한국행정연구원

국문초록

1. 연구 배경 및 필요성
□중앙행정기관이 소관 법령에 따라 수립하는 국가법정계획은 우리나라에서 매우 광범위하게 사용되는 행정작용
○1960년대 이후 경제기획원 주도의 중앙집중적이고 종합적인 경제개발 5개년계획의 바탕 위에서 경제발전전략을 수립･추진
○1990년대 이후 민주화, 개방화 등 정책환경의 변화에 따라 기존의 중앙집중적이고 종합적인 계획체계에서 부처 단위의 분권화된 계획체계로 전환
 
□법정계획과 관련해 제기되는 문제들
○법정계획들 간 연계성, 정합성, 일관성의 문제
-국토이용 및 개발계획 관련 감사원 보고서(2016)의 지적
○법정계획의 수립 주기가 대통령 재임기간과 일치하지 않아서 새 정부의 국정과제 추진이 법정계획과 충돌하는 문제
-문재인 정부의 탈원전 과제를 담은 에너지전환로드맵과 기존의 에너지기본계획 및 전력수급계획 간 충돌 논란
○재정지출이 수반되는 법정계획을 수립하면서 재정지출과 관련된 사전협의 또는 관련 절차 등을 진행하지 않아 법정계획의 실효성을 담보하지 못함
-10개 중앙관서가 2017년부터 3년간 수립한 재정지출 수반 중장기계획 99개를 대상으로 국가재정법령 준수 여부를 확인한 결과 절반 이상이 재원지출 소요추계를 실시하지 않았음
 
□법정계획에 관한 선행연구의 한계
○교통, 환경, 국토 등 각 분야별 국가 법정계획의 문제점과 개선방안을 다루는 연구가 주를 이루고 있음
○국가 법정계획 전반을 대상으로 실태를 조사하고 문제점을 파악해 개별 부처가 아닌 ‘핵심 행정부(Center of Government)’를 위한 전략적 개선방안을 제시하는 연구는 매우 드문 실정임
-선행연구에서 개별 법령이 아닌 국가법정계획 전반의 문제점을 분석한 연구로는 강홍열(2019)이 거의 유일한데, 문제해결을 위한 구체적인 정책방안 제시는 부족
 
□본 연구의 목적은 국가 법정계획의 수립 및 운영 실태를 진단하고, 주요 문제점에 대한 개선방안을 제시하는 것임
○국정과제와 국가법정계획 간 연계성을 확보하는 정책방안을 제시
○국가법정계획의 중복 및 난립 문제를 개선하고, 다부처 관련 정책문제 해결을 위한 부처 간 협력을 제고함으로써 법정계획의 안정성과 체계성을 확보하는 방안을 제시
 
□연구방법으로는 국가법정계획 근거법령 전수조사, 공무원 심층면접, 전문가 집담회 및 델파이조사를 활용
○공무원 심층면접은 전･현직 중앙 및 지방공무원 13명을 대상으로 실시
 
2. 이론적 배경
□국가법정계획의 개념
○내용적 요건: 미래에 대한 전망을 기반으로 행정의 소망과 의지를 반영한 목표와 이를 달성하기 위한 수단에 대한 종합적 의사결정-최상위목표를 달성하기 위한 하위 정책수단의 묶음으로 구성된 목표-수단의 계층관계-행정의 관점에서 5년, 10년, 20년 등 일정한 ‘시간틀(time frame)’에 따라 변화를 점검하며 미래를 바람직한 방향으로 이끌어나가려는 의도적인 노력의 산물
○형식적 요건: 수립권자가 중앙행정기관으로서 법률적 근거가 있는 계획
-국가법정계획의 대대수를 차지하는 비구속적 계획은 그것을 수립하기 위해 반드시 법률적 근거가 필요한 것은 아님
∙중장기 정책추진방향을 국민들에게 선언하는 행위에 불과하고, 국민에게 어떠한 구속력을 갖는 행정행위 혹은 처분이 아님
-반면, 행정법학에서 주로 다뤄지는 ‘강학상 행정계획’은 불특정 다수 국민의 권리의무에 영향을 주는 구속력 있는 행정작용이므로 반드시 법률적 근거가 필요
∙국토계획법에 의거해 특별시･광역시･특별자치시･특별자치도･시가 수립하는 도시계획은 도시 공간의 합리적 이용과 보전을 위해 개발제한구역 등 토지이용에 대한 일정한 규제를 설정할 수 있음
 
□국가법정계획의 기능
○법률적 근거가 필요 없는 비구속적 행정계획임에도 불구하고 우리나라에서 국가법정계획이 많이 수립되는 이유에 대해 합리성 모형, 관료적 이익모형, 발전행정모형 등으로 설명이 가능
○합리성 모형의 관점에서 국가법정계획은 정책관리의 합리화 수단으로 기능
-국가법정계획, 특히 상위 법정계획은 Dror(1983)가 정책결정의 최적모형에서 강조한 ‘메타정책(metapolicy)’으로서의 성격을 가짐
∙메타정책은 정책의 정책, 또는 정책개발에 관한 정책으로서, 해당 분야에서 국가정책의 기본방향을 설정
∙국가법정계획을 메타정책으로 이해할 때 또 다른 메타정책인 국정과제와의 연계성 확보가 중요한 이슈가 됨
-국가법정계획은 중앙부처 간, 중앙부처와 지방자치단체 간 정책의 정합성을 확보하기 위한 정책조정 수단
∙국가법정계획은 다부처 관련 정책문제를 다루는 부처 간 협의절차 프로세스를 제도화 → Peters(2006)가 말한 정책조정의 구조적 수단과 과정적 수단 중에서 과정적 수단에 해당
∙반면, 중앙부처와 지방자치단체 관계의 경우 현행 법령은 국가법정계획의 수립권자인 중앙부처에 공식적 조정 권한을 부여 → Peters가 말한 구조적(계층제적) 수단에 의해 정책의 정합성 문제를 해결
-국가법정계획은 5년 단임제 대통령제에서 ‘정책승계’를 통해 국정운영의 연속성과 예측가능성을 제고하는 수단
∙Hogwood & Peters(1982)는 현대행정에서 대부분의 정책결정은 해당 분야에서 없던 정책을 완전히 새롭게 창조하는 것이 아니라 실제로는 기존의 정책을 대체하는 ‘정책승계(policy succession)’임을 강조
∙국가법정계획은 효율적인 정책승계를 위해 새 정부가 알아야 할 정책문제 및 대안의 현황에 대한 재고조사 역할
○관료적 이익모형의 관점에서 국가법정계획은 관료조직과 예산의 확대를 위한 수단으로 기능
-Niskanen(1971), Tullock(1976) 등 공공선택이론에서는 행정관료가 사회적으로 필요한 공공재가 아니라 조직, 예산 등 관료집단의 이익을 추구한다고 주장
-우리나라에서는 주창조직(고유사업 수행 기관)이 새롭게 해야 할 업무가 법률에 규정된 경우 수호조직(예산, 조직 담당 기관)으로부터 행정자원을 배정받기가 그만큼 유리하므로, 국가법정계획은 주창조직이 수호조직에게 행정자원의 배정을 요구할 수 있는 유력한 근거자료로 활용
∙행정안전부 정부조직관리지침은 인력보강이 요구되는 분야로 ①시행이 확정된 핵심 국정과제, ②대규모 시설･장비 도입, ③예산에 반영된 계속사업, ④법률 제･개정으로 인한 법률상 의무이행 사항(저자가 볼드 처리), ⑤대국민 현장서비스 인력 등을 열거
-각 부처는 국가법정계획 수립･관리가 총괄부처로 집중화･일원화된 체제보다 각 부처에서 국가법정계획을 수립하는 분권적 체제를 더 선호
-각 부처는 국가법정계획이 소속 국･과의 업무영역(turf)을 지켜주는 한, 국가법정계획의 중복, 난립 등 비효율화와 추진과제의 낮은 이행 정도에는 큰 관심을 기울이지 않게 됨
-따라서 관료적 이익모형에서는 국가법정계획의 중복･난립을 억제하는 제도적 장치가 중요한 이슈가 됨
○발전행정모형의 관점에서 국가법정계획은 정부주도의 경제･사회발전 목표 달성을 위한 수단으로 기능
-우리나라에서 1962년 이후 경제기획원이 발전기획의 총괄기구로서 국가법정계획을 경제개발 5개년계획으로 일원화하여 국가발전을 선도적으로 추진한 것이 대표적 사례
∙경제개발 5개년계획의 각 분야별 부문계획과 투자계획은 소관 부처의 공무원들을 참여시켜 작성하도록 했고, 경제기획원은 소관부처가 작성한 하위계획 간 조정을 통해 최종적인 계획이 완성
-발전행정의 관점에서 국가법정계획의 이행은 경제성장률, 수출실적 등 발전목표 성취를 위해 매우 중요시 됨
-성공적인 경제발전과 1987년 민주화, 1997년 외환위기 등을 거치면서 국가발전목표는 양적, 질적으로 다원화되었지만, 그 목표를 성취하기 위한 행정체제의 주도적 역할은 광범위하게 유지되고 있음
∙선진국과 비교해 경쟁력이 떨어지거나 낙후된 분야를 정부의 각종 지원, 조성, 유도적 수단을 활용해 ‘진흥’시키는 일은 여전히 중앙부처의 주요 과제로 남아 있음
 
□연구모형
○세 가지 이론적 모형으로부터 도출된 법정계획과 관련된 분석 이슈들을 활용하여 국가법정계획의 실태를 분석하는 연구모형을 도출함
-법정계획과 국정과제 간 연계성, 정책의 지속성과 승계, 부처 간 조정･협의 절차 등은 합리성 모형의 이슈
-‘법정’계획의 확대, 법정계획과 소관부처의 예산 및 조직 간 연계, 시행계획 및 평가 등은 관료이익모형으로부터 도출된 이슈
-법정계획의 역사적 추이, 발전행정 관련 계획, 지방과 민간의 역할, 발전행정의 유산 등은 발전행정모형의 이슈
 
3. 국가법정계획 실태 분석
□조사대상
○기본계획의 근거가 제시되어 있는 법령
-조직의 설립과 기능을 규정하는 법령(조직법령) 제외
○기본계획
-기본계획과 연계된 시행계획은 조사대상에 포함, 분석에는 제외
-인･허가를 받기 위한 계획, 시설물 등에 대한 관리 및 기금운용을 위한 계획, 특정 상황에 대응하는 계획 등은 제외
 
□국정과제의 연계성과 정책의 지속
○국가법정계획의 수립주기 현황은 다음 표와 같음
○정권 교체에 따라 국정과제에 연계할 수 있도록 변경절차를 두고 있는 경우는 346개 (54.6%)
○차수별 계획 분석 결과 10-20년 장기계획의 경우 국정과제와 연계시키기 위해 수정변경이 이루어지고 있으나, 5년 중기계획의 경우 대부분 변경없이 그대로 진행
○정책의 지속성 측면에서 보면, 차수별 정책방향에서 변화가 있으나 세부과제별로 보면 대부분 기존정책의 유지 또는 보완 및 개선이며 새롭게 추가되는 경우도 일부 있음
 
□정책조정과 법정계획 간 연계
○계획 수립 시 유관 중앙행정기관과의 협의 절차 두는 경우는 639개 중 509개(약 80%)이며, 지방자치단체와의 협의 절차 두는 경우는 304개(약 50%), 국회보고는 155개(약 25%)에 머물고 있
○계획 간 연계성을 사례 중심으로 살펴
-국가공간계획체계의 경우 국토종합계획과 같이 최상위 계획이 해당 분야 법정계획의 지침 역할을 수행하고 있음
-과학기술분야의 경우 계획 간 연계조정이 법적 근거를 가지고 있고 주관부처인 과학기술정보통신부가 적극적으로 조정 역할을 하고 있음
-재난안전관리분야의 경우 중앙부처가 수립하는 계획과 지방자치단체가 수립하는 계획 간의 연계성이 강조됨
 
□국가법정계획과 관료이익
○법정계획이 확대되고 있는데 2000년대 이후부터 급증하고 있으며, 부처별로 보면 해양수산부, 국토교통부, 환경부 등의 순으로 나타나고 있음
○법정계획의 예산확보 수단 사례로 예비타당성평가에서 상위계획 반영 여부가 평가항목으로 설정되어 있음
○법정계획의 조직 확대/유지 기능에 대해 부처 내 사업부서의 법정계획 소관 현황을 살펴볼 필요가 있는데, 법정계획 수가 가장 많은 해양수산부의 경우 44개 과 단위 조직 중 37개(84.1%)로 나타남
○시행계획을 수립하도록 되어 있는 경우가 488개(76.4%), 이 중 지자체가 수립하는 경우는 222개(45.4%)이며, 시행계획 실적 평가를 하도록 되어 있는 경우는 232개(47.5%)로 나타남
 
□국가법정계획과 발전행정
○진흥, 육성, 촉진 등의 명칭을 가진 법정계획이 287개(44.9%)로 나타남
○위원회 심의를 거치는 경우는 426개(67%)이며, 심의위원회 중 부처 장차관인 경우가 214개(50.2%)로 나타나고 있어, 관료 주도형 정책결정의 모습이 다수 남아 있음
○공청회 등 주민 의견 수렴 절차를 두고 있는 경우는 95개(15%)에 지나지 않음
 
4. 국가법정계획 심층 분석
□조사대상
○보건복지
-정책수요자 집단이 강력하여 민관협력 거버넌스가 중요하며, 보건소 등 중앙과 지방의 사무 협업이 강조됨
○환경
-기후변화 대응 등 정책의 지속성 이슈가 제기되고 있고, 국토-환경계획 간 연계 등 부처 간 조정이 중요하며, 지방환경청, 지방자치단체, 유관기관 등과의 연계가 강조되고 있음
 
□국정과제의 연계성과 정책의 지속성
○보건 분야
-대부분 5년 중기계획이며 차수별로 연속성을 가지고 수립되고 있으나 일부 계획의 경우 차수 간 연속성이 없는 경우 있음
-국정과제에 연계하기 위한 변경이 이루어진 경우 있으나, 연계되지 못하는 계획도 있음
○복지 분야
-대부분 5년 중기계획이며 차수별로 연속성을 가지고 수립됨
-최상위 기본계획에 해당하는 저출산･고령사회기본계획이 국정과제와 연계되지 못할 가능성이 있음
-법정계획이 수립되지는 않은 경우가 3개나 되어 정책의 지속성 문제가 발생함
○환경 분야
-10-20년 장기계획이 다수 있으며, 국정과제와 연계하기 위해 일부 수정이나 변경이 이루어짐
-5년 중기계획의 경우 정권 변동과 관계없이 대부분 연속적으로 수립되고 있음
-3개 법정계획이 아직 수립되지 않고 있음
 
□정책조정과 법정계획 간 연계성
○보건 분야
-최상위 계획에 해당하는 보건의료발전계획이 2000년 근거법령 제정 이후 아직도 수립되지 않고 있어, 계획 간 연계성이 취약함
-국민건강보험, 국민건강정책, 보건산업 진흥 분야의 경우 계획 간 연계성이 있음
-식약처, 질병청 등 유관기관과의 협업은 잘 이루어지고 있으며 보건정책의 특성 상 타 부처와의 관련성은 약함
○복지 분야
-저출산･고령사회기본계획을 중심으로 한 인구정책과 사회보장기본계획을 중심으로 한 사회복지서비스 관련 정책이라는 두 분야로 나누어 연계성이 있다고 볼 수 있음
-두 분야의 상위계획에 해당하는 저출산･고령사회기본계획과 사회보장기본계획의 경우 수립권자는 보건복지부 장관으로 심의기구의 차이로 발생하는 위계구조의 적절성 문제가 있음
-고령친화산업발전계획, 효행장려기본계획 등은 상위 법정계획인 저출산･고령사회기본계획에 포함하여 수립하도록 되어 있음
-사회복지 정책의 특성 상 여성가족부, 국가보훈처, 고용노동부 등 타 부처 사업과 관련되는 경우가 많아 계획 간 연계성이 중요한 이슈로 제기되고 있음
○환경 분야
-최상위 계획인 국가환경종합계획의 주요 내용에 따라 세부 분야별로 연계되는 구조임 (국토자연, 대기분야, 물관리, 자원순환 등)
-최상위 계획을 중심으로 위계화되어 있으며 물관리 분야 계획처럼 세부 분야별로 연계성을 갖추고 있음
-국토부의 국토종합계획과 환경부의 국가환경종합계획의 연계를 위해 차수별 계획수립기간을 맞추고 이행체계를 공동으로 마련함
 
□국가법정계획과 관료이익
○법정계획 담당 소관 조직 현황 (과 단위 조직 비율)
-법정계획 수가 가장 많은 해양수산부(44개 중 37개, 84.1%)에 비하면 다소 낮은 편임
 
□국가법정계획과 발전행정
○보건 분야
-진흥, 육성 등의 명칭이 있는 법정계획은 29개 중 9개(31%)
-4개를 제외하고 대부분 위원회 심의를 거치나, 심의위원회 위원장이 대부분 보건복지부 장차관임
-공청회를 거치는 경우는 2개에 불과함
○복지 분야
-진흥, 육성 등의 명칭이 있는 법정계획은 21개 중 6개(28.6%)
-위원회 심의를 거치는 경우는 13개(62%), 위원장의 경우 대통령, 국무총리, 보건복지부 장차관임
-공청회를 거치는 경우는 5개 있음
○환경 분야
-진흥, 육성 등의 명칭이 있는 법정계획은 68개 중 7개(10.3%)
-위원회 심의를 거치는 경우는 33개(54.1%), 위원장의 경우 대통령, 국무총리인 경우가 다수 있음
-공청회를 거치는 경우는 12개 있음
 
5. 국가법정계획 담당 공무원 면접조사
□국정과제의 연계성과 정책의 지속성
○국정과제와 연계되어야 실행력 높아진다는 주장의 경우 근거법령에 변경 조항이 있으므로 이에 의거하여 기 수립된 법정계획을 변경할 수 있으며, 이 경우 부분적인 변경과 새로 수립하는 경우로 의견이 나뉨
○정책의 지속성을 확보가 중요하다는 주장의 경우, 순환보직의 관행을 감안할 때 5년 단위 법정계획은 지속성 담보하는데 기여하며, 정부가 교체되더라도 법정계획 수정이나 변경은 필요하지 않지만, 가급적 대통령 임기와 법정계획 주기를 맞추는 것이 필요하다고 인정함
 
□정책조정과 유사중복의 문제
○법정계획 수립 시 대체로 대통령실, 유관 부처와의 협의 등이 이루어지고 있으나, 지방자치단체와의 협의 경우 중앙부처 공무원은 긍정적으로 평가하는 반면 지방자치단체 공무원은 부정적으로 평가함
○법정계획이 워낙 많이 수립되고 있어 유사중복문제는 당연하다고 볼 수 있으며, 다만 계획 단계에서는 유사중복 문제를 발견하기 어려우므로 집행과정에서 이슈가 됨
○유사중복 문제의 원인은 다음과 같음
-입법 실적주의, 표준화된 입법 형식 등에 의해 모든 법령에 기본계획 수립을 포함시키는 것이 관행처럼 되고 있음
-예산 시스템이 부처별로 편제되어 있어 유사한 기능을 담당하는 정책이나 사업 전체를 일괄적으로 볼 수 없으므로 중복 문제 발생
-유사한 기능을 두고 부처 간 경쟁을 하면서 지자체 대상으로 계획을 수립하라고 할 때 중복 문제가 심각해짐
○유사중복 문제 해결을 위한 부처 내부적인 노력은 실효성이 있으나, 부처 간 협의는 실효성도 낮고 잘 이루어지지 않음
 
□국가법정계획과 관료이익
○법정계획이 수립되어 있으면 관련 사업의 예산을 확보하는데 도움이 됨
○법정계획수립과 같은 업무가 없으면 조직이 언제 없어질지 모른다는 위기감이 존재함
○중앙부처가 법정계획 수립에 필요한 자료들을 지자체로부터 수집하고 취합하고 있음
 
□국가법정계획과 발전행정
○기획 총괄부처 주도의 단일한 국가계획 수립에서 개별 부처의 법정계획 수립으로의 변화는 자연스러운 것으로 간주되지만, 중앙부처의 단일한 계획이 다원화되었을 뿐 국가주도의 계획 수립이라는 관행이 여전히 남아 있음
-다원화된 법정계획 수립체계로 인해 법정계획이 난립되는 문제를 해결할 필요가 있는데, 법정계획이 필요한 기준을 만들 필요가 있음
○법정계획 거버넌스와 관련하여 발전행정의 한계를 극복해야 한다는 의견이 제시됨
-법정계획을 지자체 통제 수단으로 활용하기보다는 지방의 자율성을 확대하여 협력하는 방식으로 바뀌어야 함
-전문가 의견 수렴도 중요하지만 전문가 의견에만 전적으로 의존하지 말고 다양한 계층으로부터 폭넓게 의견을 수렴해야 함
-이해관계자, 시민단체, 일반 국민들의 의견 수렴에 대해서는 대부분 매우 중요한 절차라고 동의함
-국회보고는 절차대로 이루어지고 있으며, 계획 수립과정에서 국회의 의견을 수렴하는 것은 적절하지 않고 계획의 집행 과정 및 성과에 대해 국회가 감시하는 역할이 중요함
 
□국가법정계획의 실행력 진단과 개선방안
○실행력이 높지 않다는 부정적 견해가 많으나 계획에 따라 실행력에 차이가 있다는 의견도 있음
-실행력이 낮은 원인으로 국정과제와 연계되지 못하는 경우와 예산이 수반되지 못하는 경우가 지적됨
-법정계획이 중장기계획으로서 방향성을 제시하는 경우 실효성이 있으나 세부실행과제 수준에서는 실효성이 낮을 수밖에 없음
○입법과정에서 법정계획을 관리할 필요가 있음
-입법과정에 실무 지원 역할을 담당하고 있는 상임위, 전문위원실 등을 중심으로 기본계획의 필요성, 기준, 역할 등에 대한 가이드라인을 도출하여 적용해야 함
○법정계획에 대한 사후 관리 방안이 필요함
-법정계획의 중복 및 난립 문제를 조정하는 관리시스템 도입
-부처 자율조정과 총괄부처의 조정이라는 이원적 체계 필요
 
6. 전문가 델파이 조사 결과
전문가패널 35명이 참여한 델파이 조사 결과, 국가법정계획의 실효성과 정책관리의 합리성 제고를 위해 가장 중요한 분야는 ‘법정계획 수립과정에서 정책조정 강화’
○정책조정 강화를 위해 가장 중요한 3대 방안은 ‘법정계획 수립 시 상위계획과의 정합성 검토 확인 절차 제도화’, ‘신규 법정계획 수립 시 기존 계획과의 중복성 사전 검토･심의 강화’, ‘국가법정계획 목록(inventory) 작성 및 체계적 관리’ 등
○법정계획의 실행력 강화 분야에서 가장 중요한 대안은 ‘법정계획에 대한 이행점검 및 평가체계 도입’과 ‘지자체 시행계획의 자율성 확대’
○법정계획 거버넌스 개선 분야에서 가장 중요한 대안은 ‘부처 법정계획 심의위원회 내실화 등 운영 개선’과 ‘법정계획 수립과정에 지자체 참여 제도화’
○법정계획과 국정과제 간 연계 분야에서 가장 중요한 대안은 ‘핵심적 장기계획의 일관성과 지속성 확보를 위한 제도적 장치 마련’과 ‘기본적으로 정책일관성 확보 노력을 하되 환경변화에 따른 법정계획의 현행화를 위한 연동(rolling) 장치 마련’
○분야별 정책대안에 대한 중요도 비율
 
7, 국가법정계획 실행력 강화방안
□국가법정계획의 실행력이 낮은 이유
○실태분석과 공무원면접조사결과 국가법정계획의 실행력을 약화시키는 요인으로 국정과제 연계 미흡, 예산 연계 미흡, 법정계획 난립에 따른 유사중복 및 형식화 등으로 압축됨
○국정과제와 연계되지 못할 경우 대통령의 관심사에 제외되어 정책추진의 동력이 약해질 수밖에 없으므로, 국정과제 연계성이 법정계획의 실행력에 영향을 미치고 있음
○법정계획은 향후 중장기 방향을 제시할 뿐만 아니라 세부실천과제들도 포함하고 있는데, 이러한 세부과제들이 추진되기 위한 예산을 확보하지 못하면 사실상 실행력을 담보하지 못함
-예산 확보의 문제는 예산 담당 부처인 기획재정부와 협의가 필요하다는 점에서 정책조정과 관련됨
-법정계획을 예산 확보 수단으로 활용하려는 관료이익 모형 분석에서도 제기되고 있다는 점에서 예산연계는 법정계획의 실행력에 영향을 미침
○법정계획 난립에 따른 유사중복 및 형식화의 문제가 법정계획의 실행력에 영향을 미치고 있음
-관료이익모형과 발전행정모형에 따라 법정계획이 지속적으로 확대되어 왔고, 이는 곧 유사중복과 형식화라는 문제를 낳고 있음
-유사중복과 형식화는 법정계획의 세부과제들을 추진하기 위한 과정에서 부처 간 정책조정 노력이 쉽지 않다고 지적됨
 
□국가법정계획 개선방안 도출 과정
○국가법정계획의 실행력 강화를 위한 개선방안의 도출과정은 다음 그림과 같이 요약됨
-델파이 1차 조사에 의해 도출된 개선방안은 국정과제 연계, 정책조정 강화, 거버넌스 구축, 실행력 제고 수단 등으로 범주화
-델파이 2차 조사 및 실효성 검증을 거쳐 관련 법령 개정 방안, 국가법정계획 관리 방안, 관리체계 구축 방안, 기타 관련 제도 개선방안 등으로 구체화시켜 제시
 
□국가법정계획 실행력 강화방안
○관련 법령 개정 방안
① 법정계획의 변경절차에 대한 법령화
-근거법령에 변경 절차를 두고 있지 않는 경우는 조사대상 639개 중 206개(41%)에 이르고 있는데, 이 법령들의 경우 법정계획이 국정과제와 연계성이 강화될 수 있도록 변경 절차를 두도록 개정할 필요가 있음
-특히 국정과제와 연계성이 요구되는 각 부처의 최상위 계획에 해당하는 국가법정계획의 경우 변경절차를 두는 법령 개정이 반드시 필요함
② 유관 중앙행정기관 협의 절차에 대한 법령화
-국가법정계획 간 정합성을 강화하고 유사중복 문제를 해소하기 위해, 또 세부과제들을 추진하기 위한 예산 확보를 위해 예산 부처와의 협의를 위해, 법정계획 수립 시 유관 중앙행정기관과 협의를 하는 절차가 법적으로 완비될 필요가 있음
-실태조사 결과 39개 법정계획의 근거법령에서 유관 중앙행정기관과 협의 절차를 두지 않고 있으며, 이들 법정계획의 경우 유관 중앙행정기관의 협의 절차를 명시하도록 근거 법령을 개정할 필요가 있음
③ 심의위원회 구성과 운영에 대한 법령화
-국가법정계획을 수립하면서 위원회 심의 절차를 거치지 않는 경우가 213개(33%)에 이르고 있는데, 관료주도의 행정을 탈피하기 위해 위원회 심의 절차를 두도록 법령 개정이 필요함
④ 국회 보고 관련 절차에 대한 법령화
-국가법정계획의 거버넌스 개선과 관련하여 관료 주도의 모습을 탈피하여 입법부와 행정부 간 협력을 강화하는 방식으로 바뀌는 것이 필요함
-실태분석에 따르면 근거법령에 국회보고 절차를 두고 있는 경우는 156개로 약 25% 수준임
-나머지 483개 법정계획에 대해 모두 국회보고를 반드시 할 필요는 없겠지만, 부처의 주요 정책분야별로 최상위 계획에 속하는 법정계획에 대해서는 국회 보고를 하는 것이 필요함
○법정계획 관리 방안
① 법정계획 인벤토리 작성 및 관리
-국가법정계획의 인벤토리(inventory)를 구축하는 것은 법정계획의 유사중복 문제를 조정하여 계획 간 정합성과 연계성을 강화하고, 법정계획에 대한 이행점검을 평가할 수 있는 기반이 된다는 점에서 법정계획의 실행력을 강화하는데 기여
② 법정계획 정합성 제고 및 유사중복 조정
-법정계획의 유사중복 조정 문제는 두 가지 방식의 접근법이 필요한데, 하나는 기존의 법정계획들과 신규 법정계획을 구분하여 조정하는 것이며, 또 하나는 부처 내 법정계획 간 조정과 부처 간 법정계획들에 대한 조정
-법정계획의 유사중복 문제를 진단하는 기준은 무엇보다도 정책대상이나 정책수요자집단의 중복 및 세부적인 정책내용의 중복 여부임
-관련 법정계획이 완전히 중복되는 것이 아니라 일부 중복되거나 유사성이 있을 가능성이 높고, 또 근거법률이 상이하기 때문에 법률 제･개정이 이루어지지 않는 이상 통폐합이라는 방식으로 해결하기는 어려움
-따라서 법정계획 간 유사중복의 문제는 유사중복이 있는 법정계획의 통폐합을 통한 해결방안을 제시하는 것보다는 법정계획 간 정합성과 연계성을 강화하는 방식으로 개선되는 것이 바람직
③ 법정계획 수립과 이행에 대한 점검･평가-근거 법령이 시행된 이후에 법정계획이 한 번도 수립되지 않은 경우가 있음
-대부분의 법정계획들은 중장기 기본계획으로서 연도별 추진목표와 세부과제들을 설정하고 있으며, 유관 중앙행정기관이나 지방자치단체들을 대상으로 시행계획 수립과 추진을 요구하고 있음
-이처럼 법정계획의 수립과 추진과정에서 실행력을 제고하기 위해서는 법정계획이 제대로 수립되고 있는지, 수립된 법정계획이 당초 계획대로 적절하게 추진되고 있는지를 점검할 필요가 있음
-국가법정계획 이행 실태에 대한 점검 기준(안)은 법정계획의 세부과제들이 계획된 일정대로 추진되고 있는지, 매년 시행계획 수립과 실적을 점검하기로 되어 있다면 예정대로 추진되고 있는지, 그리고 시행계획 추진실적으로 국회 보고 또는 홈페이지 등에 공개하고 있는지 등을 점검할 필요가 있음
○관리체계 구축 방안
① 부처의 자율관리 시스템
-다원화된 법정계획 수립체계에서, 부처 스스로가 법정계획을 만들게 된 배경과 논리 등을 가장 잘 알고 있음-법정계획에 대한 기초 정보를 축적해서 체계적으로 관리하고, 법정계획 수립이나 추진과정에서 발생할 수 있는 정합성 문제나 실행력 문제를 스스로 점검하고 해결해나가는 것이 바람직함
-부처 자율관리를 위한 부서는 부처가 수행하는 정책과 업무의 계획 수립과 종합 업무를 담당하는 기획조정실이 가장 적절함
-기획조정실 업무에 법정계획 인벤토리 작성 및 관리, 유사중복 점검 및 조정, 이행실태 점검 등의 업무를 포함시킬 필요가 있음② 분야별 조정시스템
-실태분석에서 제시된 바와 같이 과학기술분야의 경우 과학기술정보통신부가 과학기술기본법 시행령 제3조의2에 의거하여 매년 5년 이상 중장기계획에 대해 조사･분석을 실시하여, 종합계획의 실행력 제고 및 계획 간 연계 강화를 위한 개선방안을 제시하고 있음
-국토종합계획과 국가환경계획과의 연계성 강화를 위해 국토-환경 공동모니터링 제도가 운영되고 있음
-분야별 법정계획 조정제도는 관련 법령에 근거하여 시스템이 구축되어 운영되고 있으므로 별도로 시스템을 구축할 필요는 없음
-향후 정책 환경변화나 새로운 수요에 조응하여 분야별 조정제도가 필요한 경우 유관 부처 간 협의를 통해 시스템을 구축해나가야 하며, 다만 분야별 법정계획 조정제도의 운영 실태에 대해 총괄기관이 점검할 필요성이 있음
③ 총괄기관에 의한 관리시스템
-국가법정계획을 총괄할 수 있는 기관으로 국무조정실과 기획재정부를 고려할 수 있음
-국무조정실의 경우 국무총리가 부처를 통할하는 기능을 가지고 있으므로 국가법정계획 관리업무가 효율적으로 이루어질 수 있으며, 국정과제 관리, 정책조정, 정부업무평가 기능과 연계하여 국가법정계획의 실행력을 강화하는데 도움을 줄 수 있음
-국무조정실을 총괄기관으로 지정할 경우 국정운영실과 정부업무평가실이 국가법정계획을 담당할 수 있는데, 국정운영실의 경우 범정부적 차원에서 기획 업무를 총괄한다는 점에서 장점을 지니는 반면, 정부업무평가실의 경우 국정과제 관리와 정부업무평가를 총괄한다는 점에서 법정계획과 국제과제 연계성 강화, 정부업무평가에서의 활용 등에 강점을 지님
-기획재정부의 경우 타 부처와 동급 부처라는 위상을 지니지만, 범정부적으로 기획기능을 담당하고 있어 정부의 기획역량 강화에 초점을 맞출 수 있고, 예산 및 재정사업성과관리 기능을 가지고 있으므로 예산과 연계 관점에서 국가법정계획 실행력 제고에 도움을 줄 수 있음
-기획재정부를 국가법정계획의 총괄부처로 지정할 경우 예산실과 장기전략국이 국가법정계획을 담당할 수 있는데, 예산실의 경우 예산이 수반되는 사업에 한정되어야 한다는 점에서 제약이 있는 반면, 장기전략국의 경우 중장기 발전전략과 국가 미래비전을 기획한다는 점에서 강점을 지님
-총괄기구는 법정계획에 대한 부처 자율관리 지침과 분야별 조정 지침을 작성하여 배포하고 관리 실태를 점검
-또한 국가법정계획 인벤토리 플랫폼을 구축하여 운영함으로써, 부처가 자율적으로 작성한 법정계획 목록을 플랫폼에서 공개
-법정계획에 대한 이행을 직접 점검하기보다는 부처별 자율적으로, 또 분야별로 점검 실적을 확인하는 역할 수행
○기타 관련 제도 개선 방안
① 정부 교체 기 국회 특위 운영
-국정과제의 연계성 강화와 정책의 지속성 확보라는 문제를 풀기 위해, 정부의 교체와 무관하게 정책의 연속성을 확보할 필요성이 있는 계획을 선정하기 위한 기구와 절차를 마련
-대통령 선거 전 해에 국회에 특별위원회를 구성하여 대통령 선거 결과와 무관하게 정책 연속성이 필요한 계획을 여야가 합의토록 하고 이를 새로운 정부가 존중토록 하는 제도 도입 검토
-여야 합의에 따른 특위 설치는 행정부 차원의 제도개선 범위를 벗어나며, 여야 정당 간 협상에 의해 풀어야 될 문제
② 재정사업 성과주의 예산제도와 연계
-우리나라 예산제도가 단년도 회계주의를 채택하고 있고, 부처별로 편성되는 특징을 가지고 있기 때문에, 범정부적 사업을 위한 정책조정이나 부처 간 협력에 어려움을 주고 있음
-현재 국가재정법을 근거로 운영되고 있는 재정사업자율평가제도, 보조사업평가제도, 기금평가제도 등을 성과주의 예산제도로 볼 수 있지만, 각각의 평가 제도를 운영하면서도 사업간 유사중복이나 정책조정의 문제를 푸는데 어려움을 겪고 있음
-이런 어려운 점을 감안할 때 재정사업 성과주의 예산제도와 국가법정계획과의 연계 문제는 새로운 심층적인 연구가 필요
③ 법정계획 수립과 추진에서 지방의 자율성 강화
-기본계획-시행계획의 구조는 중앙부처가 지방자치단체를 통제하는 수단으로 활용되고 있으며, 지방의 자율성을 위협하고 있음
-중앙에서 수립하는 기본계획은 국가 차원에서 수립･추진해야하는 중요 과제들을 포함하고, 지방자치단체의 시행계획 수립 의무를 배제하는 방안도 적극적으로 고려할 필요가 있음
-중앙정부는 지방자치단체가 자율적으로 기본계획을 수립할 방향성 등 가이드라인을 제정･배포하고, 지방자치단체는 중앙의 정책 방향에 부합하면서 지역 특성을 반영한 계획을 수립하도록 함
-이와 관련하여 일본 사례를 참조할 필요가 있는데, 일본의 경우 우리나라 광역자치단체에 해당하는 도도부현 등 지방자치단체장이 법정계획 수립권자인 경우도 다수 있는 것으로 나타나고 있음, 즉 중앙정부와 지방자치단체가 기본계획-시행계획이라는 수직적 체계로 구조화되어 있지 않음
-일본의 사례는 일본의 지방자치가 잘 작동하고 있음을 보여주는 것으로 볼 수 있지만, 그렇다고 해서 일본의 사례를 똑같이 적용해야 한다는 것은 아님
-우리나라의 법정계획 중에는 시행계획 수립을 의무화하지 않는 경우도 많이 있고, 시행계획 수립을 요청하더라도 지방자치단체가 빠져 있는 경우도 있음
-그러므로 지방자치단체로 하여금 시행계획을 수립하도록 되어 있는 국가법정계획의 경우, 지방자치단체의 시행계획 의무조항을 삭제하고 가급적 자율적으로 법정계획을 수립하여 추진할 수 있도록 유도하는 것이 바람직함