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기본연구과제

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성공하는 정부를 위한 국정운영
보고서명(영문) -
연구책임자 조세현, 권혁주 발행기관 한국행정연구원
내부연구참여자 - 외부연구참여자 고길곤, 류철, 배수호, 윤견수, 이민창, 이수영, 이창길, 한승주
출판년도 2017 수행년도 2017
페이지 340 ISBN -
보고서 유형 기본연구보고서 연구 유형 정책
주제 분류 조직,인사 자료 유형 연구보고서
등록일 2017-09-27 조회수 1528
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국문초록

1. 연구배경 및 필요성
□ 최근 정치적 위기상황에서 제기된 한국 정부의 국정운영 문제점에 대한 체계적인 분석과 새로운 국정운영 방안을 모색할 필요성이 제기됨
○ 한국은 지난 60년간 경제성장과 함께 민주화에도 성공함
- 1987년 이후 민주적 선거에 따른 정부수립과 함께 여・야 간의 평화적 정권교체를 이루어 냄
- 또한 복지국가 체제를 발전시켜 다양한 사회적 위험으로부터 국민들을 보호하고 있음
○ 그러나 한국은 새로운 사회적 도전과 정책적 과제에 직면함
- 한국의 65세 이상 인구의 빈곤율이 OECD 최고 수준으로 사회적으로 큰 문제가 되고 있음
- 노동시장 유연화의 추진으로 다수의 비정규직이 양산되어 불안한 경제생활을 영위하며, 저임금 노동이 확산되고 있음
- 정부에게 이러한 빈부격차의 증가와 세대 간 갈등의 증폭에 효과적으로 대처하는 역할이 요구됨
○ 한국 정부는 이러한 사회적 도전과 정책적 수요에 효과적으로 대응하지 못하였음
- 2008년 세계 경제위기로 인한 지속적 경기침체에 대한 돌파구를 제시하지 못하였으며, 오히려 메르스와 같은 신종 전염병 확산을 막지 못하였고, 세월호 참사에서는 무책임과 무능력을 드러냄
- 2016년 박근혜 대통령의 비선실세 국정농단 사태와 이로 인한 대통령의 탄핵과정에서 정부와 관료에 대한 신뢰가 땅에 떨어짐
○ 새 정부가 출범한 상황에서 이러한 한국 정부의 위기를 극복하기 위해 민주화 이후 한국 정부의 문제점 대해 분석하고 새로운 국정운영 방안을 모색하는 것이 필요함
- 민주화 이후 정부의 국정운영과 정부 관료조직의 정치적 중립성, 청렴성, 책임성에 대해 분석이 필요함
- 이를 토대로 민주적 공화주의의 관점에서 새로운 역할을 효과적으로 수행할 수 있는 정부의 조직, 인사 및 재정관리에 대해 분석하여 성공하는 정부를 위한 새로운 국정운영 방안을 모색할 필요성이 제기됨
2. 이론적 배경 및 대안적 국정운영 패러다임의 제시
□ 역대 정부의 국정이념 패러다임을 분석하기 위한 이론적 틀에 대해 고찰하며 기존 국정운영의 문제점을 해결할 민주적 공화주의 국정이념 패러다임을 제시함
○ 국정이념 및 정책 논리에 대한 이론적 논의를 통해 국정운영 패러다임의 정의와 이에 대한 평가 기준을 마련함
- Lane(1987)은 정책 행위자가 설정된 목적을 달성하기 위해 정책수단을 선정하고 집행하는데 이론적 틀을 제공하는 것을 하나의 정책 논리라고 제시함
- 이에 대해 여러 정책분야에 걸쳐 적용되는 논리적 체계를 국정운영의 패러다임이라고 할 수 있음
- Hall(1993)은 국가에 일관된 논리체계를 제공하고, 국가와 사회의 관계를 설정하며 정책수단 선정의 기준을 제시하는 등 국정운영 패러다임의 세 가지 기능을 제시함
- 국정운영 패러다임의 평가기준은 이론의 논리적 타당성 충족 요건인 구성적 타당성, 내적 타당성, 신뢰성으로 설정함

□ 역대 정부 국정운영 패러다임의 분석
○ 박정희 정부의 발전국가론 및 민주화 이후 각 정부의 국정운영 패러다임을 분석하고 문제점을 정리함
- 발전국가 패러다임에서는 정부 정책의 핵심 목표로 경제성장을 설정하며 이를 위해 정부의 전략적 개입을 추진하며 경제 제일주의와 단계론적 생존 논리를 통해 다른 사회적 가치들을 희생시킴
- 김영삼 정부는 신자유주의 국정운영 패러다임을 제시하였지만, 정책적 일관성이 약했으며, 효과성 측면에서 실패하였음
- 김대중 정부 역시 신자유주의 기조를 유지했으며 내적 일관성은 확보했으나 역시 정책적 일관성은 약하였고 노동시장의 이중구조 및 사회복지지출 증가라는 변화를 불러옴
- 노무현 정부는 신공공관리 패러다임을 적용하여 국가의 역할을 강조하였는데 정책적 일관성은 확보하였지만 내적 일관성은 약했으며 노동시장 이중구조 및 양극화 현상에 적절히 대응하지 못하였음
- 이명박 정부는 임기 도중 외부 충격에 대한 대처의 미흡으로 국정운영 패러다임이 큰 폭으로 변경되었으며 박근혜 정부는 국정운영 패러다임을 명확히 제시하지 못해 국정에 많은 혼선이 발생함
- 종합적으로 민주화 이후 한국 정부의 국정운영 패러다임은 정책의 일관성과 효과성이 낮았고, 국정운영의 결과로 사회 계층간 대립이 심화되었으며 국가 주도적 패러다임과 시장중심의 패러다임의 혼재를 초래하였음

□ 민주적 공화주의 국정운영 패러다임의 제시
○ 향후 정부의 국정운영 패러다임으로서 헌법 1조에 명시된 민주적 공화주의의 패러다임을 제시함
○ 민주적 공화주의의 핵심으로 주권자로서의 시민에 대한 존중과 자유 보장, 원칙・법에 의한 공동체의 질서 유지를 들 수 있음
○ 민주적 공화주의 패러다임의 방향은 크게 세 가지로 볼 수 있음
- 헌법의 민주주의 원리와 규범에 입각한 민주적 운영원칙에 따른 국정운영 패러다임
- 관료제의 운영에 있어 공무원의 정치적 중립과 책임성 확고화
- 공동체 성원 간의 조화와 타협을 강조하는 공화주의 국정운영
○ 민주적 공화주의 패러다임에 따른 정책적 과제는 다음과 같음
- 시민 개개인을 주권자로서 존중하며 사회의 다양성 인정할 수 있는 제도적 장치의 마련
3. 민주적 공화주의 관점 하에서 각 정책 주제 분석
□ 관료제의 정치적 중립성
○ 관료제의 정치성은 권력성, 도구성의 두 가지 측면으로 나누어지며, 관료의 정치적 중립성이란 이 두 측면 사이의 균형을 의미함
- 권력성은 관료가 국민을 대상으로 공적 권위를 행사하는 지위로부터 나오는 것인 반면 도구성은 대의제 민주주의 체제 하에서 관료가 부여받은 기본적 역할임
○ 관료제의 정치화를 통제하는 제도는 적극적 정치화 통제제도와 소극적 정치화 통제제도가 있음
- 현재 정치적 중립제도의 핵심인 적극적 정치화 통제제도는 과잉된 행정권력화를 통제하는 것으로서 직업관료의 정당 활동, 선거 개입, 집단행동 등의 금지 등이 있음
- 소극적 정치화 통제제도에는 직업관료의 정치적 권리의 보호, 부당한 지시에 대한 저항 의무 등이 있지만 현재 충분히 제도화되었다고 보기 어려움
○ 1998년부터 2016년까지 지난 20여 년간 신문기사를 분석하여 정권교체로 야기된 갈등을 중립성의 차원에서 해석함
- 조직개편 시에는 내부논쟁과 외부 표출, 인사교체 시에는 복종과 외부 표출, 정책변화 시에는 네 유형의 갈등이 모두 발생함
○ 현재 한국의 관료제는 정치로부터 독립적인 동시에 종속적이어야 하는 딜레마 상황에 빠져있음
- 대체로 관료제는 정치적 지시에 불만을 가질 때 내부 논쟁, 외부 표출, 내부 방해, 외부 유출 등 불만을 표출하는 방식을 택함
- 정권교체 시 관료제는 압력과 통제를 받아 과잉된 정치도구화, 소극적 정치화의 방향으로 흐를 가능성이 큼
○ 관료의 과잉된 정치도구화가 우려되는 상황은 소극적 정치화 통제제도 정비의 필요성을 제기함
□ 한국의 부패수준과 반부패정책 분석
○ 부패의 개념정의부터 부패의 측정문제, 부패의 통제문제 등 부패에 대한 다양한 논의가 진행되었음
- 부패에 대한 다양한 논의는 부패라는 현상에 대해 여러 진단과 처방이 존재한다는 것과 기존 반부패 정책의 한계점을 시사함
○ 한국의 부패에 대한 국제비교, 시민인식도, 언론보도 등의 여러 조사결과는 부패의 만연에 대한 인식에 비해 실제 부패수준은 낮다는 것을 보여줌
- 부패인식(CPI) 지수에 따르면 한국의 부패수준은 세계 40위권이며, 시민이 갖는 사회 전반의 부패 정도에 대한 인식 역시 매우 높고, 언론 기사에서 부패와 뇌물 등에 대한 언급이 꾸준히 증가하고 있음
- 하지만 실제 부패경험률과 검찰의 뇌물죄 기소건수를 보면 실제 한국의 부패수준은 낮은 것으로 보임
○ 역대 한국의 반부패 정책의 변화와 특징에 대해 검토함
- 한국의 반부패 정책은 부패의 부정적 효과를 줄이고 통제하려는 노력에 초점을 맞추었음
- 형법의 뇌물죄 규정, 부패방지법, 공익신고자보호법, 부정청탁 및 금품 등의 수수에 관한 법률을 제정하여 부패행위를 통제함
- 2001년 부패방지위원회에서 현재 국민권익위원회까지 반부패기구 역시 발전하였으며 다양한 신고제도를 운용하는 등 정책적 틀은 선진국 수준에 이르고 있음
- 한편 행정시스템 제도 개선과 공직윤리 강화, 부패행위 처벌의 실효성증대, 청렴교육 등의 방향으로 반부패정책 개선방안 등이 제시되고 있음
○ 한국의 현행 반부패 정책 현황은 부패에서 청렴으로의 정책 초점 이동과 반부패 정책 간 원활한 연계의 필요성을 제기함


□ 박정희 정권의 브리핑 행정 사례 분석
○ 권위주의에 대한 정의와 함께 한국 관료제의 권위주의의 출발점 중 하나로 박정희 정권의 브리핑 행정에 대해 언급함
- Altemeyer(1981, 1988, 1996)와 Duckitt(1989, 1992)은 권위주의에 대해 조직 내 구성원들과의 상호작용을 통해 학습된 결과이자 동일한 정체성을 공유하는 조직으로서 관료제 내부에서 나타나는 현상이라 정의함
- 기존 문헌에 따르면 박정희 시대 관료는 군인들이 대거 유입되어 브리핑이 관료들의 행정 기술로 정착되었으며 기존 기술관료와 일제강점기 관료들 역시 이 방식에 익숙하였음
○ 박정희 정권 당시의 신문기사에 대한 질적 자료 분석 및 정부 발간자료와 관료들의 회고록을 통해 박정희 시대의 브리핑 행정에 대해 분석함
- 브리핑 행정은 5.16 군사정변 이후 군인 관료들에게 익숙했던 브리핑이 행정 기술로 수용되어 언론에 부각됨
- 신문 기사에서 브리핑 상황은 정보전달, 정책검토, 확인, 평가 등으로 나타나며 브리핑의 내용은 현황과 계획의 보고, 현안의 건의, 상급자의 지시 및 지적 등으로 나타났음
- 브리핑의 형식은 대부분 상급자의 순시나 시찰 과정에서 이루어졌으며 관료들은 브리핑 전에 강도 높은 준비를 하였음
- 당시 브리핑은 관료를 평가하는 인사 기준이었으며 관료들이 출세하는 발판이 되었음
- 브리핑 행정의 결과로 일방적인 지시보고, 상부에 대한 복종과 아부가 만연하는 권위주의와 전시행정 등의 형식주의가 만연하게 되었음
○ 박정희 정권의 브리핑 행정으로 인한 권위주의와 형식주의의 만연은 이후 정부에서도 지속되어 민주적 공화주의의 행정문화로 전환이 요구됨


□ 한국 행정의 책임성
○ 현재 한국의 행정의 책임성을 진단하기 위해 성선설과 성악설의 관점에서 행정의 책임성에 대한 이론을 고찰함
- 맹자(孟子)는 성선설을 주장했으며 순자(荀子)는 인간의 본성이 이기심과 욕망 등으로 이루어져있다는 성악설을 주장했음
- 현대 행정이론은 인간의 이기성과 합리성을 가정하여 성악설에 기초하고 있음
- 성선설의 입장에서 유학(儒學)의 수신론(修身論) 관점에 대해 고찰함
∙ 유학의 수신론은 자신의 진실된 마음과 남의 마음을 같이 여기는 충서(忠恕), 치우침이나 과부족이 없는 알맞은 정도를 의미하는 중용(中庸), 이기심, 욕망, 사리사욕에서 벗어나 본래의 참된 자신으로 돌아가는 극기복례(克己復禮), 자신에 대한 성찰을 통해 세상의 변화를 이끌어낸다는 수기치인(修己治人) 등으로 표현됨
- 행정의 책임성에 대한 행정학의 구체적 논의들을 언급함
∙ Friedrich(1966)와 Finer(1966)는 행정의 책임성을 내적 통제로 접근할 것인지, 혹은 외적 통제로 접근할 것인지 논쟁하였음
∙ Romzek & Dubnick(1987, 1994)은 통제의 강도, 통제 주체의 위치에 따라 행정의 책임성을 계층제적, 법적, 전문가적, 정치적 책임성 등 네 가지로 유형화하였음
○ 현재 한국 공직사회는 책임성의 측면에서 계층제적 책임성이 지나치게 높아 법적 책임성, 전문가적 책임성을 압도하고 있음
- 최근 ‘문화예술계 블랙리스트’사례에서 볼 수 있듯이 한국의 관료들은 청와대와 상급자의 명령과 지시에 그대로 순응하는 높은 계층제적 책임성을 보임
- 한 분야의 전문가로서 내재화된 규범에 근거해 업무의 수행에서 자율성을 갖는 전문가적 책임성이 한국 공직사회에서 결여되어 있음
- 법조항이나 처벌규정에서 명시된 사항만을 위반하지 않거나 위반사항이 증명되지 못한다면 아무 책임이 없다는 인식이 공직사회에 팽배하여 법적 책임성이 낮은 모습을 보이고 있음
- 정치적 책임성의 측면에서 정부 관료들은 국회 및 정무직 공무원에대해서는 높은 정치적 책임성을 보이지만 책임의 전가와 회피, 정보 및 자료의 미공개 등의 행태를 보이며 국민에 대한 정치적 책임을 지지 않으려고 함
○ 한국 공직사회에 부족한 법적 책임성, 전문가적 책임성 및 국민에 대한 정치적 책임성을 제고시키는데 유학 수신론 관점이 큰 역할을 할 수 있음

□ 역대 정부조직개편 분석
○ 정부개혁에 대한 기존 이론은 상징론적 시각과 목적론적 시각으로 구분할 수 있음
- 상징론적 시각은 정부조직 개편을 관료의 혁신, 사회적 정당성의 확보 등을 목적으로 한 정치적인 과정의 단기적 개편으로 보고 있으며 부분적이고 점진적인 개편을 추구함
- 목적론적 시각은 전문가적 시각에서 정부가 기술적 효율성 및 서비스 향상을 위해 장기적으로 조직을 개편 한다고 보며 전면적이고 혁신적인 개편을 추구함
○ 한국의 정부조직 개편에 대해 부정적인 분석과 긍정적인 분석이 제시되었음
- 기존 정부조직 개편은 실질적인 효과를 불러오지 못했으며 정치적으로 즉흥적인 결정에 의한 경우가 많았고 폐쇄적인 추진방식을 나타냈으며 하드웨어 중심의 부처개편에 집중한 부정적 측면이 있음
- 정부조직 개편의 긍정적 효과로는 시대변화에 대한 적절한 대응과 정권초기의 강력한 리더십에 의한 개혁, 관료사회의 혁신 도모, 정부조직 효율화에 일부 기여함을 들 수 있음

○ 1948년 정부수립 이후 62회의 정부조직 개편 논의에 대해 분석함
- 2017년 현재 18개 부처 중 16개 부처가 2000년 이후 설립될 정도로 정부조직개편이 잦았음
- 기존 정부개편에 대한 논의는 정치적 과정을 중시하는 상징론과 정부조직의 효율성을 추구하는 목적론의 특성을 모두 갖고 있었음
- 또한 기존의 정부 조직 개편 논의는 정치적 상황에 따라 소규모 개편에서 전면개편으로 전환되는 경우가 많았음
- 빈번한 대규모의 정부조직 개편은 개편과정에서의 정치적 수사와 상징의 만연, 관료들의 혼선, 개편의 사회적 비용 과다 등의 문제점을 드러내었음
○ 목적론적 시각에서 전문적이고 합리적으로 정부조직을 개편하기 위해 책임성, 민주성, 형평성 등 헌법의 기본원칙에 입각한 정부조직개편방안이 필요함

□ 직위분류제적 요소의 도입과 그 한계
○ 전문성, 개방성, 공정성, 책임성 등의 네 가지 인사행정의 핵심 가치를 공직분류제의 관점에서 검토한 기존 연구를 정리함
- 계급제는 순환보직 및 일반행정가 양성의 측면으로 인해 공무원의 전문성을 저해할 위험이 있지만 상대적으로 직위분류제의 경우 공무원의 전문성을 제고시킬 수 있음
- 공직의 개방성의 측면에서 기존 계급제 및 직업공무원제는 문제점을 드러냈으며, 새로운 인사시스템이 필요함
- 성과평가 및 채용의 공정성의 측면에서 직위분류제와 계급제는 모두 취약점을 지니고 있음
- 기존 계급제는 사람 중심의 인사관리와 연공서열 위주 인사 관행으로 인해 공무원의 책임성을 약화시키지만 직위분류제는 업무 중심의 인사관리로 공직의 책임성을 강화할 수 있음
○ 역대 한국정부는 계급제를 근간으로 직위분류제적 요소를 도입함
- 직위분류제적 요소로 성과급 제도, 성과급적 연봉제, 개방형 직위제도, 직위공모제도, 외무공무원 직무등급제도, 성과계약 등 평가제도, 경력개발제도, 직무성과급적 연봉제도, 민간경력자 일괄채용시험, 임기제 공무원제도 등이 차례로 도입되었지만 그 한계점이 드러남
○ 인사행정의 핵심 가치를 제고시키기 위해 직위분류제로의 전환에 대한 필요성이 제기됨

□ 예산과정의 문제점과 예산법률주의에 대한 고찰
○ 한국의 예산과정의 문제점을 재정민주주의 시각에서 분석함
- 한국의 예산과정은 국회의 재정통제기능이 제대로 발휘되지 못하고 있으며, 행정부와 국회 간 예산관련 정보가 비대칭적임
- 국회의 상향식 예산안 심의・확정 절차는 효율적 예산과정을 저해함
- 기금제도의 증대로 이에 대한 재정통제가 제대로 이루어지지 못하고 있음
- 국회의 결산심사기간이 너무 짧은 문제점이 있음
○ 한국의 현행 예산제도에 대비되는 예산법률주의의 특성을 정리함
- 한국의 예산비법률주의는 국회의 재정통제를 어렵게 하는 반면 미국 등에서 도입한 예산법률주의는 예산항목의 집행내용을 실질적으로 규율하는 수단을 확보하도록 하며 예산과 관련된 처리절차나 효력들을 상세하게 규율할 수 있는 기본법들을 마련할 수 있는 근거를 제공함
○ 현행 예산제도를 개선하기 위해 국회의 하향식 예산 심의 제도 도입과 효율적인 공공기금 운용 제도, 결산기능과 회계감사의 협조체제 도입이 필요함

□ 김대중 정부 이후 역대 정부의 규제개혁 추진체계와 민관협력 분석
○ 민관협력 파트너십 이론을 통시적으로 고찰하고 상호성과 조직정체성을 기준으로 하여 네 가지 유형으로 분류함
- 초기 민관협력 파트너십 이론은 공공부문의 효율성을 강화하기 위한 시장 메커니즘의 도입을 중심으로 논의가 이루어짐
- 최근 민관협력 파트너십의 개념은 상호성에 초점을 맞추어 정의되고 있음
- Brinkerhoff(2002)는 상호성과 조직 정체성을 기준으로 하여 민관협력 파트너십을 네 가지 유형으로 분류함
○ 역대 정부의 규제개혁 추진체계 분석
- 규제개혁위원회가 중심이 된 김대중 정부와 노무현 정부의 규제개혁 추진체계는 체계적이고 상시적이며 실질적인 민관협력 기회가 많았음
- 이명박 정부의 국가경쟁력강화위원회 신설로 인해 이원화된 규제개혁 추진체계는 상대적으로 전문성이 약했음
- 박근혜 정부는 규제개혁 현장점검회의, 민관합동규제개선추진단, 규제개혁신문고 등의 설립을 통해 거의 모든 분야에 걸쳐 규제개혁 시행의 근거와 조직을 만들었음
○ 역대 정부의 민관협력 추진체계 분석
- 김대중 정부에서 이명박 정부까지의 민관협력 추진체계는 민간 참여를 활성화하는 측면이 있었으나 민관협력 파트너십의 상시적 제도화 및 민간의 전문성 도입이 미흡하였음
- 박근혜 정부는 민관합동규제개선추진단 등 공식화된 조직을 통해 규제개혁에 관련 주요 행위자들이 참여할 근거를 마련함
○ 규제개혁을 위한 민관협력의 특징 분석
- 규제개혁 정책은 다양한 이해관계의 상충, 추진체계・과정・성과의 복잡성이라는 특징을 갖고 있음
- 위의 규제개혁 정책의 특징은 규제개혁을 위한 민관협력 파트너십의 형성 및 운영에 장애물이 되어 규제개혁의 성과 달성을 어렵게 함
- 규제개혁 정책과 민관협력 파트너십의 복잡한 특징으로 인해 규제개혁을 위한 민관협력 파트너십 제도가 원활히 작동하기 위해서는 면밀한 설계가 필요함


4. 결론 및 정책대안
□ 민주적 공화주의의 국정운영 패러다임 하에서 각 정책 주제 별로 개선방안을 제시함
○ 관료제의 정치적 중립성을 제고시키기 위해 현재 미흡한 과잉도구화 통제제도를 보강하여야 함
- 정권교체 시 정책에 대한 직업관료와 선출된 정치권력의 충돌을 조정할 제도가 요구됨
- 도구화와 정치화의 균형을 맞추기 위해 과잉된 도구화를 억제하도록 관료의 불복종을 의무화하고 지원하는 제도가 필요함
- 근본적으로는 부처가 추진하는 정책에 대한 스스로의 평가가 전문가적으로 권위를 얻어야 하며 장관의 권한 강화, 그리고 청와대의 실국장급에 대한 인사개입 통로를 줄여야 함
○ 향후 반부패 정책은 부패인식 개선 정책과 부패행위 억제 정책, 반부패 정책 간의 연계를 목적으로 발전되어야 함
- 부패 인식 개선을 위해 부패에서 청렴으로 초점을 이동하여 반부패 정책을 개선시켜야 함
- 광범위한 반부패 정책의 연계를 위해 거시적 정책평가 및 기존 정책의 발전적 심화에 주력해야 함
- 반부패기구의 기능과 역할, 신설 조직의 역량에 초점을 맞추어 반부패기구 신설 문제를 접근할 필요가 있음
- 시민사회와 언론의 감시기능을 부각하고, 민간기업 차원까지 반부패 노력을 증대시켜야 함
○ 한국 행정이 민주적 공화주의 하에서 절차와 윤리를 중시하도록 하기 위해 브리핑 행정에서 시작된 한국 관료제의 권위주의와 형식주의 문화를 변화시켜야 함
- 기획과 브리핑 능력을 중시하는 관료제 문화에서 탈피하여 민주적 공화주의 하에서 절차적 정당성과 행정의 도덕성을 강조하는 문화로 변화해야 함
○ 유학의 수신론 관점은 ‘관료의 존재이유와 책임성 자각’, ‘충신(忠信)으로서의 충(忠)’, ‘자율적 자기규제와 자기통제 능력의 배양’, ‘공직의 가치와 규범에 대한 성찰’, ‘윤리적 딜레마 상황의 대처능력 함양’등을 통해 행정의 책임성을 제고시킬 수 있음
- 유학의 수신론은 시민의 권리를 보장하고 공공복리를 추구하는데 기여하고 종국에는 시민들이 행복한 삶을 영위할 수 있도록 하는 것이 관료의 존재이유라는 것을 일깨워 줌
- 충신으로서의 충은 나의 양심에 비추어 진실된 마음을 뜻하며 관료는 이를 통해 전문가적 책임성과 정치적 책임성을 제고시킬 수 있음
- 관료는 수신론을 통해 자율적으로 자신을 규제하고 자기통제 능력을 길러 무사안일주의와 복지부동 등의 병폐를 제거할 수 있음
- 수신론은 관료에게 공직의 가치, 신념, 규범에 대해 고민하고 논의하도록 하며 윤리적 딜레마 상황에 적용시킬 기준을 제시함
○ 헌법을 정부조직의 개편 원칙으로 삼아 정부 조직이 헌법이 지향하는 가치를 담도록 개편해야 함
- 국정지원기능은 민주성을 반영해 분권과 자치를 강조하여 대통령비서실, 국무조정실의 축소개편, 부총리제 폐지, 행정 각부의 처단위 구성을 해야 함
- 경제부처는 책임성의 가치를 위해 역할과 책무 중심의 개편을 진행하여 예산처를 기획재정부에서 분리하고, 산업통상자원부 및 미래창조과학부를 개편하고 에너지개발청을 신설하며, 해양수산부를 폐지・개편해야 함
- 사회부처는 형평성의 가치를 강조해 견제와 균형을 이루도록 보건복지부와 여성가족부의 기능을 정비하고, 보건복지부와 고용노동부를 재편하며, 국민안전처를 개편하고 교육부와 문화체육부의 불필요한 규제를 축소하는 개편을 진행해야 함
○ 정부조직개편의 성공을 위해 부처 간 수평적 협업체계를 구축하고 행정내부 계층구조를 단순화하며, 국민 중심의 거버넌스 체계를 개편하고, 개편시기・과정・범위・방식에 대한 신중한 검토가 필요함
○ 기존에 계급제 원칙의 고수 하에서 직위분류제 요소를 도입한 것은 애매한 상황으로 한계점이 뚜렷하기 때문에 보다 근본적으로 직위분류제로의 전환을 고려하는 것이 필요함
- 직위분류제적 요소의 추가 도입, 혹은 직무분석 및 직무평가의 지속적 진행을 통한 향후 직위분류제 전면 도입 등을 추진할 필요가 있음
○ 국회의 예산안 심의과정을 하향식 의사결정과정으로 개편해야 함
- 장기적 예산계획 심의절차와 해당년도 예산안 심의절차를 분리
- 국회의 예산의 거시적 관리를 위해 독자적인 재정총량과 분야별 재원분배에 대한 논의를 진행해야 함
- 미국의회의 예산위원회 제도와 예산결의안 제도를 참고할 필요가 있음
- 정부부처의 사업에 대한 예산안 배정과 해당 사업의 성과지표 간의 연계성이 강화되어야 함
- 상임위의 예비심사에서 행해지는 예산안 증액 경향을 조절해 선심성예산 남발을 방지
- 사전예산제도를 도입해 국가재정운용계획을 미리 국회가 심의하도록 해야 함
- 기금의 통폐합 및 기금 구성요건을 법률에 명확히 명시하는 등의 기금제도를 개선해야 함
- 결산감사기능의 강화를 위해 감사원의 회계감사와 국회의 결산기능의 협조를 진행해야 함
○ 민관협력 파트너십 형태의 규제개혁 추진에 있어 민관협력 파트너십 구조의 개선을 주장함
- 규제개혁의 과정, 규제 권한의 소유, 피규제자의 복잡한 이해관 계 등을 고려해야 함
- 이를 바탕으로 민관협력 파트너십 구조의 형성, 권한의 부여, 전문성의 확보, 사후 관리 등에 대한 섬세한 설계가 필요함


5. 기대효과
□ 본 연구를 통해 향후 새 정부의 국정운영에 있어 기존 문제점들을 해결할 패러다임을 제안하고 정부 제도개혁의 방향을 제시함
○ 관료제의 과잉된 정치적 도구화를 억제하고 관료가 전문가적 권위를 얻을 수 있도록 함
○ 국민의 부패에 대한 인식을 제고시키며, 기존 반부패 정책의 효율적 연계를 달성하고 공공과 민간 부문 모두의 청렴도를 제고시키는 정책방향을 제시 함
○ 한국 관료제의 권위주의와 형식주의가 만연하게 된 원인을 찾고 이에 대한 개선방안을 모색하는데 출발점을 마련함
○ 유학의 수신론 관점을 도입하여 관료의 법적 책임성, 계층제적 책임성, 전문가적 책임성, 적극적 책임성 등을 제고시키고 위계적인 조직풍토를 개선시킬 수 있음
○ 직위분류제 도입을 통해 기존 공무원들이 자신의 조직이나 임명권자에게 보이는 국지적 합리성 추구 행태를 극복하고 국가 전체의 합리성 및 헌법적 가치를 추구하고 주권자로서의 시민을 존중하는 민주적 공화주의를 지향하도록 할 수 있음
○ 국회의 실질적인 예산 심의, 결산 심사 기능을 강화하고 예산과정에 관여하는 주요 기관의 견제와 균형 기능을 제고하는 방안을 제시하여 국가 재정 운용의 효율성을 증대시킬 수 있음
○ 민관협력 파트너십 구조에 대한 세부적인 고찰을 통해 효율적인 규제개혁 방안을 모색할 수 있음
○ 위에서 각 정책 주제 별로 언급한 제도적 개혁 및 정부 조직의 개편을 통해 주권자로서의 시민을 존중하고 정치공동체의 통합을 추구하는 민주적 공화주의 국정운영 패러다임을 적용하면 사회적 갈등 해소 및 국정목표 달성이라는 효과를 얻을 것으로 기대됨

목차

제1장  서 론
제1절 성공하는 정부를 위한 국정운영 방안의 모색 

제2장  민주적 국정운영과 행정의 책임성
제1절 민주화 이후 한국 국정운영 패러다임 분석과 새로운방향 모색
1. 연구의 목적과 접근 방법 
2. 국정운영 패러다임으로서 발전국가론과 대안들 
3. 민주화 이후 개혁과 국정운영 패러다임 
4. 국정운영 패러다임의 혼선과 정치적 위기 
5. 성공하는 정부를 위한 국정운영 패러다임: 민주적 공화주의 
제2절 정권교체와 관료제의 정치적 중립
1. 문제제기 
2. 관료제의 정치적 중립 책임 
3. 연구방법 
4. 정권교체와 관료제의 정치적 갈등과 대응 
5. 정치적 중립성 측면의 고찰 
6. 결론: 제도적 차원의 제언 
제3절 청렴한 정부와 미래의 국정운영
1. 서론 
2. 부패에 대한 인식과 경험의 차이 
3. 우리나라 반부패 정책의 변화와 방향 
4. 부패행위를 줄이기 위한 제도와 정책 
5. 반부패 정책의 방향 
제4절 한국 관료제 권위주의에 대한 성찰: 개발연대의브리핑 행정을 중심으로
1. 들어가는 글 
2. 브리핑 행정의 기반: 박정희 시대 관료제의 특징 
3. 연구 방법론 
4. 박정희 시대 ‘브리핑 행정’ 들여다보기 
5. 브리핑 행정의 유산: 권위주의와 형식주의의 강화 
6. 나가는 글 
제5절 정부 관료제에서 행정의 책임성: 유학(儒學)의수신론(修身論) 관점에서 톺아보기
1. 들어가며 
2. 인간의 본성(本性)에 대한 가정과 유학(儒學)의 수신론(修身論) 
3. 정부 관료제에서 행정의 책임성 
4. 수신론의 관점에서 행정의 책임성 톺아보기 
5. 나오며 

제3장  성공하는 정부의 행정관리
제1절 성공정부를 위한 정부조직개편: 원칙과 방향
1. 서론: 정부조직개편의 비판과 성찰 
2. 정부조직개편, 필요한가? 상징론 vs. 목적론 
3. 정부조직개편의 기본원칙: 헌법 
4. 정부조직개편의 방향과 대안 
5. 결론: 정부조직개편의 성공 요건 
제2절 성공하는 정부를 위한 공무원 인사관리: 직위분류제로의 전환
1. 문제 제기 
2. 계급제와 직위분류제 
3. 행정환경변화와 인사관리 
4. 공무원 인재상 분석 
5. 계급제, 직위분류제, 그리고 인사행정의 가치 
6. 직위분류제 도입을 위한 노력 
7. 맺으며 
제3절 견제와 균형이 작동하는 예산과정 구축
1. 서론 
2. 예산법률주의 
3. 하향식 예산편성 및 심의 
4. 공공기금 운용의 효율성 제고 
5. 결산기능과 회계감사의 협조체계 구축 
6. 결론 
제4절 규제개혁과 민관협력 
1. 서론 
2. 민관협력 파트너십 이론  
3. 사례분석 
4. 결론 

제4장  결 론


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