국문초록
1. 서론
□연구의 필요성과 목적
○VUCA로 대변되는 정책난제의 특징
-높은 가변성(volatility), 불확실성(uncertainty), 복잡성(complexity), 모호성(ambiguity)의 특징을 갖는 최근의 정책난제들
-개인 일상 뿐만아니라 인류 전체의 정치･경제･사회･문화에 큰 영향과 변화를 가져오는 코로나 19와 같은 정책난제들의 다발적이고 계속적인 등장
-이러한 정책난제들에 대응하기 위하여 정부가 갖추어야 할 준비가 필요
○문제해결형 조직으로서의 협업의 필요성
-난제해결을 위한 기본적인 접근이자 신속한 대응방안으로써 협업의 중요성은 이미 잘 알려진 바이나, 이러한 협업을 활성화하기 위한 방안과 문제해결에 효율적으로 대응할 수 있는 협업형 조직에 대한 연구가 지속적으로 요구되고 있음
-변화에 수반되는 비용을 절감하고 효과성을 극대화함으로써 협업형 조직으로의 변화를 위한 대안과 전략 개발의 필요성
○연구의 목적
-이론의 적용과 발전을 위한 기초과제로서 협업과 관련된 기존 논의와 이론들을 바탕으로 협업을 활성화하고 정책난제들에 효과적, 효율적으로 대응할 수 있는 정부조직 현실화를 위한 전략과 정책제언을 도출하고자 함
□연구의 내용과 방법
○연구목적을 위한 2년간의 일정의 중장기적 연구과정
-협업의 활성화와 난제에 효과적 대응하기 위한 협업조직 전략 도출이라는 연구목적을 달성을 위해, 다차원적 협업과정 전반에 대한 종합적 분석과 현실을 반영한 실험적 접근 모두가 가능한 시뮬레이션을 모형을 개발하고 분석하고자 함.
○1차년도 연구의 목표: 협업 이론 탐색과 파일럿 시뮬레이션
-1차년도 연구에서는 먼저 협업의 활성화에 영향을 미치는 요인들에 대한 폭넓은 탐색을 통해 이론과 실무 현실을 반영한 협력적 행위 매커니즘을 모형화하고 협업 유형별 시나리오를 적용하여 이에 대한 파일럿 시뮬레이션을 진행하고자 함.
-파일럿 시뮬레이션은 중앙정부 행정기관들을 대상으로 하였고, 구체적 분석방법들로, 이론과 현실을 적절히 반영한 협업과정모형의 개발을 위해 (1) 문헌검토와 (2) 전문가 인터뷰, 시뮬레이션 모형의 초기값 설정을 위한 (3) 설문조사, 중앙정부 행정기관들의 협업 현황과 특징파악 및 이후 현실적 시뮬레이션 결과값 조정을 위한 (4) 네트워크 분석을 활용하였고 마지막으로 주 연구방법인 시뮬레이션을 위해 협업의 참여자, 참여자간 관계, 상황조건들을 종합적으로 고려할 수 있는 (5) 행위자기반모형을 활용하였음.
○2차년도 연구의 목표: 구체적 전략 개발과 정책 제언
-이어 2차년도 연구에서는 1차년도 연구성과와 한계점들을 수정반영하여, 협업의 난제의 구체적 상황과 특성, 구체적 상황조건과 유형들을 고려하여 정책난제 해결에 적합한 협업전략과 조직개발을 위한 시뮬레이션을 테스트하고 그에 따른 정책제언을 제시하고자 함.
-1차년도에 비하여 보다 미시적 단위의 협업 행위자를 설정하고, 협업의 형태를 보다 다양화하여, 구체적 조직적 상황과 정책환경 속에서 협업의 행태가 어떻게 달라지는지 시뮬레이션하고자 함. 이를 바탕으로 구체적 전략을 개발하고 정책 제언을 시도할 것임.
2. 정책난제와 미래형 정부조직
□정책난제의 등장과 정책환경의 변화
○코로나19가 전세계적으로 유행하면서 전 세계는 현재 새로운 형태의 정책 난제와 위험에 직면해 있음
-많은 학자들은 향후 인류가 겪게 될 정책 문제들은 이전에 겪었던 위험과는 전혀 다른 양상을 띨 것임을 경고함
-인류는 현재 새로운 형태의 정책 난제에 직면하고 있으며 향후 정책난제가 야기하는 위험성은 더욱 커질 것이라고 예상함
○정책난제의 가장 큰 특징은 가변성(volatility), 불확실성(uncertainty), 복잡성(complexity), 그리고 모호성(ambiguity)이 매우 높다는 데에 있으며, 이를 종합하여 VUCA라는 용어로 통칭하기도 함
-이렇게 높은 휘발성, 불확실성, 복잡성, 그리고 모호성을 지닌 정책난제는 향후 점점 더 자주 빈번하게 발생할 것이라고 예상됨
○향후 이렇게 높은 불확실성과 모호성을 가진 정책난제들은 더욱 다양한 형태로 더욱 빈번하게 발생할 것이라고 예측되며, 그 파급력의 강도 또한 심화될 것이라고 예상됨
-정책난제의 특성을 보다 면밀하게 파악하고 이에 대비하기 위한 효과적, 효율적 방안을 탐색하는 것은 국가 경쟁력 향상이라는 목표를 넘어 인류의 생존을 담보하기 위한 노력의 일환임
-특히 정부조직의 구조와 조직 관리의 측면에서 정책난제에의 대응성이 높은 정부 조직 운영 방향을 모색하는 것은 향후 난제로 인하여 야기된 위험관리에 있어 가장 핵심적인 부분이 될 것임
○정책난제의 특징
<표1>
○정책환경의 변화
-오늘날 조직이 직면하고 있는 중요한 정치환경 변화를 정책난제의 불확실성과 민주주의 체제의 위기, 자국 중심주의의 강화와 폐쇄적 성곽도시의 재등장, 미-중 패권과 갈등이 있음
-주목할 만한 경제환경 변화로는 미-중 무역갈등, 보호무역주의와 탈세계의 확산, 포스트코로나 시대의 글로벌 경기침체, 산업구조의 재편, 디지털경제의 성장과 기술의 중요성 등이 있음
-사회환경의 변화는 사회안전망 강화와 취약계층 지원 필요성 증가, 지역 커뮤니티 중심의 돌봄･복지 등장, 비대면 교육과 교육의 형평성, 신기술과 개발 교육, 문화산업의 변화, 문화산업에서의 시민･커뮤니티 수요 증가 등이 있음
-기술을 중심으로 한 국내외적 변화는 신산업･신기술 활용 가속화, 프라이버시와 디지털 윤리, 온실배출 증가와 지구 온난화, 글로벌 기후 협약 등이 있음
□미래형 정부조직으로서 협업
○협업의 중요성
-최근 정부 부처들은 사회의 빠른 변화 속에서 국민들의 요구와 사회적 문제 해결에 보다 빠른 대응성을 요구받고 있음
-하지만 사회의 빠른 변화와 불확실성 속에 미래 행정 수요를 예측하는 것은 점점 어려워지고 있으며 다양한 이해관계자들 사이에 발생하는 복잡한 정책 난제에 대한 해결은 기존의 제도와 정부구조로 대응하기에는 점점 어려워지고 있는 실정임
-본 연구는 이러한 상황 속에서, 정부부처들이 협업에 대해 어떻게 인식하고 어떠한 논리와 관련 요인들을 통해 협력적 행동을 하는지, 무엇이 협력을 방해하는지에 대해 실제 중앙정부 부처들을 대상으로 한 시뮬레이션을 통해 그 패턴을 알아보고, 향후 문제해결을 위한 협업의 활성화를 위해 무엇을 고려해야 할지에 대해 알아보고자 함
○난제해결형 조직으로 협업의 필요성
-여러 사회적 난제들 역시 해결을 위해서는 변동적이고 불확실한 문제해결에 유연하게 대처할 수 있는 접근법, 문제 관련 복잡하고 다양한 이슈들을 규명하고 관계자들의 이해관계를 풀어낼 수 있는 접근이 필수적으로, 협업은 이러한 접근법으로서 적절하다고 할 수 있음
-협업은 기존의 공식적 체제에서 벗어나, 문제해결을 위해 다양한 집단들이 수직적･수평적 혹은 고유의 영역을 뛰어넘어 참여할 수 있다는 점에서 보다 근본적인 난제 해결에 적합한 제도적 구조를 만들어 낼 수 있음
-사회의 변동성과 불확실성에 따른 문제의 등장 혹은 문제의 성질 변화에 따라 그때마다 제도를 바꾸고 대응조직을 신설하는 것에는 어려움이 예상되는데, 협업은 기존의 제도적 구조의 안정성을 유지한 가운데 문제에 대해 유연하게 대응체계를 구축할 수 있다는 점에서 장점이 있고 문제해결에 효과가 없는 기존의 접근 방식에 대한 하나의 혁신적인 대안이 됨
○협업과 관련한 이론적 논의
-협업의 정의에 대한 다양한 논의를 종합하면, (1) 공동의 문제를 해결하기 위해 (2) 자율성을 보장하면서도 독립적이지 않은 참여자들이, (3) 상호이익을 위해 공동 활동을 통해 개별 참여자들이 갖는 한계를 넘어서는 결과를 만들어가는 것이라고 할 수 있음
-이렇듯 협업은 개별 개인 혹은 집단이 해결하기에는 시간이 걸리고 복잡한 문제들을 다루기 위해 다른 개인 혹은 집단과 공동으로 활동하는 노력의 한 형태로 바라볼 수 있음
-조직 간의 협업에 대한 개념도 조직간 협업(inter-organizational collaboration), 협력적 행정 관리(collaborative public management), 협력적 거버넌스(collaborative governance), 협력적 네트워크(collaborative network)와 같이 다양한 용어가 활용되고 있으며 그 정의 또한 다양함
3. 행위자 기반 모형과 사례분석
□행위자 기반 모형
○행위자 기반 모형의 개념
-행위자 기반 모형은 이질적 행위자들로 이루어진 가상 세계로서, 시간, 공간, 행위자들 간 상호작용에 따른 거시적 패턴을 포착하는 방법론임 (Hanmil and Gilbert, 2015. 박천규 외, 2020에서 재인용)
-시스템 내 행위자(Agent), 행위자와 행위자 간 상호작용(Interaction), 행위자와 환경(Environment) 간 상호작용, 그리고 이들의 상호작용에 따른 결과로서 시스템의 변화를 분석하기 위한 이론적인 도구
○행위자 기반 모형의 특징
-거시적 패턴분석: 미시적 토대에 대한 분석을 통해 거시적 패턴을 설명함.
-관념적 모형: 현상이나 문제를 이해하고자 만든 추상적고 관념적인 모형
-행위자간 상호작용: 초기조건으로서 행위자 특성, 행위와 상호작용의 규칙들, 환경변수들로 이루어진 함수에 따라 지속적 반복적인 행위자들의 활동과 상호작용을 통해 모형이 진화 발전되어 가는 것을 의미.
-다양한 분석가능성: 기존의 여러 통계기법들은 서로 독립적인 행위자들이라는 가정아래 분석이 진행되는 반면, 행위자 기반 모형은 시스템과 시스템을 구성하고 있는 구성원(행위자)를 포함하여, 행위자들이 시스템에 미치는 영향, 시스템의 특성이 행위자의 행동에 미치는 영향 등 다양한 분석이 가능하다는 특징이 있음. 이에 분석하고자 하는 사회현상이나 정책문제에서 행위자로서 개인들이 사회나 조직에 어떠한 영향을 미치는지, 또한 서로 어떠한 상호작용을 하면서 영향을 미치는지, 정책이 개인에게 어떠한 영향을 미치는지 분석할 수 있는 특징이 있음.
○행위자 기반 모형의 설계 및 구성
-행위자 기반모형의 구성은 (1) 모형을 구상하는 설계단계, (2) 행위자, 변수, 환경 등을 정하는 구축단계, (3) 모형을 실제로 시뮬레이션하여 결과를 얻는 결과해석단계로 나누어 볼 수 있음.
○행위자 기반 모형의 장･단점
-행위자 기반 모형의 장점과 단점을 정리하면 다음과 같음.
□행위자 기반 모형의 정책적용 가능성
○정책대안 탐색시 활용가능
-행위자, 행위자의 속성, 행위자 간 상호작용 규칙, 행위자들의 행위규칙, 변수 및 함수의 설계, 환경 등 다양한 조건을 사전에 초기 조건으로 정하는 행위자 기반 모형의 설계상의 특징은 다양한 정책대안이 가진 서로 다른 내용들을 모형에 반영하여 가상세계에서 어떠한 정책의 효과가 나타나는지 실험을 가능하게 하여 정책결정권자들로 하여금 최적의 정책대안을 탐색할 수 있도록 도움을 주는데 활용이 가능함
○복잡한 정책난제 대응시 활용가능
-행위자 기반 모형은 대표적인 복잡계(complex system)분석 방법론으로 이질적인 행위자들 간 반복적 상호작용이 발생하는 복잡적응계(Complex Adaptive System) 내의 복잡한 사회문제(Wicked Problem)를 분석하기 위한 효과적인 도구임(박천규 외 2020)
-행위자 기반 모형을 활용하여 협력적 거버넌스를 연구한 논문을 정리하면 다음과 같음
4. 행위자 기반 모형 설계를 위한 이론적 탐색
□협업형 조직 설계의 이론적 배경
○협력적 거버넌스의 모형과 관련 요인들을 고려할 때, 본 연구에서는 정부부처 간 협력적 행동의 과정을 행위자 기반모형을 통해 검증하기 위해 모형을 상황적 요인(환경적 특성), 개별요인(조직특성), 관계요인(부처간), 결과요인의 4가지로 나누어 살펴보고자 함
□협력적 행위 메커니즘과 구조, 주요 변수의 선정
○부처 간 협업 분석을 위해서는 변수의 선정이 필요함. 부처 간 협업에 영향을 주는 변수의 탐색을 위해 부처 간 협업에 대한 실증분석을 실시한 연구나 성공요인과 장애요인을 분석한 연구를 중심으로 선행연구를 분석하여 변수를 탐색함
-조재영･조현구(2021), 이향수･이성훈(2016), 김태진 외(2015), 김정인･오영균(2014), 박천오･주재현･진종순(2012) 등 협력적 행위와 거버넌스 관련 국내 문헌을 통해 나타나는 연구의 내용과 변수를 정리함
-다음으로는, 위의 다섯 편의 논문들에 고려된 모형과 변수들을 바탕으로 상황요인(외부환경), 개별요인(조직내부), 관계요인(부처간)로 분석함
○조직은 협업에 있어 드는 비용과 편익을 계산하고 그에 따라 협업에 참여하기도 탈퇴하기도 함. 이러한 비용과 편익을 계산하는 것은 쉽지 않지만 부처 간 협업에 영향을 미치는 변수로 고려할 수 있음
-협업의 비용과 편익을 계산하는 방법은 협업의 편익과 비용에 영향을 미치는 요인을 탐색하여 그 비용과 편익을 분석하는 방법과 거래비용을 측정하여 반영하는 방법이 있음
□행위자 기반 모형을 위한 메커니즘과 세부 변수의 선정
○행위자 기반 모형을 위한 메커니즘은 아래와 같은 단계를 통하여 설계됨
-문헌 검토를 통하여 살펴본 협력적 행위 거버넌스의 메커니즘과 구조를 연구진 내부 회의를 통하여 다시 한번 검토하고 이를 도식화하는 작업을 수행함
-1차 조정에서는 먼저 Ansell and Gash (2008)의 기본 프레임에서 활용되고 있는 용어들을 한글화하고, 한국적 상황에 전혀 타당하지 않게 느껴지는 요소나 용어들은 일부 수정하거나 삭제함
-1차 조정을 통하여 정리한 협력적 행위 거버넌스의 메커니즘과 구조의 첫 번째 버전을 도식화함
-1단계에서 도식화한 첫 번째 버전의 협력적 행위 의사결정 메커니즘을 대상으로 전문가 심층 인터뷰를 진행함
-문헌검토와 전문가 인터뷰를 기반으로 하여 두 번째 버전의 협력적 행위 거버넌스 메커니즘을 도식화하여보면 아래 <그림 2>와 같음
○협업에 영향을 미치는 세부 변수는 앞서 상황요인, 관계요인, 개별요인으로 구분하여 선행연구를 검토하고 전문가 인터뷰를 통해 선정함
○협력적 행위 메커니즘의 구성 단계에 따라 포함되는 세부 변수들을 매칭하여 살펴보면 아래 <그림 3>과 같음
5. 협력적 행위 거버넌스 탐색을 위한 연구설계
□행위자 간 소셜 네트워크 분석
○소셜 네트워크 분석의 개요
-사회 객체 또는 개체(social entity) 간 관계(Relationship)를 분석하는 것으로서, 이를 통해 개체 간 관계의 패턴과 시사점을 얻고자 하는 것
○본 연구에 있어서 소셜 네트워크 분석의 필요성
-행위자 기반 모형 내에 존재하는 행위자들 간 상호작용은 소셜 네트워크 내에 존재하는 개체들이 서로 관계를 형성하면서 활동하는 것과 매우 유사함
-이를 통해, 중앙정부 내 존재하는 각 중앙행정기관 간 협업의 현황을 살펴보고, 이를 보다 활성화하기 위한 방안을 행위자 기반 모형에 기초하여 개발하여 제시하고자 함
-또한 소셜 네트워크 분석은 조직과 조직 간의 연결, 조직 내 객체(개인)간 관계 등을 분석하여, 조직 간 협업 또는 조직 내 개인 간 협업을 활성화하는데 중요한 시사점을 제공함
○본 연구에 있어서 소셜 네트워크 분석의 목적 및 설계
-행위자 기반 모형에 참여하고 있는 중앙정부 소속 각 행정기관들이 서로 어떤 관계를 형성하면서, 어떻게 협력하고 있는지 그 전반적인 협업 현황을 분석하고자 함
-각 부처 협업담당관 등 공무원을 대상으로 설문조사를 실시함. 설문조사는 문헌분석, 연구진 회의 등을 통하여 조사지를 개발하고, 전문업체에 의뢰하여 웹페이지 설계하며, 이후 47개 각 중앙행정기관에 협조공문을 발송하여 직접 데이터를 수집하고 분석함
□행위자 기반 모형의 연구설계
○행위자 기반 모형의 행위자와 환경
-조직 간 협력적 행위를 결정하게 되는 의사결정의 메커니즘을 탐색하고, 협력적 행위에 영향을 미치는 주요 변수들이 변함에 따라 협력적 행위의 양상이 어떻게 달라지는지를 탐색하고자 함
-본 연구의 행위자는 우리나라 중앙정부조직인 부, 처, 청, 위원회로, 중앙정부에는 18부 4처 18청 7위원회가 행위자임.
-본 연구에서 규정하고 있는 행위자들은 모두 win-stay-lose-shift 전략을 택하는 합리적 행위자 (Pavlovian agent)이며, 이러한 행위자들의 의사결정은 지난 게임의 결과에 영향을 받음
-조직이라는 행위자들이 활동하는 ‘중앙정부’라는 가상의 공간을 환경으로 정의하고 연구를 진행
○조직 협업 의사결정 알고리즘 탐색
-조직행태와 협력적 행위에 관한 문헌검토와 우리나라 중앙행정조직 공무원들을 대상으로 한 심층인터뷰를 통하여 이루어진 협력적 행위 알고리즘은 다음과 같음
○변수 선정과 세부모형(submodel) 설정
-1단계(사전준비): 사전 준비 단계에서의 행위자들의 의사결정을 정의하기 위하여 본 연구에서는 조직의 협업의 준비 수준을 점수화 (
)함. 사전 준비 점수인
는 조직 (혹은 행위자)
가
시점에서 가지는 조직의 협업에 대한 준비 점수를 나타나며,
는 대외적 환경변수(상황요인)와 대내적 개별(부처)특성변수로 크게 나누어지며,
값이 일정 수준 이상인 행위자 (혹은 조직) 들만이 2단계 파트너 선정 단계로 넘어감
∙대외적 환경변수: 대통령 지시를 통한 협업의 당위성, 국무조정실의 협업유도 및 지원, 협업을 강조하는 정부기조
∙대내적 개별부처 특성: 협업에 적극적인 관리자 존재, 협업관련 예산의 합리적 배분, 협업에 대한 합리적 보상제도, 모니터링 체계, 협업에 대한 적극성(문화), 협업업무의 비중, 타조직과의 네트워크 강도
-2단계(파트너탐색): 파트너를 인지하고 탐색하는 과정에서의 의사결정을 수치화하기 위하여 물리학에 기반한 중력 모형을 응용한 허프 모형 (Huff Model)을 활용
∙n: 전체 환경 속에서 협력적 행위를 위한 파트너 탐색에 참여하기로 한 조직의 숫자를 나타냄.
∙
: 조직
가 인식하는 조직
의 협력적 행위에서의 상대적 장점을 나타내는 것으로, 협업에 있어 상대조직이 갖추어야 할 조건으로 상호신뢰 정도, 협업에 대한 공감도, 의사소통, 정보공유 정도, 권한 분담의 명확성, 그리고 최고관리자의 관심과 지지의 여섯 가지 변수로 측정
∙
: 조직
와 조직
사이에 존재하는 거리를 나타내는 것으로, 두 조직 간 존재하고 있는 네트워크의 강도를 측정하여
로 활용
∙
:조직
가 조직
을 인식하고 탐색할 확률값.
와
두 확률값의 합이 일정 수준 이상이면 상호 간의 파트너십을 체결하고 3단계로 이동-3단계(비용편익분석): 합리적 주체인 부처들이 협력적 행위를 수행할 것인지 결정하는데 있어 비용과 편익을 고려하는 것. 협동 (cooperation), 조정 (coordination), 협력 (collaboration)에 관한 세 가지 시나리오를 바탕으로 각 시나리오에서의
와
를 측정함
∙
는 조직
가 협력적 행위를 수행하였을 때 얻을 수 있는 편익
∙
는 조직
가 협력적 행위를 수행하였을 때 얻을 수 있는 비용
- 4단계(의사결정): 조직
가 자신의 편익이 비용보다 높다고 판단하고, 조직
또한 자신의 편익이 비용보다 높다고 판단한다면 두 조직 사이의 파트너십이 실제로 작동하여 실제 협력적 행위로 이어짐. 성공과 실패는 다음 협업의 사전준비단계와 2단계 파트너 탐색 단계에서의
에 영향.
∙
이고,
이면 조직
와 조직
는 협력적 행위를 실제로 수행하게 됨
∙협력적 행위 수행이 성공하였을 때, 1단계 사전 준비 단계에서의
와 2단계 파트너 탐색 단계에서의
가 각각 10%씩 높아짐
∙협력적 행위 수행이 실패하였을 때, 1단계 사전 준비 단계에서의
와 2단계 파트너 탐색 단계에서의
가 각각 10%씩 낮아짐
∙4단계에서의 결과가
와
에 영향을 줌으로써 반복게임이 지속적으로 수행됨
6. 중앙행정기관 대상 파일럿 시뮬레이
□초기값 설정을 위한 조직과 환경 현황탐색○설문조사 개요
-행위자 기반 모형에 투입할 파라미터 설정을 위해 중앙행정기관 각 부처의 공무원들의 협업인식을 서베이로 측정함
-부처의 대표성을 확보하기 위해 각 부처에서 협업 업무의 발굴, 타부처와의 협업 이음, 협업관련 홍보 및 교육을 담당하고 있는 협업담당관은 전수조사하였으며, 각 부처에서 협업경험이 있는 공무원들을 대상으로 개별 부처별로 응답자는 7인씩 구성하였음
-설문조사는 크게 부처 간 협업에 영향을 주는 개별요인, 관계요인, 상황요인에 대한 인식, 부처 간 협업 경험, 다양한 협업 형태에 따른 협업 비용 시나리오에 대한 문항들로 구성
-시나리오별 협업사업 배분금액, 기대효과와 예상비용, 그에 따른 비용편익비율과 순현재가치(경제성)은 다음과 같음.
□중앙행정기관 협업 네트워크 현황 분석
○분석의 개요
-중앙행정기관 협업 네트워크 분석은 총 47개 기관의 협업담당관 및 협업 참여 경험이 있는 공무원 329명이 응답한 데이터를 기반으로 수행
○분석결과
-협업 네트워크의 기초분석은 연결정도(Degree), 노드밀도(Density), 액터간 응집성(Cohesion), 액터간 거리(Distance) 등을 중심으로 수행
∙네트워크 노드의 연결정도는 2,162개의 가능한 연결관계 중 759개의 연결관계를 가지고 있는 것으로 나타났으며, 외향 및 내향 연결정도를 살펴본 결과 전반적으로 국무조정실이 68개, 행정안전부가 61개로 연결정도가 높은 것으로 나타남
∙네트워크 노드의 밀도는 35.1%이며, 이는 중앙행정기관 간 협업 네트워크가 매우 양호한 상태임을 나타내는 지표임
-협업 네트워크의 중심성 및 파워(Centrality & Power) 분석은 연결중심성(Degree Centrality), 근접중심성(Closeness Centrality), 매개중심성(Betweenness Centrality) 등을 중심으로 수행
∙중앙행정기관 협업 네트워크 중외향 및 내향 연결중심성을 합친 전체 연결중심성이 가장 큰 부처는 국무조정실(1.479)이며, 다음으로 행정안전부(1.327) 등의 순으로 나타남∙중앙행정기관 협업 네트워크 중 외향 및 내향 연결중심성을 합친 전체 근접중심성이 가장 큰 부처는 국무조정실(1.588)이며, 다음으로 행정안전부(1.563), 외교부(1.420), 기획재정부(1.413) 등의 순으로 나타남∙중앙행정기관 협업 네트워크 중 매개중심성이 가장 큰 부처는 국무조정실(7.344)이며, 다음으로 행정안전부(5.087), 국토교통부(4.524) 등의 순으로 나타남
-협업 네트워크의 연결강도 분석은 중앙행정기관 간 협업 관계가 얼마나 강한지 살펴보기 위하여 수행됨
∙중앙행정기관 협업 네트워크 중 연결강도가 가장 강한 관계(5)를 분석한 결과 국무조정실 등 32개 기관을 중심으로 121개의 관계가 존재하는 것으로 나타남
∙중앙행정기관 협업 네트워크 중 연결강도가 가장 강한 관계(4)를 분석한 결과 국무조정실 등 46개 기관을 중심으로 418개의 관계가 존재하는 것으로 나타남
∙이러한 연결강도 분석의 결과는 5의 경우 전체 연결관계 759개 중 15.94%, 4의 경우 전체 연결관계 759개 중 55.07%로, 이 둘을 합칠 경우 전체 네트워크 중 539(71.01%)개가 명확하게 강한 연결관계로 판단할 수 있어, 전반적으로 우리나라 중앙행정기관 간 협업의 강도는 강한 편이라는 사실을 나타내는 결과임
□행위자기반모형 파일럿 시뮬레이션 분석
○행위자기반모형 파일럿 시뮬레이션 종류
-본 연구에서 수행한 파일럿 시뮬레이션 분석의 종류는 크게 세 가지로, 먼저 현실 데이터를 활용하여 분석한 협업 네트워크 현황과 시뮬레이션 결과 도출한 데이터를 활용하여 도식화한 협업 네트워크 현황을 비교하였음. 이를 통하여 현실과 시뮬레이션 결과의 비교가 가능함
-두 번째로 전체 중앙정부조직의 협업 네트워크 강도를 주요 파라미터 별로 분석하였으며, 마지막으로 주요 파라미터들이 변화함에 따라 네트워크의 구조가 어떻게 달라지는지를 시뮬레이션하여 도식화하였음
○행위자기반모형 파일럿 시뮬레이션의 주요 파라미터
-본 연구에서는 다양한 파라미터들을 변화시켜가면서 전체 협업 네트워크의 구조와 강도가 어떻게 달라지는지를 시뮬레이션하였음
-아래 <표 11>에서는 본 연구에서 활용한 주요 파라미터들을 정리하여 제시하여주고 있음
○파이선 시뮬레이션 결과와 협업 네트워크분석 결과의 비교
-네트워크 연결강도(Network Tie Strength)를 비교한 결과 전반적으로 양자가 서로 유사하나, 현실 협업 네트워크 연결강도가 비교적 높은 것으로 나타남
∙우리나라 중앙행정기관 간 협업 네트워크의 연결강도는 대부분 4 또는 5정도 인 것으로 나타나 비교적 강한 연결관계를 가지고 있음
∙파이선 시뮬레이션 결과에 따른 네트워크 연결강도는 시나리오 1, 2, 3에 걸쳐 연결강도 3인 녹색선이 대부분이며, 4인 파랑선이 그 다음으로 많고, 가장 강한 연결강도인 적색선은 상대적으로 많지는 않으나 네트워크 전반에 걸쳐 분포함
∙양자를 비교하면 ①연결관계의 절대적인 수치만 놓고 보면 현실 협업 네트워크의 연결강도 및 연결수가 더 많은 것처럼 보이나, 이는 연구자들이 설계한 산식(함수)과 입력한 변수의 수치(Value) 때문인 것으로 판단되며, ②전체적인 연결관계수의 비율을 기준으로 따져보면 시뮬레이션 결과와 서로 유사함을 알 수 있음
-네트워크 군집(Clique)을 비교한 결과 전반적으로 파이선 시뮬레이션 결과와 현실의 협업 네트워크 결과가 서로 매우 유사한 것으로 나타남
∙현실의 협업 네트워크의 경우 주요 군집으로서 국무조정실, 행정안전부, 기획재정부, 국토교통부, 외교부 등 5개 부처가 네트워크 상 중심에 위치하며, 타 기관들에 비하여 상대적으로 많은 연결관계와 연결강도를 가지고 있어 핵심적인 역할을 수행하는 것으로 나타남
∙파이선 시뮬레이션의 경우에도 시나리오 1, 2, 3 전반에 걸쳐 공통적으로 현실의 협업 네트워크와 거의 유사하게 국무조정실, 행정안전부, 기획재정부, 국토교통부, 외교부 등 5개 부처가 네트워크 상 중심에 위치하며, 타 기관들에 비하여 상대적으로 많은 연결관계와 연결강도를 가지고 있어 핵심적인 역할을 수행하는 것으로 나타남
-파이선 시뮬레이션 결과 중 시나리오의 특성에 따른 비교분석
∙파이선 시뮬레이션 분석을 위한 시나리오의 전제조건은 각 중앙행정기관들이 상호 정보와 재원을 공유한다는 점은 동일하나, 시나리오1(①상호 의존적 관계, ②상호 권한 공유), 시나리오2(①위계적인 관계, ②상위/중앙부처에 권한 집중), 시나리오3(①상호 독립적/자율적 관계, ②독립적 권한 행사)라는 점이 서로 다름
∙시뮬레이션을 수행한 결과 시나리오 1, 2, 3 중 시나리오 3이 중앙행정기관 간 협업을 가장 강하게 혹은 가장 활성화할 수 있는 조건인 것으로 나타남
∙이러한 결과는 현재와 같이 각 중앙행정기관들이 상호독립적인 관계를 유지하되, 협업을 통해 공동으로 사업을 추진할 경우에도 어느 한 부처에 권한이 집중되거나 공유되는 상황보다는 서로 독립적인 권한을 가질 경우 협업이 가장 강하게 또는 가장 활성화된다는 점을 시사하는 것임
○협업 네트워크 강도분석과 구조 분석 결과
7. 결론 및 연구의 함의
□2차년도 연구를 위한 학술적 재고와 함의
○정부부처간 협업과정에 대한 포괄적인 모형 개발 및 분석
-Ansell･Gash (2008)의 협력적 거버넌스 모형과 전문가 인터뷰를 통해 우리나라 중앙정부부처간 협업의 과정을 설명하는 모형을 개발
-협동(cooperation), 조정(coordination), 협력(collaboration) 이라는 다양한 협업의 개념들을 시나리오로 구성하고 경험적으로 분석
-소셜네트워크 분석을 활용하여 보다 현실적인 시뮬레이션 모형의 기준값들을 설정 및 조정
-간명성 있는 일반적 모형 개발로 고려하지 못한 난제와 협업의 보다 다양한 형태와 특징, 다자간의 협업등을 차년도 과제에 보완하고자 함
○협업의 유형에 따른 차이
-협업유형별 효과성의 차이와 그론 인한 일반적으로 수평적 협력(collaboration), 위계적 조정(coordination), 독립적 협동(cooperation)의 순서대로 협업의 성과가 크다고 인식하는 경향을 발견
-더불어 협업을 둘러싼 여러 조건들, 참여자들 속성에 따른 차이와 관련하여 여러 시사점 제시
○협업의 대외적 환경조건과 대내적 조건의 영향
-협업에 있어 대외적 요인과 대내적 요인들이 어떻게 다른 양상으로 영향을 주는지를 각각의 시나리오와 연계하여 시사점 제시
-대내적 요인이 대외적 요인에 비해 협업의 활성화에 큰 영향을 주나, 세부요인별 영향에 대한 추가적인 고려가 필요
○부처별 특성
-협업과 관련하여 부처가 맡고 있는 기능들에 따라 시나리오별 집단별 다른 경향이 나타나는 것을 확인
-설문을 통해, 부처의 규모, 유형, 부처별 협업관련하여 상대조직의 역량(전문성, 서비스 영역), 협업의 비용과 편익에 대해 확인가능하였는데 이를 추후 연구에 반영하고자 함 (Brown･Potoski, 2003; Hefetz와 Warner, 2011)
○집단별 특성에 의한 차이
-협업에 있어서도 부처별 특성뿐만 아니라 기존 연구의 개인적 특성의 영향 확인(Choi･Robertson, 2019). 일반적으로 협업을 경험한 공무원들과 행정협업담당자(협업담당관)들의 시나리오별 인식의 차이 확인.
-설문결과에서 역시 직급의 차이, 경력이 차이가 협업의 유형에 따른 선호도, 신뢰도, 기대편익과 관련해서도 일정한 패턴이 나타나는 것을 확인
-부처별특성 뿐만 아니라 협업참여자 특성에 대한 추가적인 탐색과 고려가 필요함을 시사.
○행위자 기반 모형이 주는 함의
-협업결정 과정의 종합적인 연계과정을 협업의 유형별, 협업영향요인별로 어떠한 차이가 나타나는지 실험적으로 분석
-행위자 기반 모형을 통한 협력적 거버넌스 연구 대부분이 해외사례에 집중된 가운데 본 연구는 중앙정부부처간 협업에 대해 분석하여 결과제시
-향후 문제 자체가 가지는 복잡성 및 불확실성 선호의 분포와 같은 여러 특징(Choi･Robertson, 2014; Scott･Thomas･Magallanes, 2019), 참여자 특성(Scott･Thomas･Magallanes, 2019), 협력의 구조적 상황들(Bitterman & Koliba, 2020)을 참고하는 것이 필요
□정책적 함의
○중앙행정기관 협업네트워크 결과에 따른 함의
-협업이 필요한 부분을 찾거나, 협업이 이루어지도록 영향력을 행사하는 부분에 있어서는 국무조정실과 행정안전부의 역할이 보다 효과적일 수 있음.
-우리나라 중앙행정기관 간 협업 네트워크에 있어서 도움이 필요한 부처를 발견하여 타 부처로 하여금 지원할 수 있도록 하는 리더십의 역할을 국무조정실과 행정안전부가 하는 것이 타 부처들보다 효과적일 것임
-중앙행정기관 간 협업 네트워크에 있어서 협업 상 필요한 정보를 신속하게 전파하거나, 필요한 정보를 가능한 빠르게 수집할 필요가 있을 때 국무조정실, 행정안전부, 외교부, 기획재정부 등이 타 부처들보다 효과적, 효율적으로 해당 기능을 수행할 수 있다
-우리나라 중앙행정기관 간 협업 네트워크에 있어서 각 부처들이 서로 협업을 할 수 있도록 매개하는 역할은 국무조정실이 타 부처들보다 효과적, 효율적으로 해당 기능을 수행할 수 있음
-현재 우리나라 중앙행정기관 간 협업 네트워크의 상태가 첫째, 고립된 노드 즉 네트워크에서 떨어진 부처가 없이 매우 서로 잘 연결되어 있으며, 둘째, 그 전반적인 협업 네트워크 현황도 매우 균등하게 잘 분포되어 있으며, 셋째, 동시에 그 연결강도 역시 매우 양호한 상태임을 시사하는 것이다. 이를 다른 말로 표현하면 현재 우리나라 중앙행정기관 간 협업 네트워크는 고립된 노드 등 중요한 문제없이, 원활하게 운영되고 있는 상태이지만, 협업 네트워크의 강도는 현재 보다 강화될 필요가 있다
○파일럿 시뮬레이션 분석과 협업 네트워크 분석 결과 비교에 따른 함의
-현재 대통령을 중심으로 한 우리나라 중앙행정기관의 조직구조는 외형적인 모습만 봤을 때에는 서로 독립되어 있고, 대등한 관계를 가지고 있는 것처럼 보여서 독립적 협동 시나리오와 비슷해 보이나 실제로는 기재부 등 타 부처보다 상대적으로 권한이 더 집중되어 있는 기관이 있고, 동시에 국무조정실 등 부처 간 이견이 존재할 때 이를 조정하는 기능을 수행하는 기관도 있기 때문에 현실은 위계적 조정 시나리오에 가까움.
-그러나 문헌검토 및 시뮬레이션 결과에서도 알 수 있는 바와 같이 우리나라 중앙행정기관들은 협업 형태에 따라 상이한 협업 네트워크를 보이는 경향이 있음. 따라서 향후 중앙정부조직 협업 행태에 대한 연구를 수행할 때, 협업의 종류에 따른 구체적 실천 대안을 고려해야 할 필요가 있음
○국무조정실의 협업 조정 역할에 대한 재조명
-고유업무가 불분명하고 조정 역량이 부족하다는 비판을 받는 국무조정실 내에 다부처 협업체계를 마련하기 위한 방안으로 범정부 차원의 문제 해결을 위해서는 정부합동 T/F의 구성 정도밖에는 수단 동원이 어려운 현재 상황에서 국무조정실이 다부처 협업체계 구조화를 통해 난제 해결을 직접 수행하는 방식 고려할 필요.
∙경제정책실, 사회정책실 등에 매년 사업명이 정해지지 않은 사업예산을 배정하되, 당해연도가 시작되는 동시에 사업명을 확정하고 다부처 간 협업을 통해 문제를 해결하는 팀을 구조화하여 운영하고 사업의 기간과 예산 규모는 사업의 난이도를 고려하여 확정할 필요가 있음. 이와 관련하여 예산, 인력, 성과평가 등과 관련한 법제도 개선도 동시에 필요.
○협업 활성화를 위한 조직 내 요인의 중요성
-다양한 협업의 제도적 접근이 가능해야 함. 행정안전부의 협업행정과 같은 다양한 형태의 협업제도의 접근이 개발될 필요가 있음.
-부처별 협업업무를 총괄하는 협업책임관, 협업지원관, 협업이음매니저와 같은 제도적 뒷받침을 보다 활성화할 필요가 있음. 이를 통해 조직 내 개인의 협업역량 제고 및 협업문화의 내재화를 가능하게 하는 공무원 개개인의 협업역량 향상을 위해 체계적인 교육훈련, 협업성과 보상 및 홍보 시스템을 갖추어야 함.
