한국행정연구원

국문초록

1. 연구배경 및 필요성
□ 2007년에 도입한 프로그램 예산제도에 대한 평가의 필요성
○ 프로그램 예산제도는 품목별 예산이 가지는 단점을 극복하고, 성과주의 예산을 실현하기 위한 하나의 도구
- 품목별 예산체계는 예산사업이 지나치게 세분화되고 비목이 복잡하여 성과평가가 곤란하고 효과성 및 책임성이 결여된다는 문제점이 있었음.
- Allen Schick는 세세항은 중기재정계획 수립 운용을 위한 전략적 재원배분 단위로 부적합함을 언급하였음.
- 프로그램 예산이 기존 투입 중심의 예산 운용을 프로그램 및 성과중심의 예산운영의 패러다임으로 전환하는 기대효과를 달성하고 있는지 평가할 필요가 있음.
- 프로그램 예산제도가 본래의 도입 목적에 입각해서 운영되고 있는지, 프로그램의 체계는 적절한지, 프로그램의 성과지표가 적절한지, 조직 단위 및 프로그램 단위의 재정자율성이 부여되고 있는지, 프로그램과 조직의 연계가 적절한지, 그리고 조직 단위의 책임성 확보가 이루어지고 있는지 평가하고 개선방안을 모색함.
○ 프로그램 예산제도가 올바르게 뿌리를 내리고 효과적으로 활용되기 위한 여러 가지 내용과 조건을 검토하고 프로그램 예산의 합리적 정착을 위한 정책대안을 제시
2. 이론적 배경
□ 분석모형의 분석요소
○ 정보시스템의 평가모형에 관한 선행연구와 통합재정정보시스템인 디지털 예산회계 시스템의 평가에 관한 선행연구를 검토하여 분석요소를 도출
- 분석모형의 분석요소는 크게 제도 및 관행, 관리 측면, 효과성 측면으로 구분
□ 분석틀
<그림 1> 본 연구의 분석틀
3. 정책 및 사례분석
□ 외국의 프로그램 예산제도 분석
○ 미국, 뉴질랜드, 영국, 호주의 사례 분석
- 프로그램 예산제도 연혁과 프로그램 구조, 사례를 고찰
·미국, 뉴질랜드, 영국 및 호주 등 영미계 국가들은 정부지출의 효율성을 제고하기 위해 우리나라보다 훨씬 먼저 프로그램예산제도를 도입하여 실시해왔으며, 이들 국가들은 서로가 서로에게 영향을 미치면서 매우 유사하게 발전해왔음.
○ 미국, 뉴질랜드, 영국, 호주의 사례로부터 선진국에서 프로그램 예산제도의 성과
- 1980년대 말 혹은 90년대 초에 이 제도를 도입한 이들 국가에서는 이제 20년 이상의 시간이 흐르면서 많은 진전이 있었음.
·대부분의 나라들에서 프로그램 구조가 정치화되고, 정권 변동에도 불구하고 성과지표의 개선은 두드러짐.
·성과평가의 결과에 대한 의회의 관심도 많아져서 국가의 재정관리체계에 핵심적 역할을 담당
○ 미국, 뉴질랜드, 영국, 호주의 사례로부터 정책적 시사점
- 미국의 사례에서 보는 것처럼 산출물의 시점과 대통령의 임기 및 예산 제출과 일치시킬 필요가 있음.
·부처의 전략계획이나 중기사업계획 등을 대통령 임기에 맞춤으로써 사업 및 예산에 대한 책임성이 제고될 수 있을 것으로 보임.
- 성과평가의 투명성 제고
·미국의 GPRAMA는 부처의 성과계획을 부처의 웹사이트에 게시하도록 의무화하고 있음. 미국처럼 정부의 모든 프로그램의 성과를 공개하는 것을 고려할 필요가 있음.
- 성과지표의 개발에 있어서 기획재정부의 주도적인 관여가 필요
·호주와 뉴질랜드의 경험에서 알 수 있듯이 효과적인 프로그램예산제도의 운영을 위해서는 성과지표 개발에 있어서 기획재정부가 적극적으로 부처와의 성과지표 협상에 나서서 양자가 합의하는 방식으로 성과지표 개발이 필요함.
- 호주처럼 현재의 단년도에 한정된 성과관리의 시계를 확장하여 중장기적 관점에서 성과지표를 수립할 필요
·호주는 산출지표는 물론 핵심성과지표에 대해서도 전년도 성과를 포함한 5개 년도의 성과지표를 제시하고 있음.
·그러나 사업에 따라서는 환경 변화가 급격하게 이루어지는 등의 문제로 인하여 정확한 사업효과의 예측이 어려울 수 있으므로, 사업의 성격에 따라 부분적으로 시도하는 것이 필요함.
□ 행정부 및 입법부에 대한 설문조사 결과를 통한 프로그램 예산제도에 대한 평가
○ 프로그램 예산제도에 대한 전반적인 만족도
- 행정부는 약간 만족하는 입장이며 입법부는 만족하지 않는다는 입장
·현재 운영되고 있는 프로그램 예산제도에 대해 전반적으로 만족하고 있는지 여부에 대해, 행정부 응답자들의 평균은 3.20으로 약간 만족한다는 입장이지만, 입법부 응답자들은 2.82로 입법부 응답자들은 현재 운영되고 있는 프로그램 예산제도에 대해 전반적으로 만족하지 못함
·프로그램 예산제도는 통합재정정보시스템인 디지털예산회계시스템에 구현되어 있는데, 설문조사 결과에 의하면, 통합재정정보시스템인 디지털예산회계 시스템(dBrain)의 사이트에 접속하여 사용해 본 경험이 있는지에 대하여 행정부 응답자는 84.4%가 그렇다고 응답했지만, 입법부 응답자는 46.7%가 그렇다고 응답하여 입법부 응답자가 상대적으로 사용해본 경험이 적은 것이 프로그램 예산제도에 대한 만족도가 낮은 하나의 원인이 될 수 있을 것으로 추정됨.
○ 효과성 등 전반적 평가
- 효과성 등 전반적 평가에 관한 주요 설문항목 결과를 분석해 보면, 조사항목 모두에 대해 행정부가 입법부 보다 긍정적으로 평가
- 프로그램 예산제도가 정부업무(예산편성 및 예산심의 등)에 도움이 되고 있는지, 프로그램 예산제도가 잘 정착되고 있다고 생각하는지, 프로그램 평가의 결과의 활용을 통한 예산배분이 이루어지고 있는지, 프로그램 예산제도의 도입으로 재정운영의 투명성이 높아졌다고 생각하는지, 프로그램 예산제도의 도입으로 효율성이 높아졌다고 생각하는지, 프로그램 예산제도의 도입으로 성과중심의 재정운영이 강화되었다고 생각하는지에 관하여 행정부는 약간 긍정적인 평가를 하는 반면, 입법부는 약간 부정적인 평가를 하고 있음.
- 프로그램의 성과평가 결과와 프로그램 예산의 연계가 잘 이루어지고 있다고 생각하는지와 프로그램 예산제도의 도입으로 부처의 자율성과 책임성이 높아졌다고 생각하는지에 관하여 행정부와 입법부가 모두 부정적인 평가를 내리고 있음.
○ 제도 및 관행에 대한 평가
- 제도 및 관행에 관한 주요 설문항목 결과를 분석해 보면, 함께 실시된 조사 항목 모두에 대해 행정부가 입법부 보다 긍정적으로 평가
- 프로그램의 수준과 범위, 프로그램의 책정이나 분류, 이들의 결정과정 등의 결정 과정 등에 관하여 행정부 응답자는 대체로 긍정적으로 평가하고 있으며, 입법부 응답자는 보통이거나 약간 부정적인 평가
○ 관리 측면에 대한 평가
- 관리 측면에 관한 주요 설문항목 결과를 분석해 보면, 함께 실시된 모든 조사 항목에 대해 행정부가 입법부 보다 긍정적으로 평가함.
·프로그램의 성과정보는 믿을만한지, 프로그램별 예산배분(또는 예산편성)과 예산심의에서 프로그램의 성과정보를 활용하고 있는지, 프로그램별 예산(예산과 회계의 구분 등)은 응답자의 의사결정에 필요한 정보를 충분히 제공하고 있는지, 프로그램 예산제도의 운영에서 프로그램 단위의 재정자율성이 부여되고 있는지, 프로그램 예산제도의 운영에서 프로그램의 책임성 확보가 이루어지고 있는지, 프로그램 예산제도가 제공하는 프로그램별 비용정보에 만족하는지, 예산서 체계는 회계별, 기금별, 프로그램별, 지역별 등 수요자가 원하는 정보를 반영하고 있는지, 프로그램 예산체계는 사용자의 요구사항을 적시에 반영하는지, 프로그램 예산제도의 프로그램 집행과정에서 평가를 하여 문제가 있을 경우 방향을 수정하는 것이 가능한지, 프로그램 예산사업의 상시 모니터링 및 관리가 적절하게 이루어지고 있는지에 관하여 행정부 응답자는 보통에서 약간 정도의 긍정적인 평가를 하는 반면, 입법부 응답자는 부정적인 평가를 하고 있음.
- 프로그램을 부처별 실·국장 책임실명제의 단위로 활용하고 있는지, 프로그램을 성과협약제의 단위로 활용하고 있는지, 프로그램을 부처별 성과관리의 단위로 활용하고 있는지에 대하여 행정부 응답자는 각각 평균 3.16, 3.08, 3.28로 약간 긍정적인 평가
□ 전문가 설문조사를 통한 정책대안의 우선순위
○ 프로그램 예산제도의 개선을 위하여 네 가지 상위 정책영역, 즉, 기반 시스템 개선, 효과성 제고, 제도 및 관행의 개선, 관리측면의 개선을 위한 하위정책대안들을 제시
○ 재정 및 예산 전문가(특히 프로그램 예산제도)에 대한 전문가를 대상으로 설문조사를 실시하여 AHP분석을 실시한 결과
- 프로그램 예산제도의 개선을 위하여 네 가지 상위 정책영역, 즉, 기반 시스템 개선, 효과성 제고, 제도 및 관행의 개선, 관리측면의 개선 중에서는 기반 시스템 개선이 가장 중요
4. 결론 및 정책대안
□ 기반시스템 개선
○ 프로그램 예산제도의 법적 근거 마련
- 지방자치단체 사업예산제도가 2005년 8월 지방재정법에 법적 근거를 마련하였듯이, 프로그램 예산제도도 국가재정법에 명확한 법적 근거를 마련하는 것이 필요
·선진국에서 초기 프로그램 예산제도가 실패했던 것은 중앙정부의 경우 행정부와 의회 간의 협의 부족으로 인해 야기된 의회의 이해부족과 비협조에 연유한 측면도 강함. 행정부와 의회간의 협의가 원활하게 이루어지도록 국가재정법에 근거규정을 마련할 필요
○ 프로그램 예산 및 성과관리 역량 강화
- 정책목표 조정 및 총괄기구의 설치 검토
·미국에서 성과관리총괄담당관(Chief Performance Officer)을 백악관 내에 임명하여 정부 프로그램의 성과관리에 관한 문제를 바로 보고할 수 있는 체제를 마련하였듯이, 우리나라에서도 프로그램에 대한 성과관리 총괄담당관을 청와대 내에 임명하여 정책목표의 조정 및 총괄기능을 담당하는 방안을 적극 검토할 필요
- 담당조직 및 인력의 역량 강화
·성과관리를 담당하는 평가자와 예산배분을 담당하는 예산 편성자 사이의 관계를 합리적으로 정립
·예산 및 성과관리 담당자에 대한 순환보직 문제의 개선
□ 프로그램 예산제도의 효과성 제고
○ 프로그램 예산제도의 투명성 관리
- 향후 부처별 프로그램 수와, 프로그램별 원가와 성과평가결과를 일반국민이 알기 쉽게 접근할 수 있도록 공개할 필요
·성과정보의 활용도 향상을 위해서는 일반인의 이해를 돕기 위한 성과정보의 공개가 필요
·미국의 경우, PART 평가 결과를 온라인으로 국민에게 알리도록 노력하였음.
expectmore.gov에 각 부처 사업의 평가결과를 공개하고 있고, ‘itizen’ Report’에 각 부처의 성과계획서와 보고서를 25페이지로 요약하고 있으며 이를 다시 2페이지로 요약한 ‘nap Shot’¤도 함께 공개
·우리나라 역시 평가결과를 원문 그대로 공개하고 있지만 요약본이 없어 일반 국민의 이해에 도움이 되지는 못함.
○ 프로그램 예산제도 운영의 자율성과 책임성 확보
- 프로그램을 부처 실·국과 연계하여 프로그램별 책임 실·국장을 명시
·프로그램별 책임실명제가 실시된다면 각 기관이 자율과 책임 하에 성과를 지향하여 프로그램에 대한 책임성이 보다 높아질 것으로 판단됨.
○ 프로그램 예산제도와 성과관리의 연계 강화
- 프로그램 예산체계와 성과관리 목표체계의 연계 강화
- 중기적 재정운용계획 및 국가정책과 프로그램 예산의 연계 강화
- 통합재정정보시스템의 운용 개선
- 성과결과와 예산배분의 연계 강화
□ 프로그램 예산 제도 및 관행의 개선
○ 프로그램 예산구조의 정비
- 성과관리체계와 연계하여 분야-부문-프로그램-단위사업을 체계화
- 성과계획단계에서는 전략목표-성과목표-관리과제의 논리적 연계를 확보하도록 목표체계 도출
○ 프로그램 원가배분의 정확성 개선
- 간접비는 합리적인 기준에 따라 원가대상에 배부
- 모든 프로그램단위에서 한꺼번에 할 것이 아니라, 시범 사업 중심으로 진행하는 방안이 필요
○ 프로그램 성과평가의 적절성 제고
- 성과평가방법 및 재정관리제도의 개선을 위해 재정성과관리제도, 재정사업자율 평가제도, 심층평가제도의 연계 강화
- 평가결과 활용방식의 개선을 위해 사업의 세분화된 평가내용을 예산편성과정에 반영하고, 성과정보 미비사업이나 의무지출사업은 별도의 트랙으로 관리하며, 평가실익이 높은 사업에 평가의 초점을 둘 필요
- 평가지표의 신뢰성 제고를 위해 다양한 성과지표, 포괄적인 성과지표 등을 활용
- 원가지표를 활용한 성과지표의 개발은 공공서비스의 단위당 원가를 비교함으로써 사업운영의 효율성에 대한 평가를 가능하게 하기 때문에 적극 고려할 필요
○ 예산편성 및 심의 등 의사결정의 관행 개선
- 프로그램 예산배분의 관행에 있어서 향후 정치성보다는 합리성이 영향을 많이 미치도록 제반 조건을 개선
- 언론(media)이 전문 연구자들과 함께 정부성과를 비교하는 일에 관여할 필요
·Kong(2005)에 의하면, 미국에서 성과주의 예산에 대한 자극은 주로 언론으로부터 올 것이라고 함. 정부의 예산편성이 프로그램 체계로 공개되고 프로그램별 예산과 성과에 대한 접근이 쉬워진다면, 언론은 성과정보를 활용한 예산배분의 효율화, 국민의 삶의 질의 개선에 가장 기여할 수 있는 방향의 예산 배분에 대한 압력을 행사할 수 있게 될 것임.
□ 프로그램 예산제도의 관리 측면의 개선
○ 프로그램 예산제도와 조직관리의 연계 강화
- 프로그램 예산구조를 조직관리와 연계
·부처의 실·국 단위별로 형성된 전략목표를 달성하기 위한 성과목표가 프로그램 예산체계 하에서 프로그램과 1:1 대응관계가 되도록 함.
·프로그램은 단일 관리자에 의해 총괄될 수 있도록 구조화하는 것이 바람직
○ 성과정보를 활용하는 의사결정자의 중요성
- 프로그램 예산제도의 도입취지와 목적, 장점 등에 대한 공감대를 확산하려는 노력이 필요
- 프로그램 예산을 활용하는 예산 편성 및 심의담당자, 프로그램의 성과평가 담당자를 대상으로 프로그램 예산제도와 프로그램 예산이 구현되어 있는 통합재정 정보시스템에 관한 이해와 공감대 촉진, 성과정보의 생성과 활용을 촉진하는 교육훈련 프로그램을 개발하고, 체계적인 교육훈련(온라인 교육훈련 등)을 실시
○ 프로그램 단위의 성과지표 개발
- 성과평가를 위한 지표는 성과목표별 성과지표와 관리과제별 성과지표가 있지만, 현재 프로그램 단위의 성과지표는 없는 실정임.
- 명실상부한 프로그램 예산제도가 정착되기 위해서는 프로그램 단위의 지표를 개발할 필요
○ 프로그램 예산사업의 상시모니터링 및 관리
- 재정사업에 대한 평가 결과를 도출할 때에는 사업의 성과측면과 정책적 중요성을 동시에 고려하고 권고사항을 도출할 필요가 있는데, 이러한 권고사항을 재정관리정보시스템에 입력하고 주기적으로 변경사항을 입력하도록 하여 모니터링하는 체제를 마련
- 재정사업의 상시 모니터링을 통한 재정사업의 효율성 관리에 대해서는 미국의 오바마 행정부가 추구한 재정사업의 상시 모니터링 및 관리체제로의 전환 사례로부터 시사점을 찾을 필요
5. 기대효과
□ 학술적 기여
○ 프로그램 예산제도에 대하여 효과성, 제도 및 관행, 관리측면에 대하여 행정부와 입법부에 대한 설문조사 결과를 토대로 평가
- 행정부와 입법부에 대한 설문조사 결과를 토대로 프로그램 예산제도를 평가한 결과, 효과성, 제도 및 관행, 관리측면의 평가에 관한 주요 설문항목 모두에 대해 행정부가 입법부보다 긍정적으로 평가
○ 외국사례를 토대로 프로그램 예산제도의 발전연혁, 프로그램 구조, 사례 등을 제시함으로써 우리나라 프로그램 예산제도에 대한 이론적 배경을 제시
○ 프로그램 예산제도의 개선을 위한 정책대안의 우선순위를 전문가에 대한 설문조사 결과 분석(AHP 분석)을 토대로 제시
□ 정책적 기여
○ 선행연구 결과, 행정부와 입법부에 대한 설문조사 결과, 기획재정부 및 안전행정부 등의 예산 및 성과관리 담당 공무원에 대한 인터뷰, 프로그램 예산 전문가 자문회의를 토대로 프로그램 예산제도의 개선을 위한 정책대안을 제시
○ 전문가에 대한 설문조사 결과를 토대로 정책대안의 우선순위 제시
○ 미국, 뉴질랜드, 영국, 호주의 사례로부터 우리나라에 유용한 정책적 시사점을 도출하여 제시