국문초록
1. 연구배경 및 필요성
□ 사회복지비 지출 등으로 재정지출이 증가되면서 세입에 대한 관심이 높아가고 있음
○ 이에 따라 세외수입의 확충방안으로서 본 연구에서는 국유재산의 最有效利用(최유효이용)의 구체적인 방안을 연구하고자 함
□ 2013년에는 기획재정부는 국유재산의 활용도 및 가치 제고, 국유재산 관리효율화등을 도모하고 있음
○ 특히 국유재산 관리의 효율화를 위하여서 국유 지식재산 관리개선, 행정재산 활용도제고, 국유지 비축기능강화, 공무원의 주거용 재산 관리개선 등을 도모하고
○ 중장기 국유지 개발방안 연구 및 활성화, 국유재산 특례 관리 합리화 및 제도개선,국유재산 통합관리 시스템 구축, 일반재산 관리기관 일원화, 국·공유재산 상호점유해소 등을 추진하고 있음
□ 본 연구에서는 국유재산의 최유효이용의 구체적인 방안을 연구하고 국유재산의 적극적 활용을 위한 방안을 제시하고자 함
○ 최유효이용이란 토지가 최대의 순수익을 얻도록 사용되고 있는 상태를 의미하는 것으로 법적요건 충족, 물리적인 요건 충족, 재정적 타당성, 생산성 극대화 등의 요건이 충족됨을 전제로 함
○ 기존의 많은 연구가 국유재산 관리 방안을 제시하고 있지만 국유재산의 최유효이용에 관한 이론적인 논의가 부족하였음
□ 본 연구의 주요 내용을 다음과 같음
○ 국유재산의 최유효이용에 대한 이론적 논의, 국유재산 관리 정책에 관한 선행 연구의 검토, 주요국의 다양한 국유재산 관리 및 활용 방안 검토, 우리나라 국유재산 관리 및 활용 실태, 우리나라 국유재산의 효율성 제고를 위한 활용방안 등임
○ 먼저 국유재산의 최유효이용에 대한 이론적 논의에서는 법적요건 충족, 물리적인 요건 충족, 재정적 타당성, 생산성 극대화 등의 개념을 살펴봄
○ 선행 연구의 검토에서는 국유재산의 신탁 및 위탁개발 논의, 공공기관간의 관리거버넌스의 구축, 총괄청내에 국유재산관리청을 신설하거나, 미국ㆍ독일 등의 경우처럼 지방조직을 갖춘 국유재산국으로의 확대 개편, 대한지적공사를 민간위탁기관으로확대, 개발에 대한 관심에 우려 등을 중심으로 살펴봄
○ 주요국의 다양한 국유재산 활용 방안 검토에서는 미국, 일본을 중심으로 살펴봄
○ 다음으로 우리나라 국유재산 현황과 관리, 지방자치단체 국유재산 관련 세외수입 검토 등을 통하여 문제점을 지적하고자 함
○ 끝으로 국유재산의 효율성 제고를 위한 활용방안으로 국유재산 데이터베이스 구축,국유재산 활용기준 제시, 성과관리평가제도 도입을 제언함
2. 이론적 배경
□ 국유재산 관리에 대한 기존 연구는 크게 정부용역 연구보고서와 개인 논문으로 구분할 수 있는데 정부 용역 연구보고서의 내용은 아래와 같음
○ 국민적 수요 반영을 위하여 단순 매각에서 국유림의 장기계획 수립, 신탁제도 활성화, 인센티브 평가시스템을 개선하여 국유재산 관리의 효율화를 도모 등이 제시되었음
○ 또한 총괄청 기능 강화, 지자체 위임관리 방식 개선, 지방자치단체가 관리하고 있는 국유재산을 지방자치단체와 조달청이 협력 관리, 개발·임대·매각 등 효율적인 행정재산 관리체계를 정립 등도 제시되었음
□ 국유재산 관리에 관한 최근 개인 논문의 연구 경향은 정부 정책의 변화와 밀접한관계에 있는데 주로 국유재산의 신탁 및 위탁개발에 관심을 많이 가지고 있음
○ 또한, 국유재산 관리 방안으로는 먼저 일반재산과 행정재산에 대한 전면 실태조사,분야별 개발방법에 대한 개선, 국유재산 관리조직을 효율화를 위한 관리조직정비개편 등을 제안하기도 함
○ 국유재산의 위탁관리확대로 기존의 위임관리 방식보다 전문성과 조직력이 갖춰져있는 대한지적공사를 민간위탁기관으로 확대하는 방안을 제시하는 연구도 있음
○ 개발에 대한 관심에 우려를 나타내는 연구도 있는데, 이들 연구에서는 정부가 국유재산에 대한 실태 파악도 제대로 이루고 있지 못하고 있고 이에 따른 관리 소홀로 인한 무단점유의 문제를 지적하고 있음
□ 국유재산의 최유효이용은 토지가 최대의 순수익을 얻도록 사용되고 있는 상태를 의미함
○ 카나다의 평가연구소는 최유효이용을 재산의 합리적으로 가능한 사용과 법률적으로 가능한 사용, 물리적으로 가능하고, 적절하게 지원되고, 재정적으로 타당성 있는 사용으로 최고의 가치에 이르도록 하는 것으로 정의하고 있음
○ 일본 국토교통성 토지수자원국은 최유효사용의 유형으로 자산을 단 독으로 이용하는경우와 다른 자산과 공동으로 이용하고 전체의 가치에 공헌하는 경우, 또 계속 이용의경우, 용도 변환의 경우로 구분하고 있는데 일반적으로 시장 가치는 시장 참여자에 의한 최유효사용을 전제로 하고 있음
(이하 원문 확인)
□ 최유효이용이라는 것을 증명하려면 법적요건 충족, 물리적인 요건 충족, 재정적타당성, 생산성 극대화 등의 요건이 충족됨을 전제로 함
○ 법적요건 충족은 도시계획이라든지 법 또는 규제에 의해 사용이 금지되거나 개발이금지되는 경우가 아니라는 것임
○ 물리적인 요건 충족이라는 개발 또는 사용되는 토지 또는 건물이 용도에 적합한 물리적인 규모를 가지고 있어야 한다는 것임
○ 재정적 타당성이란 생산성 극대화와 연관되어 있는 것으로 일정한 비용을 들여 개발 또는 사업을 진행하는 경우 적절한 수입을 창출해야 한다는 것을 의미함
(이하 원문 확인)
3. 정책 및 사례분석
□ 선진 주요국가의 국유재산 관리 추이를 보면 다음과 같음
○ 첫째, 유지·보존의 소극적 관리에서 활용·개발의 적극적 관리로 변화하고 있음
○ 둘째, 철저한 유상원칙에 따른 국유재산 사용과 첨단 IT 기술을 활용한 효율적 관리가 이루어지고 있음
□ 미국 연방정부는 근본적인 실태 파악에 많은 관심을 보이고 있음
○ Executive Order 13327(Federal Real Property Asset Management)를 통하여 고위재산관리자, 부처별 자산관리계획 작성, 재산관련데이터 확보, 재무관리 중요성을 강조하여, 재산관리에서 책임성 부족, 유용한 재산에 관한 정보 부족, 미활용 재산 과다,필요 없는 재산의 처분에 대한 인센티브 부족 등의 문제를 해결하고 있음
(이하 원문 확인)
□ 일본에서는 2005년 12월 내각회의에서 결정된 행정개혁의 중요방침에 따라 정부의자산··채무개혁의 일환으로 국유재산의 유효활용··민간 활용, 매각활성화를 추진하고있음
○ 2006년 일본의 재정제도등심의회가 발표한 ‘향후의 국유재산 제도 및 관리 처분 방식에 대해: 효율성 위주로 향한 개혁’에서는 개혁의 방향성으로 효율성을 더욱 중시한 국유재산 행정으로의 전환을 제기하고 있음
(이하 원문 확인)
□ 영국에서는 최근 재산관리기관의 변화가 있었음
○ 1980년대까지 PSA(환경부 소속 재산관리청)가 정부사용 청사를 관리하였으나 이후기능이 점차 약화되어 1990년에 재산권지주회사(Property Holdings, PH)로 축소되었다가 결국 1995년 PH가 폐지되었음
○ 1996년 4월 이후 일반재산 관리권한을 각 부처로 이관(분권화)하고, 내각의 행정부서인 일반재산자문청(Property Advisors to the Civil Estates, PACE)을 설립하여 어느정도 독자적인 권한을 부여하였음
○ 일반재산자문청은 2000년 4월 영국 조달청(Office of Government Commerce, OGC)이설립됨에 따라 이에 편입되었음
(이하 원문 확인)
○ 2010년에 OGC는 Cabinet Office의 Efficienciy and Reform Group (ERG)로 편입되고 2011년에 폐지되었음
(이하 원문 확인)
□ 우리나라에서도 총괄청의 권한이 강화되고 지방소재 국유재산의 관리에 많은 변화가 일어났음
(이하 원문 확인)
□ 2009년과 2011년을 비교할 때, 지방자치단체 국유재산 관련 임대료는 공유재산관련 임대료보다 수입이 적었음
(이하 원문 확인)
□ 우리나라의 국유재산 관리의 문제는 기존의 연구에서 지적한 내용이 거의 개선이되지 않아 반복적으로 나타나고 있음
○ 국유재산 관리에서 가장 큰 문제는 전산화의 미비 등 데이터베이스화가 이루어지지않았다는 점임
(이하 원문 확인)
○ 위탁목적이 아닌 도로 등 공공용으로 사용하거나 토지상태에 따라서 활용이 가능함에도 무단 방치하고 있어 합법적 사용과 효율적 사용이 되고 있지 않는 경우가 많음
○ 국유재산 관리에서 세 번째의 문제는 국유재산 관리의 거버넌스에 문제가 있다는점인데, 효율적인 국유재산의 활용을 위해서는 중앙정부, 지방정부, 단체 및 개인 간의 협력관계가 필수적임
4. 결론 및 정책대안
□ 국유재산의 효율성 제고를 위한 활용 방안을 논의하기 앞서, 국유재산에 대한 실태조사의 철저와 이를 위한 데이터베이스 구축을 선결요건으로 강조되어야 함
○ 최근 기획재정부는 국유재산 통합관리 시스템 구축사업을 진행하고 있는데, 이는 국유재산의 종합적·체계적 관리를 위하여 기획재정부, 국토부 등 10여개 기관의 기존국유재산 관련 시스템을 상호 연계·통합하는 사업임
○ 그러나, 현재의 실태조사는 공유재산 필지에 대한 거의 모든 정보가 포함되어 있으나,이러한 정보를 공유재산의 관리에 이용하려고 한다면 보다 요약된 정보의 축적 및제공이 필요함
□ 부동산의 최유효 이용방안은 여타의 여건 변화에 따라 매우 다양하게 나타날 수 있기에 국유재산 활용 기준을 정립하여야 함
○ 국유재산으로서의 최선의 활용방안을 선택할 수 있는 판단기준을 신중하게 고려해야할 필요가 있음
(이하 원문 확인)
○ 국유재산 개발과 관련하여서는 먼저 지방자치단체의 상위 및 관련계획을 검토하여단계별 개발계획을 수립하여야 함
○ 개발적합지의 판단에 핵심이 되는 것은 관련법규 및 입지조건 등임
○ 국유재산의 최유효이용에서는 개발을 먼저 고려해야 할 것이므로, 매각은 제한적으로활용하여야 함
○ 개발가능한 토지는 모두 대부의 적합지로 볼 수 있는데, 대부에 비하여 개발은 토지의 최유효이용의 측면에서 볼 때 우월한 방법이기 때문에 대부도 제한적으로 이루어져야 함
□ 국유재산의 효율적 활용 방안을 위해서는 먼저 이러한 현재의 단순 통계 관리에서벗어나 국유재산 관리의 성과를 관리할 수 있는 평가제도의 도입이 필요함
○ 미국은 재산의 효율적이고 경제적인 사용을 촉진하고, 재산관리의 목표 수립, 재산관리를 향상을 위한 우선 순위 작성 등의 책임을 부여하고, 연간 운영비용을 요약하여 표시하여 국유재산 관리의 효율화를 도모하고 있음
○ 일본의 사례에서도 민간의 원활한 이용을 촉진하기 위한 조건은 정비되고 있는지,지방 자치 단체 등 현지 관계자와의 제휴가 강화되고 있는지를 점검하고 있음
○ FRPC는 이외에도 자산의 상태지수, ((1-수리비/교체비)×100), 기관의 임무와의 연계성, 연간운영비용 등 4개의 성과 지표를 활용하여 중앙관서의 재산관리 실적을 평가하는데 우리도 이를 도입할 필요가 있음
□ 효율적인 국유재산의 활용을 위해서는 중앙정부, 지방정부, 단체 및 개인 간의 협력관계가 필수적이기 때문에 국유재산 관리 거버넌스 재검토가 필요함
○ 앞으로 중앙의 입장에서 자치단체를 신뢰하고 국유재산 관리에서 협력적인 관계가 구축되어야 함
○ 아무래도 지역의 재산관리에서 자치단체 만큼 신뢰할 수 있는 기관도 없고, 또한 지방재정의 어려움으로 세외수입 증대 노력이 한층 더해질 것이기 때문에 지방자치단체에 보다 많은 인센티브를 제공하면 국유재산 관리의 효율은 높아질 것임
5. 기대효과
□ 국유재산의 최유효이용을 위한 선결조건으로서 데이터베이스 구축이 필요한데, 데이터베이스에 요약된 정보의 축적이 필요함을 강조하였음
(이하 원문 확인)
□ 중앙의 입장에서 자치단체를 신뢰하고 국유재산 관리에서 협력적인 관계가 구축됨
(이하 원문 확인)
□ 본 연구에서도 활용실태 관련 지표, 대부 수입 관련 지표 등을 추가한 평가지표의구성 등으로 국유재산의 최유효이용을 촉진할 것임
목차
제1장 서 론
제1절 연구의 목적 및 필요성
제2절 연구의 내용 및 방법
1. 연구의 주요 내용
2. 연구의 방법
제2장 이론적 고찰
제1절 국유재산의 最有效利用
1. 최유효이용의 개념
2. 최유효이용의 개념에 입각한 활용 방안
제2절 국유재산 관리에 관한 선행 연구 검토
제3장 주요국의 국유재산 관리 및 활용
제1절 미국
제2절 일본
제3절 영국
1. 국유재산 현황
2. 국유재산 개발
제4장 우리나라 국유재산 관리 및 활용
제1절 국유재산 현황과 관리
1. 국유재산 현황
2. 국유재산 관리 및 정책
제2절 지방자치단체 국유재산 관련 세외수입 검토
1. 국유재산 임대수입 변화
2. 국유재산 임대수입 변화 사례 분석
제3절 국유재산 관리 문제점
1. 국유재산 대장 관리 및 실태 점검 소홀
2. 관리위탁 목적 외 사용 및 무단 방치
3. 국유재산 관리 거버넌스 부재
제5장 국유재산의 효율성 제고를 위한 활용방안
제1절 실질적인 국유재산 데이터베이스 구축
1. 현재의 실태조사 항목
2. 최근의 정책변화
제2절 국유재산 활용 기준
1. 개발적합지의 기준
2. 매각 및 교환 적합지의 기준
제3절 성과관리 평가제도 도입
1. 현재의 관리 사례
2. 성과관리 평가제도 도입
제6장 결 론
제1절 요약
제2절 정책제언
참고문헌
부 록
<부록 1> 기초자치단체 국유재산 임대료 변화
<부록 2> 용도지역별 건축물 용도제한
<부록 3> 용도지역별 건축물 기준
