개인이나 기업, 정부 등의 경제주체가 세운 계획이 상황 변화에 따라 뒤바뀌는 것을 일컫는 의미임
- 정책당국이 의도된 발표를 함으로써 국민들로 하여금 특정 행동을 취하게 만든 다음 기존 발표내용과 다른 정책을 추진하려는 성향을 가리킴
- 정책 당국이 이런 행동을 반복하게 되면 국민들은 경험을 통해 아예 공표되는 정책에 대한 신뢰를 갖지 못하게 됨
○ 정치적 예산순환(political budget cycles)
- 정치적 경기순환(political business cycles)은 집권자들이 선거에서 승리하기 위해 선거 이전에 경기호황이 이뤄지더라도 확장정책을 사용하는 반면,
- 선거가 끝난 후에는 물가 상승의 억제를 위해 긴축정책을 펼치기 때문에 정치적 경기순환이 이루어진다는 이론
□ 재정준칙의 개념 및 유형
○ 재정준칙의 정의
- 재정준칙(fiscal rules)은 총량재정지표(indicator of overall fiscal performance)로 흔히 표시되는 재정정책(fiscal policy)에 대한 항구적(permanent) 제약으로써 종종 구체적인 수치적 한도나 목표로 표현됨(Kopits and Symansky, 1998)
○ 재정준칙의 시기별 특성
- 첫 번째 시기에서는 총량재정지표의 명확성, 단순성, 일관성 등을 강조하며 재정준칙이 도입되는 초기이기 때문에 무엇을 규제할지를 분명히 하는 것을 중요시 함
- 두 번째 시기에서는 법적근거, 강제장치, 감독기구 등 제도실행과 관련된 요인을 강조했는데 이것은 목표치를 준수하지 않는 경우가 빈번히 발생했기 때문임
- 세 번째 시기에서는 예산지원체계, 정부범위, 개별 국가의 예외적 상황, 정치적 의지 등 제도의 효과적 집행을 위해 공통분모를 찾기 보다는 개별 국가의 특수 상황을 강조하는 개별적 방법에 중점을 둠
○ 통제되는 재정지표에 따른 재정준칙의 유형
- 재정수지준칙
·재정수지준칙은 재정적자에 영향을 주는 변수를 통제함
·재정수지준칙은 다시 목표 재정수지의 종류에 따라 세분되는데, 총재정수지
가 목표이면 재정수지준칙이라고 하고, 구조적 또는 경기변동에 따라 조정된재정수지가 목표이면 구조적 재정수지준칙이라고 함
- 지출준칙
·지출준칙은 정부지출에 직접 제한을 두는 준칙이며, 전형적으로 3년에서 5년의 기간 동안 GDP 대비 지출총액 또는 증가율에 제한을 둠
- 채무준칙
·채무준칙은 국가채무 상한선을 GDP대비 국가채무 비율로 설정
- 세입준칙
·세입준칙은 세입징수를 증대하고 과도한 조세부담을 방지하기 위해 세입의 상한 또는 하한을 설정
- 재정준칙 유형별 장단점 및 적용국가
정책 및 사례분석
□ 총량적 지출 및 채무관리체계의 문제점
○ 국가재정운용계획을 재정준칙으로 활용하기 위한 문제점
- 국가재정운용계획에서 거시경제 예측을 포함한 주요 재정지표에 대한 전망은 비교적 낙관적인 경향이 있는 것으로 보아 거시경제 전망에 대해 객관성과 전문성을 제고할 필요
- 국가재정운용계획에서 발표하는 재정수지, 국가채무, 세출, 세입, 재정적자 등 총량적 재정지표는 단지 계획으로 여길 뿐 계획의 준수에 대한 아무런 구속력이 없음
- 국가재정운용계획과 지출한도의 연계성이 미흡
- 국가재정운용계획에서 사용되는 주요 재정지표가 보다 더 포괄적일 필요가 있음
○ 지출관리체계의 문제점
- 효율적 지출관리를 위하여 예산편성, 집행, 평가 등 재정운용 전(全) 단계에서 재정지출의 효율성을 제고하려고 단계별 지출관리제도를 운영 중
- 예비타당성제도의 문제점으로 지적되고 있는 것은 예비타당성 면제 법령규정(국
가재정법 시행령 제13조 제2항)을 자의적으로 해석하여 예비타당성조사를 면제하는 경우임
- 예산지출의 책임성과 투명성을 제고하기 위하여 적절한 예산집행의 감시와 통제
가 필요하지만 국가의 규모가 커지고 정책이 복잡해지면서 부적정 예산지출에 대한 감시 및 통제는 더욱 어렵게 되고 있음
·특히 예산성과금제도와 같이 단편적인 예산절감사례를 통해서는 지속적인 제도개선의 효과를 기대하기 어려울 것이므로 이 문제에 대한 보다 체계적인 접근이 필요
- 재정사업자율평가의 평가체계에 문제가 있다는 지적이 많고 따라서 성과관리체계를 강화할 필요
○ 채무관리체계의 문제점
- 국가재무관리의 구체적인 목표제시가 없고 지속적인 관리 및 개선도 부족하다는 평가
- 국가채무관리의 투명성과 보편성이 부족하여 국가채무관리의 불확실성이 상존
·통합재정통계의 작성기준이 여전히 국제기준에 부합되지 못해 일반정부의 포괄범위 및 회계처리 기준에 불확실성이 존재하며 국가채무 이외에 재정건전성을 평가할 수 있는 다른 통계가 제시되고 있지 않음
- 중앙정부 위주의 채무관리를 하고 있음
·지역개발공사 등 지방공기업의 채무가 급증하고 있고 국가정책을 집행하는 사업성 공기업의 부채 문제가 크게 악화되고 있는 상황에서 이들 공기업의 채무에 대해서도 통합관리가 필요
○ 재정정보체계의 문제점
- 발행하는 기관에 따라 발행된 시기에 따라 통계수치에 차이가 나며 이러한 통계 자료의 부족한 일관성은 지방재정과 관련된 통계의 경우 더욱 심각한 상황
- 대부분의 지출 및 채무 통계자료가 연중 1회 발행되고 세부항목에 대해서는 공개하고 있지 않아서 공개되는 재정정보의 양과 질의 수준이 미흡
4. 결론 및 정책대안
□ 재정준칙의 도입에 앞선 관련제도의 개선
○ 거시경제 전망의 객관성 및 정확성의 제고
- 현재 국가재정운용계획의 거시경제 지표에 대한 전망은 행정부 주도로 이루어지기 때문에 전망치가 현 정부에 대해 편향적이어서 낙관적일 수밖에 없음
- 거시경제 전망의 객관성 및 정확성을 제고하기 위해서 입법부와 민간 전문기관 등을 포함한 재정네트워크를 구성하고 거시경제 전망 등 주요 재정지표에 대한 의사결정 시, 합의체를 통해 의사결정을 할 필요가 있음
- 또한 재정준칙을 시행하는 독립적 감독기구를 설치하여 거시경제 전망 등 주요 재정지표를 그 기구에서 수집··생산하는 권한을 부여하는 것도 또 다른 방안일 것임
○ 국가재정운용계획의 주요 재정지표에 구속력 확보
- 현행 국가재정법 제7조 1항에 의하면 정부는 회계연도 개시 90일 전까지 국가 재정운용계획을 국회에 제출하여야 한다고 명시되어 있음
·그러나 단순히 국회에 제출을 하는 것에 그칠 것이 아니라 국가재정운용계획에 대해서 국회가 심의하고 의결하도록 관련 법제를 개정할 필요가 있음
- 심의한 국가재정운용계획의 국가채무지표와 총량적 지출지표에 대해 행정부가 예산을 편성할 때와 국회가 예산을 심의··의결할 때 준수하도록 하는 강제조항을 국가재정법에 명문화할 필요가 있음
○ 국가재정운용계획과 예산의 연계강화
- 국가재정운용계획과 예산안을 연계하기 위해 지출한도의 설정기간을 확대할 필요
·스웨덴과 영국의 경우 3년간의 지출한도를 제시하고 있고, 네덜란드와 필란드는 각각 4년의 지출한도를 제시
- 또한 국가재정운용계획과 예산안의 구분기준을 일치시켜야 함
○ 성과관리제도의 정착 및 통합적 국가채무관리
- 사업성과를 평가하여 예산에 반영하는 것이 성과주의 예산을 구현하고 지속적인 사업성과의 창출을 유도하기 위해 필요함으로 평가결과와 예산 간의 연계를 강화할 수 있는 유인책이 필요
·정부가 예산을 편성할 때와 특히 국회에서 예산을 심의할 때 평가결과를 적극 활용하도록 제도가 개선될 필요가 있음
·그렇게 되면 부처에서도 재정사업자율평가에 대해 높은 관심을 가지고 성과 지표 개발 등 성과관리제도의 발전에 노력할 것임
- 현재 국가채무관리는 분산적으로 이루어지고 있기 때문에 통합관리체계의 구축이 필요
·기획재정부는 중앙재정을 담당하고 안전행정부는 지방재정을 담당하며 교육부는 지방교육재정을 담당
·이에 따라 중앙채무, 지방채무, 그리고 지방교육채무는 각각 소관 재정을 담당하는 부처에서 관리하고 있음
○ 정확한 재정정보의 축적과 상시적 공개
- 현재 발간되고 있는 재정 통계자료는 발행하는 기관에 따라 발행하는 시기에 따라 상이함
·그 이유는 각 재정지표에 대한 명확한 기준을 공동으로 사용하고 있지 않기 때문이며 재정 통계자료가 분산해서 관리되고 있기 때문임
- 또한 재정통계의 투명성을 높이기 위해서는 무엇보다도 재정통계정보의 공개 범위와 시기를 확대해야 할 필요가 있음
□ 재정준칙의 설계를 위한 기본방향
○ 유연성 있는 재정준칙
- 우리나라 재정의 안전성과 지속가능성을 확보하기 위해서 현 시점에서도 재정규율이 필요하며 향후 미래에는 재정규율이 더욱 강화될 필요가 있음
- 더불어 외부적 경제충격에 신속하게 대응할 수 있는 유연한 재정정책 또한 필요함
- 따라서 재정준칙을 설계할 때 재정규율을 강화하는 동시에 예외적 상황에 신속히 대응할 수 있는 유연성 있는 준칙을 고려할 필요가 있음
○ 재정포괄범위의 확대 및 단계적 적용
- ·GFSM 2001·에 기초한 재정통계는 IMF 등 국제기구에 제출하기 위해 작성되며 국내 재정관리용으로는 기존의 방식을 취하고 있음
·이에 대해 많은 비판과 우려의 목소리가 있는데, 특히 미래에 국민이 부담해야 할 국가채무 규모에 대한 정확한 정보가 없는 상황에서 올바른 재정정책이 수립될 수 없다는 의견이 있음
- 따라서 재정포괄범위를 3단계로 구분하여 재정통계를 공개할 것을 제안
·첫째 단계(협의)는 기존의 현금주의 방식으로 재정통계를 작성하여 공개
·둘째 단계(광의)는 국제기구 제출용으로 개편된 방식으로 재정통계를 작성하여 공개
·셋째 단계(최광의)는 국가채무의 범위를 확대하여 원가보상률을 따르지 말고 지방공기업을 포함한 모든 공기업의 채무, 채무보증액과 연금 잠재채무 등 비확정채무, 통화안전증권, 그리고 BTL에 의한 미래재정소요 등을 포함함
- 이렇게 세 가지 범위로 작성된 재정정보는 상황에 따라 유연하게 활용
○ 재정정보 공유를 통한 재정준칙의 수용성 강화
- 많은 선진국에서 재정준칙의 도입이 효과적이지 못했던 가장 큰 이유는 재정준칙에 대한 수용성이 미약했기 때문임
·정치인들은 자신의 정치적 이해관계에 따라 재정준칙의 실행을 미루거나 내용을 수정하는 등 재정준칙을 준수하지 않았음
- 정확한 재정정보를 정치인, 관료, 그리고 국민이 함께 공유하게 된다면 자신의 미래를 위하여 또는 자신의 후손을 위하여 재정준칙에 대한 수용성이 높아질 것으로 예상
○ 독립적 감독기구를 통한 재정준칙의 시행
- 많은 국가들이 재정준칙의 신뢰성과 효율성을 높이기 위해 독립기구를 통한 재정준칙을 시행하고 있음
·헝가리, 아일랜드, 포르투갈, 루마니아, 세르비아, 캐나다, 슬로베니아, 영국, 미국은 독립적 감독기구를 두어 재정준칙 시행에 대한 감독을 하고 있음
·벨기에, 캐나다, 칠레, 룩셈부르크, 네덜란드, 슬로베니아, 영국은 독립적 예산 추정기구를 두어 거시경제전망 등의 역할을 담당하며 특히 캐나다와 영국의 경우, 예산추정분야와 모니터링분야 모두에 독립기구를 설치하여 재정준칙 시행의 신뢰성을 더욱 높이고 있음
- 우리나라에서도 재정준칙의 도입을 검토할 때 이 제도를 모니터링 하는 독립적 감독기구의 설치를 검토할 필요가 있음
○ 법률에 근거한 재정준칙의 운용
- 대다수 국가의 지출준칙, 수지준칙, 그리고 채무준칙이 법률에 근거해서 운용되고 있음
- 일부 국가에서는 재정책임법을 새롭게 제정하여 재정준칙의 근거로 삼고 있음
○ 가능한 조기에 재정준칙의 도입
- 우리나라도 가능한 조기에 재정준칙을 도입하는 것이 타당할 것임
- 그러나 적절한 행정··재정지원체계가 동반되지 않으면 재정준칙의 효과성은 매우 제한적이기 때문에 행정··재정지원체계의 개선이 재정준칙 도입 전에 선행되어야 함
□ 재정준칙의 내용
○ 지출제한준칙과 채무제한준칙의 적용범위는 2단계(광의)의 범위로 설정
○ 지출제한준칙의 목표변수로 지출규모 상한제로, 채무제한준칙의 목표변수는 GDP 대비 채무비율로 제안
○ 지출준칙과 채무준칙 상한선의 적용기간은 3년을 기준으로 고려
○ 상세한 가이드라인을 구비한 공식적 예외조항의 마련
○ 재정준칙 미준수에 대한 제재규정을 마련하고 독립적 감독기구에서 이를 집행할 것을 제안
5. 기대효과
□ 재정준칙의 도입 시 고려되어야 하는 지출관리체계, 채무관리체계, 재정정보체계의 개선에 기여할 것으로 기대
○ 특히 이러한 재정관리체계의 개선을 통하여 재정운용의 효율성을 제고
□ 정책적인 측면으로 기여할 수 있는 점은 우선 재정준칙의 다양한 대안 중 하나의
안으로서 지출제한제도와 채무제한제도의 도입 가능성을 검토하는 기회가 된다는 데에 있음
○ 지출제한 및 채무제한제도 도입을 통해 우리나라 재정건전성 유지에 기여할 것으로 예상됨