한국행정연구원

국문초록

1. 연구의 배경 및 목적
□(기술혁신에 따른 신속한 규제대응) 빠른 기술변화로 인한 불확실성의 증가는 기업뿐만 아니라 정부의 규제정책에도 영향을 주고 있으며, 이에 기술혁신 속도에 따라가지 못하는 규제시스템의 지체문제를 해결하기 위한 다양한 노력들이 이루어지고 있음
 
□최근 기술혁신 환경변화에 대응하여 OECD 각료회의에서 OECD는 회원국들에게 애자일 거버넌스(agile governance)를 구축하기 위한 정책방안을 권고함
○대한상공회의소의 ‘신산업 규제환경에 대한 기업인식 조사’에 따르면 규제로 기업의 71,8%가 ‘사업지연’을 경험하였고, 37.9%는 ‘사업축소 및 변경’, 34.7%가 ‘추가비용 발생’을 경험
○신산업 규제환경의 문제점으로 포지티브 규제(30%), 진입장벽(28%), 법제도 미비(27%)의 순으로 지적함
○규제샌드박스 운영을 통해 정부는 규제지체에 적극적으로 대응하고 있지만 대응속도는 여전히 기대에 미치지 못하고 있음
 
□(유연한 규제입법과 규제집행) 기술혁신과 관련한 규제문제에서 적응적(adpative), 유연한(flexible), 성과기반(outcome-based), 증거기반(data-based), 협력적 등 가치들이 강조되고 있음
 
□이런 가치들은 규제대응의 신속성과 관련되어 있으며, 신속하게 규제를 설계할 수 있는 방안과 유연하게 규제를 집행할 수 있는 정책방안이 요구됨
○유연한 규제입법을 위해서는 규정중심의 규제설계가 아닌 원칙중심의 규제설계가 필요하며, 원칙중심 규제로의 전환은 다른 방식의 규제집행이 동반되어야 함.
○새로운 기술제품에 대한 규제입법이 보다 원칙중심으로 이루어지고, 이를 집행하는 과정도 적응적 과정으로 변화한다면 보다 유연한 규제집행이 가능할 수 있다는 관점에서 우리나라의 규제기관의 거버넌스 문제를 검토하고 개선방안에 대한 연구가 필요
 
□본 연구의 목적은 명령지시적 규정중심의 규제에 바탕을 둔 규제정책과 관리, 집행 거버넌스에서 벗어나 빠른 기술변화 환경에 적합한 적응적 규제정책 수립과 규제관리, 그리고 유연한 집행이 가능한 규제기관 거버넌스 개선방안을 제시하고자 함
 
□ 이러한 연구목적의 달성을 위해 그 범위를 다음과 같이 설정하였음
 
○첫 번째 단계에서는 거버넌스와 규제기관 거버넌스의 개념화를 위한 이론적 고찰을 수행하고, 이를 통해 규제기관 거버넌스의 개념화를 수행하는 동시에 규제기관 거버넌스의 주요 원칙과 구성요소를 도출함
○두 번째 단계에서는 언론기사 키워드 및 내용분석, 주요 문헌분석 등을 통해 규제기관 거버넌스 관련 현황 및 주요 쟁점에 대한 분석을 실시함.
○세 번째 단계에서는 규제기관 거버넌스의 개선방안을 정부 및 기업체 대상 설문조사와 국내･외 사례연구 및 이해관계자 인터뷰를 통해 분석함
○마지막 단계에서는 앞의 연구를 종합하여 규제기관 거버넌스 개선을 위한 정책적 제언을 제시함
 
2. 이론적 고찰
1) 규제기관 거버넌스의 개념과 특징
□우리나라에서 규제기관이란 중앙행정기관 및 지방자치단체와 규제권한을 위임받거나 위탁받은 법인･단체를 의미함
○우리나라는 규제기관의 중요기능을 모두 중앙부처의 내부조직 또는 외청 조직으로 위계에 따라 운영하고 있어 기관의 의사결정과 운영의 자율성 측면에서 해외의 agency조직과 차이가 있음
 
□거버넌스 정의에 대한 합의는 아직 이루어지지 않았으나, 공통적인 요소는 과거 문제 해결 방식이 정부 중심으로 이루어졌다면, 거버넌스를 통한 방식은 다양한 이해관계자와 행위자의 참여를 통한 사회 및 정책 문제의 해결방식을 의미(Rhodes, 1996: 2000; 김상현, 2018: 12; 배유일, 2003: 300, 심우현 외, 2021: 61 재인용)
○계층제 거버넌스는 사회적 조정을 위해 계층제를 활용하고 시장 거버넌스는 시장원리에 의한 사회적 조정방식을 의미하며, 네트워크 거버넌스는 공식적 권한과 계층제적 통제에 의존하지 않고 신뢰구축, 협의를 통한 자율적 협력을 바탕으로 하는 네트워크에 의해 사회문제를 해결하는 방식을 의미함
 
2) 디지털 전환과 규제기관 거버넌스
□정보 통신 기술의 발전은 기술 분야 뿐만 아니라 사회구조의 기반인 생산, 노동, 사회조직과 정치, 권력, 일상적 삶의 방식과 가치관 등 시스템 전체를 변화시키고 있음
○디지털 경제는 디지털 기술과 4차 산업혁명 핵심동인들의 결합으로 인해 디지털 가치사슬의 수직적･수평적 통합, 제품･서비스 공급의 디지털화, 비대면 중심의 사업모델과 시장참여 등이 발생하여 경제 전반에 혁신적 전환을 일으키는 환경(심우현 외, 2021: 20
□디지털 경제의 발전은 기존 규제정책에도 변화를 초래하고 있는데, 기술의 변화속도를 따라가지 못하는 법･제도･절차 등 규제지체 문제를 비롯하여 기존사업자와 신규사업자간의 갈등, 시장참여자간의 의견충돌, 기존의 사회적 가치나 이데올로기와의 충돌 등 문제 해결을 위해 사회적 합의가 필요한 이슈들도 다수 포함
○디지털 경제는 디지털 기술과 4차 산업혁명의 핵심적인 동인들이 결합함으로써 디지털 가치사슬의 수직적･수평적 통합, 제품･서비스 공급의 디지털화, 비대면 중심의 사회로의 전환을 가능하게 함(심우현 외, 2021: 20)
 
□디지털 경제환경에서 등장하는 규제이슈의 복잡성은 규제기관 거버넌스에도 필연적으로 변화를 초래
○세계경제포럼(The World Economic Forum)과 OECD는 규제기관을 중심으로 하는 기존 거버넌스의 개선과 더불어 애자일 거버넌스 구축 필요성 강조
○우리나라도 규제개혁에 대한 국민의 체감도 향상을 위해 수요자중심 또는 현장중심 규제개혁을 추진하고 있으나, 다양한 관련 기관 및 이해관계자의 참여를 위한 규제 거버넌스의 구축은 여전히 미흡
 
3) 규제기관 거버넌스의 주요 원칙과 구성요소
□사회문제를 해결하기 위해 변화된 거버넌스가 성공하기 위해서서 다양한 원칙을 반영할 필요가 있음
○OECD는 바람직한 규제행위자 거버넌스 구축을 위한 7가지 원칙으로서 역할의 명확성, 과도한 영향력 방지 및 신뢰의 유지, 독립규제기관 의사결정 및 관리체계, 책임과 투명성, 참여, 재원확보, 성과평가 등 제시
○`Hult와 Walcott(1990)은 거버넌스의 성공을 위한 요소로서 구조적 합리성, 책임성, 대표성, 정당성 제시
○UNDP(1997)에서는 좋은 거버넌스가 되기 위한 요소로서 참여, 법에 의한 지배, 투명성, 대응성, 합의 지향성, 형평성, 효과성과 효율성, 책임성, 전략적 비전, 정통성, 자원의 절약, 환경적 건전성, 권한위임과 권능부여, 파트너십, 그리고 지역사회적 기반 등 제시
□OECD는 규제 거버넌스를 구성하는 핵심적인 요소로서 핵심 정책, 행위자･기관･역량, 그리고 시스템･절차･도구롤 구분하여 제시함
□규제기관 거버넌스도 새로운 기술환경에 따라 변화될 필요가 있으며, 세계경제포럼은 새로운 기술환경을 고려한 애자일 규제거버넌스 구축을 위한 방안으로서 예견적 규제, 결과중심적 규제, 실험적 규제, 데이터 기반 규제, 자율규제･공동규제, 협력적 규제 등을 제시
 
4) 규제기관 거버넌스 분석틀
□앞선 논의를 바탕으로 연구의 방법과 분석틀을 제시하면 다음과 같음
○우선 본 연구에서는 규제기관의 특성과 규제기관 거버넌스에 관한 이론적 고찰을 통해 도출된 규제기관 거버넌스 원칙들을 규제기관 내부 거버넌스, 외부 거버넌스, 규제기관이 기능하는 제도적 환경(절차 및 수단) 등으로 구분하여 검토함
○두 번째 단계로 규제기관 공무원과 피규제업체를 대상으로 규제기관 거버넌스 분야별 원칙들을 이용한 설문조사를 실시하여 규제기관 거버넌스를 진단함. 다차원의 거버넌스 요인들간 상관관계 분석을 실시하여 제도개선을 위한 시사점을 탐색함
○세 번째 단계로 설문조사결과를 보완하기 위해 승차공유, 자율배송 로봇, 디지털 헬스케어 등 주요 신산업 분야의 사례분석과 이해관계자 인터뷰를 통해 우리나라 규제기관 거버넌스의 문제점을 진단함
○마지막으로 앞선 연구결과를 종합하여 우리나라 규제기관 거버넌스에 대한 종합진단과 동태적 기술환경에 적응하기 위한 규제기관 거버넌스 개선방안을 제시함
 
3. 규제기관 현황 분석
1) 규제기관 거버넌스 쟁점분석
□규제기관 거버넌스의 쟁점 파악을 위한 예비조사 차원에서 최근 5년간 중복기사･광고 등을 제외하고 최종적으로 454건의 신문기사를 분석함
○수집된 기사의 기초적인 시각화를 위해 본문에서 50번 이상 나타난 단어로 워드클라우드(wordcloud)를 작성한 결과, 연구의 대상인 ‘규제’, ‘기관’, ‘협력’ 등과 ‘기업’, ‘정부’, ‘산업’ 등의 단어가 상위 키워드로 등장하였으며, 분야별로는 ‘제약’, ‘바이오’, ‘임상’ 등 제약･의료분야와 관련이 깊은 단어가 가장 많이 나타나는 가운데, ‘은행’, ‘보험’ 등 금융업과 연관된 단어, ‘플랫폼’, ‘인공지능’, ‘데이터’, ‘공유’ 등 정보통신 분야와 연관된 단어 등이 자주 등장함
 
○전체 기사에서 자주 언급된 상위 키워드를 살펴보면, 시장참여자로는 ‘기업’, ‘정부’, 디지털･데이터 경제의 핵심자원･기술･인프라라고 할 수 있는 ‘정보’, ‘데이터’, ‘바이오’, ‘공유’ 등이 빈번하게 등장함. 분야･산업･업종별로는 ‘제약’, ‘금융’, ‘통신’, ‘의약’, ‘의료’ 등이 빈번하게 등장함
 
□선행연구와 언론보도 분석결과를 종합해보면, 규제기관 거버넌스와 관련한 이슈는 첫째 관계기관 간 조정 및 협력관련 이슈, 둘째 민관협력 및 사회적 합의 관련 이슈, 셋째 독립적 거버넌스 체계 구축 이슈 넷째 새로운 규제 거버넌스 구축 이슈 등임
 
2) 주요 신산업분야 규제기관 거버넌스 현황
□우리나라의 행정부내에서 규제입법과정은 규제입법의 필요성, 규제대안의 심사, 이해관계자 협의, 규제집행 가능성 등 규제의 실행과정에서 발생할 수 있는 다양한 이슈를 검토하는 절차를 거치도록 의무화
○반면 의원발의 법률안은 정부제출안과는 달리 규제사무가 포함되더라도 별도의 규제심사를 위한 과정이 없으며, 비규제 법률안과 동일한 과정을 거침
 
□규제행위자는 규제입법을 발의하고 이들의 실행을 담당하는 규제기관과 규제개혁을 추진하는 기관을 의미
 
□규제개혁의 추진체계를 살펴보면, 규제혁신 최고 결정기구로서 ‘대통령 주재 규제혁신 전략회의’를 새롭게 설치하고, 각 정부부처와 국무조정실, 규제개혁위원회 외에 총리를 단장으로 하는 ‘규제혁신추진단’을 설치함
 
3) 규제기관 거버넌스 도구
□신기술 대응을 위하여 우리나라에서 활용하고 있는 규제 거버넌스 도구로서 대표적으로 네거티브 규제전략과 규제 샌드박스가 대표적임
 
□포괄적 네거티브 방식은 ‘우선허용-사후규제’를 의미하며, 입법 기술방식을 유연화하기 위하여 기존의 네거티브 리스트 방식 외에 개념정의 확대, 분류체계 유연화, 사후평가･관리 등으로 확대함으로써 신제품･신기술이 신속하게 시장에 출시할 수 있도록 제도개선을 주요 목적으로 함
○규제개혁추진체계 내에서 매년 규제분야를 정하여 포괄적 네거티브 규제로 전환하고 있는데, 2018년과 2019년에 중앙정부 법령을 대상으로 각각 103건과 132건을 전환하였고, 2019년 하반기에 지자체 자치법규를 대상으로 142건을 전환하였으며, 2020년에는 공공기관 규정을 대상으로 206건을 유연한 입법방식으로 전환함
 
□규제 샌드박스는 사업자가 신기술을 활용한 새로운 제품과 서비스를 일정 조건 하에서 시장에 우선 출시해 시험･검증할 수 있도록 현행 규제의 전부나 일부를 적용하지 않는 것을 말하며 그 과정에서 수집된 데이터를 토대로 합리적으로 규제를 개선하는 제도(국무조정실, 2021: 42)
○규제 샌드박스는 신산업과 신기술분야의 사업을 운영하는데 있어 적용할 규제가 미비하거나 혹은 서비스 및 제품을 불합리한 이유로 금지하는 등의 경직된 규제로 인해 나타나는 한계에 대해 심의를 거쳐서 규제를 유예, 이를 통해 해당 서비스와 제품 안전성과 시장성을 검증할 수 있는 혁신의 실험장을 마련하였다는 점에서 긍정적인 평가를 받음(원소연 외, 2021)
○반면 신기술 대응전략으로서 개선되어야 할 점은 첫째는 이해관계자가 반대하는 사례의 경우 임시허가나 실증특례를 받기 어렵다는 점, 둘째 실증특례를 위한 비현실적 부가조건으로 실적의 한계가 있다는 점 등이 지적됨
 
□이해관계자 갈등조정 도구로서 4차산업혁명위원회에서 운영하였던 해커톤과 기획재정부에서 추진하는 한걸음모델이 있음
 
□해커톤은 이해관계자 갈등이 심각하게 대립하는 사례의 경우 정부의 일반적인 정책추진이 아닌 사회적 합의를 통해 해결하기 위한 제도로서, 의제의 발제에서부터 해결방안, 실행계획까지 상호 합의를 전제로 무제한 집중토론을 통해 해결책을 모색하였음
○해커톤을 통해 합의를 도출한다고 하더라도 법적 권한이 없다보니 실제로 이행이 제대로 이루어지지 않는다는 점이 한계로 지적됨
 
□한걸음모델은 해커톤과 국민 참여라는 두 의견수렴 단계와 규제샌드박스, 이익공유 협약 체결 등 8가지 상생 및 지원방안을 조합하여 합의 도출을 유도하기 위한 제도
○이해관계자 간 논의조차 어려웠던 이슈에 대해 이해관계자, 관계부처, 전문가 등이 직접 참여하는 대화의 장을 마련한다는 데 의의가 있음.
 
4. 규제기관 거버넌스 현황진단을 위한 설문조사
□규제기관 거버넌스 현황진단을 위한 설문조사는 신산업 분야의 기업체 종사자 300명과 공무원 328명을 대상으로 진행
○기업체 종사자에 대해서는 규제기관 거버넌스 개선의 목적, 규제기관 거버넌스 개선에 있어서 추구해야 할 가치, 규제기관과 이해관계자 간 관계의 특성, 규제환경 변화에 대응하는 거버넌스의 특징에 관한 설문조사를 진행
○공무원에 대해서는 기업체 종사자에 대한 설문 항목과 함께 규제기관 내, 규제기관 간, 규제기관과 입법부･사법부 간의 거버넌스에 관한 조사와 규제정책과정에 있어서 규제기관의 역할･기능, 의사결정, 인사･예산 및 활용 수단･도구･절차에 대한 조사를 추가적으로 실시
 
1) 규제기관 거버넌스 개선목적과 추구 가치에 대한 인식조사 결과
□공무원과 기업체 종사자 모두에게 규제기관 거버넌스 개선 목적으로 중요하게 인식되는 항목은 ‘규제정책의 합법성 제고’와 ‘규제정책의 공익성 제고’이며, 이는 규제정책이 법률에 근거하여 국가 전체의 이익에 도움이 되는 방향으로 추진될 수 있도록 규제기관 거버넌스를 개선하는 것이 가장 중요한 요소로 평가됨을 의미
 
□규제기관 거버넌스가 추구하는 가치의 중요도에 대한 인식에서는 공무원과 기업체 종사자의 인식에는 유사한 점과 상이한 점이 동시에 존재하는 것을 확인
○공무원과 기업체 종사자 모두는 명확하고 공식적인 절차･제도에 기반한 규제정책과정을 의미하는 ‘합법성’과 규제정책과정이 합리적으로 진행되기 위한 충분한 역량 확보를 의미하는 ‘전문성’을 중요한 가치로 인식
○공무원들은 이와 함께 규제정책과정에서 충분한 정보 활용의 중요성을 강조하는 ‘정보 충분성’을, 그리고 기업체 종사자들은 규제정책과정의 투명한 공개와 이해관계자의 참여를 의미하는 ‘투명성’과 ‘대표성’을 중시한다는 점에서 차이 발생
○한편, 공무원과 기업체 종사자 모두 최근 급격한 규제환경 변화에 효과적으로 대응하기 위한 규제기관 거버넌스의 가치인 예견성, 민첩성, 수요자 중심성 등에는 상대적으로 적은 가치를 부여하는 것을 확인
 
2) 규제정책과정에서 행위주체 간 관계의 특징에 대한 인식조사 결과
□공무원들은 일반적으로 규제기관 내 구성원의 관계, 규제기관 간의 관계 및 규제기관과 이해관계자 간의 관계에 있어서 다양한 행위주체의 참여를 위한 공식적인 절차가 적절히 마련되어 있으며, 이러한 참여의 결과가 투명하게 공개되고 있다고 인식
○하지만, 이러한 절차･제도의 실효성을 확보하기 위한 자원･예산이나 논의･의견제시를 위한 충분한 자원･예산이 부족하고, 그 절차 역시 효율적으로 운영되고 있지 않은 것으로 평가
 
□기업체 종사자를 대상으로 한 규제기관과 이해관계자 간의 관계에 대한 설문조사의 결과에서는 이해관계자의 참여 보장에 대해서는 긍정적인 평가를 확인할 수 있었으나, 이러한 참여 결과의 투명한 공개, 규제정책에의 반영 등에 대해서는 상대적으로 평가가 낮은 것을 확인
 
3) 규제환경 변화에의 대응 대한 인식조사 결과
□공무원과 기업체 종사자 모두 윤리성･책임성에 근거를 두고 데이터에 기반한 규제정책과정의 운영이 이루어지고 있으며, 규제환경 변화에 대한 충분한 정보를 보유하고 있다고 인식
□하지만 급격한 기술･산업환경의 변화나 신기술의 발전에 효과적으로 대응하기 위한 민첩성, 미래예견성, 민간 중심 거버넌스 등이 규제정책과정의 운영에서 충분히 도입되고 있지 않는 것으로 인식함을 확인
 
4) 규제정책과정의 규제기관에 대한 인식조사 결과
□규제기관의 역할･기능에 대한 평가에서는 규제업무나 규제품질관리를 위한 전담부서가 있으며, 이들의 책임･역할･기능 등이 분명하다고 인식하고 있으나, 규제정책과정을 원활히 수행하기 위한 부서의 권한이 부족하다고 평가
□규제기관의 의사결정과 관련해서는 의사결정이 합의제 혹은 타 규제기관과의 협의를 통해 민주적으로 이루어지고 있다는 평가가 많았으나, 규제 관련 이의제기, 이해충돌 등의 문제에 대해서는 의사결정에 취약성이 있는 것으로 평가
□규제기관의 인사･예산에 있어서는 전문성에 대한 고려가 인사관리에 적절히 반영되고 있다는 평가가 많았으나, 규제정책과정이 효과적으로 운영되기 위한 교육훈련이나 자원･예산이 부족하다고 인식
□규제기관의 수단･도구･절차와 관련된 평가에서는 규제집행과 관련된 다양한 제도･도구･절차 등이 적절히 마련되어 있다는 평가가 많았으나, 이를 효율적으로 운영하고 있는지와 관련된 응답에 대해서는 상대적으로 많은 부정적 평가 확인
 
5) 규제기관 거버넌스의 추구 가치와 규제기관의 행위･전략 간의 상관관계 분석 결과
□규제기관 거버넌스의 추구 가치와 규제기관의 행위･전략 등이 규제정책과정에 참여하는 행위주체 간의 관계나 규제환경 변화에의 대응에 어떠한 잠재적 영향을 발생시키는지에 대한 상관관계분석의 결과는 다음과 같음
 
□규제기관의 역할･기능, 의사결정 및 수단･도구･절차의 개선이 규제정책과정상 행위주체의 관계와 규제환경변화에의 대응성에 어떠한 영향을 발생시키는지 요약한 결과는 다음과 같음
○부서의 규제정책과정 관련 역할 명확히 하거나, 피규제자로부터 규제 관련 정보수집을 가능케 하는 것은 규제정책과정상 행위주체 관련 거버넌스 전반의 개선과 규제환경에의 효과적인 대응에 긍정적 영향을 미치는 것으로 확인
○이 밖에 이의제기를 위한 공식적 절차･방법 마련, 규제 관련 합의제 기구의 투명한 운영 등도 비교적 다양한 측면에서 긍정적으로 평가
 
5. 규제기관 거버넌스 해외사례
1) 자율주행로봇
□자율주행로봇은 대부분의 조사 대상 국가에서의 규제정책과정에서 기존 이해관계자 참여 수준을 넘어서는 진일보한 제도를 운영하고 있음
○미국의 자율주행시스템 규제정책과정에서는 민관 공동연구를 통해 기술의 실증, 정보의 공유 및 규제 개선 전 과정이 병렬적으로 진행되고 있음
○영국에서는 자율로봇 특별이익집단이 규제에 관한 권고사항을 마련하면, 정부가 이를 단순히 수렴하는 것에 그치는 것이 아니라 구체적인 대응방안과 향후 방향성까지 함께 제시하고 있음.
○독일은 매우 폭넓은 이해관계자가 참여하는 국가 수준의 회의체를 구성하여 숙의를 통해 자율주행과 관련된 정책 및 법제 방향을 제시함
○일본은 민관합동의 총괄 컨트롤 타워를 구성함
 
□독일을 제외한 모든 국가에 다양한 부처가 자율주행로봇 관련 업무를 담당하고 있었으나, 일부 국가에서는 이들을 지원하고 협업을 촉진하기 위해 총괄 부처 혹은 공동 전문기관을 운영하고 있음
 
□한편 각국의 자율주행로봇 분야에서의 규제거버넌스는 다음과 같음
○미국은 자율주행과 관련하여 유연한 규제집행에 초점을 맞춰, 해석, 면제, 안전보증, 시판전 사전승인과 같이 다양한 제도를 운영하고 있음
○영국은 디지털 규제 네비게이터의 구축을 통해 규제기관의 책임성과 기업에 대한 지원을 강화함과 동시에, 규제 호라이즌 위원회를 설치하여 규제기관의 선제성･전문성을 도모하고 있음
○독일은 업계･수요자 중심의 표준 마련 및 규제개선이 이루어질 수 있도록, 다양한 대･중･소기업이 참여하는 대규모 프로젝트를 국책 사업 형식으로 운영하고 있음
○일본은 자율주행로봇의 안정성에 대한 우려를 불식시키기 위해 경찰청을 중심으로 일련의 실증사업을 지속적으로 실시하고 있음
 
2) 공유승차
□공유승차의 경우 국가별로 합법적으로 운영되는 국가와 여전히 제도를 만들어 가는 중인 국가로 구분이 되며, 공유승차를 허용한 국가의 경우 다양한 규제이슈에 대한 논의가 이루어지고 있음
 
□미국은 모빌리티 분야 공유경제를 대표하는 기업인 우버(Uber)가 탄생한 국가로서 공유경제사업을 주도하고 있음
○공유경제와 관련한 연방정부 수준의 규제는 도입되지 않았고, 각 주정부에서 독자적으로 운영되고 있는데, 미국내에서 공유승차를 허용하고 있는 대표적인 주정부는 샌프란시스코, 워싱턴 D.C, 뉴욕시티, 시애틀 등의 도시들에서 일정한 조건하에 허용되고 있으며, 미네소타 주, 캘리포니아 주, 메사추세스 주 등에서 관련 법령을 제정하여 허용하고 있음
○공유승차가 허용된 지역에서는 소비자보호, 차량 보험, 과세방식, 주차 등 다양한 규제이슈가 발생하고 있음
 
□공유승차 모델은 EU에서도 허가여부를 두고 논쟁이 심했으며, 이에 EU 차원의 규제는 없고 각 회원국에서 자율적으로 운영하도록 함
○스페인은 최근 공유승차 관련 제도를 형성해나가는 추세이며, 바르셀로나와 같은 대도시를 중심으로 도입하여 운영중
○영국은 일정기간동안 라이센스를 받아서 서비스를 운영하도록 하고 있는데 2020년 런던은 30개월 라이센스를 허가함
 
□싱가포르는 현재 세계에서 가장 공유승차 수단이 많이 운영되고 이용되는 도시중 하나로 현재 약 7,800대의 공유승차 관련 디바이스가 운영되고 있으며, 그중에서도 우버와 그랩이 가장 지배적인 공유승차 업체임
○싱가포르의 경우도 초기 택시업계와의 갈등이 심각하였으나, ‘스마트국가’(Smart Nation) 건설이라는 비전을 실현하기 위하여 정부는 공유승차서비스에 대한 규제일변도 보다는 택시와의 상생방안을 도출하기 위해 노력하였고, 그 결과 현재 공유승차서비스가 가장 성공적으로 운영중인 도시중 하나로 성장함
 
3) 디지털 헬스케어
□디지털 헬스케어는 의료기기, 의약품, 의료정보, 인간대상연구 등 다양한 분야를 포괄하기 때문에 나라별로 다양한 규제 거버넌스 체계를 지니고 있음
 
□미국의 디지털 헬스케어는 의료기기･의약품의 신속한 시장 출시, 참여･협업의 장려로 특징지어짐
○미국은 의료기기와 의약품 심사 절차 간소화와 신속한 시장 출시가 가능하도록 규제의 지속적인 보완･개선을 추진
○절차의 간소를 통한 투명성 제고와 함께, 이해관계자의 공식적인 의견 제출 방안을 공공의견(public comment)이라는 제도를 통해 마련하여 대중 및 이해관계자의 참여를 보장
○공공의견기간 동안에는 타 부처 및 기관도 규제 담당기관에 의견을 제출할 수 있도록 하여 부처･기관 간의 협업 또한 장려
○혁신적 의료기기의 시장 출시를 돕기 위해 드노보(De Novo)라는 신속 승인제도를 운영하고 있으며, 소프트웨어와 관련해서는 사전승인 프로그램을 진행하여 심사과정을 빠르게 진행
 
□영국 디지털 헬스케어 규제기관 거버넌스의 특징은 의약품규제청을 중심으로 한 거버넌스 체계, 효율적인 패스트트랙 연구윤리검토 절차 등임
○영국은 의약품, 의료기기 및 인간대상연구에 대한 규제가 모두 의약품규제청을 중심으로 이루어짐
○영국은 공공의견을 공식적으로 수렴하는 과정은 없으나, 입법과정에의 공공의견수렴이 일종의 전통처럼 이어져왔음
○반면에 규제를 제정하는 과정에서는 타부처･기관의 의견수렴은 의무화하여 시행하는 경우가 있음
○의약품의 임상시험에 대한 패스트트랙 연구윤리검토 절차를 시행하여 신속한 의약품 개발이 이루어지도록 지원하고 있으며, 의약품규제청과 보건연구청에 별도의 신청서를 제출하는 부담을 줄이기 위해 패스트트랙 연구윤리검토 절차를 통합하여 운영
 
□캐나다는 의료기기, 의약품, 의료정보, 인간대상연구 등의 주관규제기관이 모두 다르며, 이해관계자 의견수렴이 중요하게 매우 인식됨
○캐나다는 의약품, 의료기기, 인간대상연구 등에 대한 주관규제기관이 모두 별도로 존재하며, 이에 따라 규제 제안 및 입법 시에는 정부 내부적으로 의견을 교환･수렴하는 것을 원칙으로 삼고 있음
○대중 및 이해관계자의 의견수렴을 위해 공공참여제도를 공식적으로 운영하고 있으며, 이해관계자등록부에의 등록을 통해 규제 관련 정보를 제공받거나 공공참여가 가능
○한편, 의약품에 대한 신속한 검토 및 승인을 위해 우선검토절차(Priority Review of Drug Submissions) 혹은 조건부-준수확인서(Notice of Compliance with Conditions, NOC/c)를 운영하고 있으며, 효율성 제고를 위해 두 절차의 통합이 추진되고 있음
 
6. 규제기관 거버넌스 사례분석
□규제기관 거버넌스 사례분석에서는 전문가 심층 인터뷰에 기반하여 자율주행로, 공유승차 및 디지털 헬스케어 분야의 규제기관 거버넌스 관련 문제점을 진단함
 
1) 자율주행로봇
□자율주행로봇 분야에서의 주요 문제점은 규제 개선을 위한 수요자 중심적･선제적･적극적 거버넌스의 부재, 규제형성과 집행과정의 개선을 위한 근거 데이터와 컨트롤 타워의 부재, 통합적 의견수렴 과정의 부족 등이 중요한 문제점으로 도출되었음
○근거 데이터 부재 문제의 해소를 위해서는 자율주행로봇 분야 기업이 제공하는 다양한 자료를 통합적으로 관리하고 해외 유사사례를 체계적으로 수집･분석함과 동시에, 이러한 데이터를 규제개선으로 연결할 수 있는 체계 마련 필요
○수요자 중심적･선제적･적극적 거버넌스가 미흡의 문제점 해소를 위해서는 미래에 발생 가능한 시나리오의 개발･분석을 수행하는 수평적 스캐닝(horizontal scanning) 조직이나 인공지능과 빅데이터를 활용한 규제전략조직을 설치하고, 적극행정에 대한 다양한 인센티브를 보장하는 방안 등을 고려할 필요가 있음
○ 자율주행로봇 분야의 컨트롤 타워 부재 문제는 규제를 담당하고 있는 부처의 다양성에서 발생하는데, 이의 해소를 위해서는 규제개선을 하나의 부처에서 통합적으로 관리하는 범부처적인 컨트롤 타워를 마련할 필요가 있음
○ 통합적 의견수렴 부족의 문제는 피규제자뿐만 아니라 일반 국민도 규제정책과정에 참여하여 여론을 형성에 기여할 수 있는 방안을 마련할 필요가 있음
 
2) 공유승차
□공유승차 분야에서 도출된 규제기관 거버넌스의 문제점은 다양하고 폭넓은 행위주체의 참여보장을 위한 접근성 부족, 규제와 밀접한 관련이 있는 주체의 참여를 보장하는 대표성 미흡, 논의･의견수렴결과를 정책에 적극적으로 반영하는 대응성 부족 등이 특히 심각한 문제로 나타났고, 이 밖에 기술환경에 대응하는 규제기관의 전문성 부족, 규제개선 대안을 선택하기 위한 객관적 데이터 부족, 관련 규제기관간의 적극적 협업이나 의견수렴과정의 부족 등도 중요한 문제점으로 도출됨
○이해관계자 참여의 실효성을 보장하기 위해서는 신기술을 활용한 서비스의 도입과 허용을 위한 규제개선과정에서 폭넓은 이해관계자의 참여, 특히 서비스 이용자의 참여를 보장하고, 사회적 편익과 국민의 효용을 고려할 수 있는 체계의 마련과 의견수렴의 결과를 적극적으로 반영하기 위한 제도적 장치가 필요함
○규제대안 선택을 위한 객관적 데이터 부족의 문제를 해결하기 위해서는 각 부처가 갖고 있는 규제정책분야별로 과학적 데이터 마련을 위한 체계를 갖출 필요가 있음
○기술환경에 대응하는 공무원의 전문성 부족을 보완하기 위해서는 외부 전문가를 활용할 수 있는 통로를 확보할 필요가 있음
 
3) 디지털 헬스케어
□디지털 헬스케어 분야의 주요 문제점은 핵심 규제영역에서의 규제기관의 역할과 권한이 불분명하고, 규제정책의 원칙과 방향에 대한 공유, 규제부서의 업무와 대외적 기대역할의 괴리, 불충분한 이해관계자 갈등 조정역량 등이 문제로 제기됨
○생명윤리안전에 관한 규제분야는 디지털기술과 결합하여 규제환경이 빠르게 변화하고 있음에도 이런 기술적용의 안전을 보장해야 할 규제기관이 주도적 역할을 하지 못하고 국가IRB의 승인여부에 따라 DTC 유전자검사를 비롯한 인간대상/인체유래물연구에 디지털 기술을 적용하여 새로운 서비스를 제공하고자하는 벤처기업과 디지털헬스 산업의 성장이 뒤처지고 있음
○이런 문제의 배경에는 규제기관의 생명윤리안전 규제에 대한 규제원칙과 정책방향이 분명하지 않고, 규제부서의 업무도 모호한 정책방향에 따라 시장이 기대하는 규제기관으로서의 역할을 수행하지 못하고 있음
 
□규제정책 방향의 불명확, 보건복지부의 역할 및 기능 부족, 생명윤리 및 안전 관련 규제원칙의 불명확 등의 문제 해소를 위해서는 다음 사항ㅇ을 고려할 필요가 있음
○규제정책 방향의 불명확성을 극복하기 위해서는 국가생명윤리심의위원회와 기관생명윤리위원회의 역할 및 기능 조정을 통해 거버넌스를 확립하고, 규제정책 방향이 명확히 설정되도록 할 필요가 있음
○보건복지부의 역할 및 기능 조정을 통해 국가생명윤리심의위원회와의 관계를 명확히 하고, 생명윤리 및 안전에 관한 법령 제개정, 정책수립 및 조정 사무를 관장하도록 할 필요가 있음
○생명윤리 및 안전 관련 규제원칙의 명확화를 위해서는 인간대상연구, 인체유래물연구 등에 대한 규제를 위험 중심 규제원칙에 따라 재정비하고, 전문역량을 보유한 기관이 규제업무를 전담할 수 있도록 거버넌스를 개선할 필요가 있음
 
 
7. 정책제언 및 결론
1) 규제기관 거버넌스 종합진단
□규제기관의 거버넌스에 있어서 규제기관 내 구성원 간의 관계에 대한 인식조사에서 공무원들은 규제정책과정에서 공식적인 절차를 통해 의견을 제시하고, 이러한 의견은 적극적으로 반영되고 공개된다고 평가함
○ 반면, ‘해당 규제 관련 구성원의 참여’, ‘충분한 의견제시 시간 제공’, ‘참여를 위한 충분한 자원･예산 보유’ 등이 제대로 이루어지지 않는다고 평가
 
□이해관계자 및 전문가 인터뷰에서 제기된 규제기관내 거버넌스의 문제점은 규제형성과 관련하여 규제 수요자를 배려한 규제 개선 노력이 부족하다는 점, 잦은 담당자 교체 등 공무원 제도에서 기인하는 책임성 부족, 규제기관의 전문성 부족 등이 시급히 개선되어야 할 문제점으로 지적
○ 특히 규제기관의 규제개선을 위한 노력에 대한 기업의 평가는 규제기관이 규제개선에 적극적으로 나서기 보다는 소극적으로 행동한다고 인식함
 
□규제기관 간 공무원들의 관계에서는 전체적으로 공식적인 절차를 통해 타기관의 규제정책과정에 참여할 기회가 보장되며, 참여 결과에 대한 공개도 적절하다고 평가함
○반면 타 기관의 규제정책과정에 초기부터 적극적으로 참여하지 못하고 있으며, 참여를 위한 자원 역시 부족한 것으로 인식함
○전문가 인터뷰에서도 부처 간 협업과 관련해서는 인식조사와 유사한 결과를 확인하였는데, 규제형성과정에서 부처 간 협업 부족, 근거 데이터의 통합적 관리체계 부재를 지적하였고, 규제집행에 있어서는 불명확한 역할 분담과 컨트롤타워 부재, 효율적 규제집행을 위한 근거 데이터의 부재를 문제로 지적함
 
□규제기관과 이해관계자 간 관계에서 규제와 관련된 이해관계자들이 공식적인 절차를 통해 적절히 참여하고 있으며, 논의의 결과가 투명하게 공개되고 있다는 점에 대해 높은 동의율을 보임
○반면 이해관계자의 ‘규제과정 초기부터 논의 참여’, ‘간편･편리한 의견교환 절차’, ‘참여를 위한 충분한 자원･예산’은 부족하게 인식하고 있었음
 
□전문가 인터뷰 결과, 규제결정 과정에 이해관계자의 참여는 보장하지만 의견의 통합적인 수렴과 규제개선에 대한 공론화 기회가 부족하다고 지적함
 
□환경변화에 대응의 적절성과 관련 대응 거버넌스가 취약하다고 답변하였음
○공무원들은 규제환경 변화에 대응하여 데이터 기반 운영, 윤리성･책임성에 기반한 운영, 충분한 정보 보유 등이 이루어지고 있다고 평가하였으나, 규제정책과정의 민간 주도, 민첩한･유연한･미래 예견적 대응은 매우 부족하다고 인식함
 
□전문가 인터뷰 결과, 규제환경 변화에 대한 대응능력으로 중요하게 여겨지는 민첩성과 유연성, 규제환경 변화에 대한 예견성, 데이터 기반성과 관련하여 개선이 필요하다고 지적함
2) 규제기관 거버넌스 개선을 위한 기본방향
□해외의 관련 규제체계와 비교해보면 우리나라 규제기관 거버넌스는 매우 경직적인 측면을 지니고 있는데, 대표적인 이유는 성과중심보다 수단중심의 규제, 원칙중심이 아니라 구체적인 준수의무를 부과하는 규정중심 규제를 선호하기 때문(이종한 외, 2020:164)
○디지털 경제하에서는 시장이 정부에 비해 더 많은 정보를 획득･보유하게 되며, 시장이 다분화됨에 따라 단일 명령시스템으로 모든 시장을 통제하기 어려운 상황이 발생함
○규정중심규제는 시장의 상황을 고려하여 정부가 이에 적합한 규제의 수준 및 범위 등 구체적인 내용을 규정하고, 이를 통해 시장을 통제하는 방식을 의미
○디지털 경제환경에 맞는 규제기관 거버넌스를 갖추기 위해서는 모든 산업분야에서 정부가 시장을 통제하고 관리하도록 규제사무를 규정하고 있는 현행 규정중심규제를 상위원칙을 통해 규제목표를 구현하고, 감독･관리 기능에 집중하는 원칙중심규제로 전환하는 것이 필요
 
□원칙중심규제로의 전환을 위해서는 그동안 규제정책의 내용과 수단을 정부의 주도로 형성하던 방식에서 벗어나 다양한 이해관계자의 참여하에 문제를 해결하는 방식으로의 전환이 동반되어야 하며, 이러한 변화의 중심에는 애자일 거버넌스가 있음
○애자일 거버넌스 구축을 위해서는 소규모 팀을 통해 관료제의 절차와 조직 장벽을 넘어 민첩한 테스트를 하고, 테스트 과정에서 실패가 발생하더라도 빠르게 학습(learning)하며, 결과적으로 성공적인 최종 생산과정으로 진행될 수 있도록 반복하는 절차를 구현하도록 조직체계의 변화 필요
○ 상호작용을 강화하기 위해서 일반국민, 기업을 포함하는 이해관게자의 의견을 적극적으로 수렴하고, 이들의 요구를 최대한 반영할 수 있는 시스템으로의 변화 필요
 
3) 규제기관 거버넌스 개선방안
□규제기관내 거버넌스 개선을 위해 규제기관의 규제정책 방향 설정 및 명확화, 규제정책 방향에 따른 전담업무 배치, 규제기관의 책임성 제고방안이 필요함
○규제 순응도를 제고하고, 규제의 목적에 부합하는 합리적 규제정책을 추진할 수 있도록 규제정책의 방향을 명확히 제시할 필요
○규제기관의 규제정책 목표와 방향에 따라 이를 구현하기 위한 규제업무의 합리적으로 배치 필요
○규제기관의 규제업무를 위임한 입법부와 국민에 대한 책임성을 강화하기 위하여 규제정책에 대한 국민의 이의제기를 폭넓게 수렴할 수 있는 장치를 마련하고, 규제행정의 투명성 제고를 위해 규제업무의 계획과 규제정책의 성과를 국민들이 이해하기 쉬운 정보로 제공 필요
 
□규제기관간 거버넌스 개선을 위해 규제기관 간 협업체계 구축, 협업에 대한 인센티브 마련, 규제정책과 집행간 연계강화를 위해 사후영향평가 활성화 등을 고려할 필요가 있음
○규제기관의 협업 기반의 구축을 위해서는 첫째 규제기관 협업 강화를 위한 조직을 구성, 둘째 규제기관 협업 기반 구축을 위해 규제기관 간 동의를 바탕으로 한 가이드라인의 작성, 셋째 규제기관 간 목표･정보 공유를 위한 반복적 학습 과정의 운영이 필요함
○규제기관의 협업 기반 구축 외에 각 규제기관이 적극적으로 협업에 동참하도록 유인하는 방안으로 협업을 통한 규제개선에 인센티브를 제공하는 방안 고려
○중앙행정기관간 협업외에 규제기관과 집행기관간의 협업 활성화를 위한 방안 모색 필요. 이를 위해 규제정책분야별로 규제기관과 집행기관간의 협업 채널을 운영하는 등 주기적인 의견소통이 필요하며, 집행과의 연계를 위해 규제사후영향평가의 활성화를 고려할 필요가 있음
 
□이해관계자 참여는 제도적으로 보장되어 있지만, 형식적으로 운영된다는 한계를 극복하기 위하여 일반소비자 의견수렴을 위한 타운홀 미팅 활용, 사회적 갈등사례에 시민배심원제 적용, 의원발의 규제입법안에 대한 국민참여 강화, 이해관계자 의견의 적극적 반영을 위한 방안이 필요함
○규제법령의 신설･강화시 이해관계자 의견수렴을 제도적으로 보장하고 있으나, 일반소비자로서 국민의 의견수렴을 위한 장치는 미흡함. 기술 및 위험의 불확실성이 큰 신산업분야에서 사회적 합의를 통한 규제대안 마련을 위해 일반국민이 대규모로 참여할 수 있는 타운홀 미팅 활용
○이해관계자 갈등이 심각하여, 중재･조정을 통한 사회적 합의에 이르기 어려운 경우, 문제를 공론화하고 제3자인 시민배심원단을 구성하여 다수의 합의를 통해 합리적 대안을 만드는 방법인 시민배심원제 도입
○증가하고 있는 의원발의 규제입법안에 이해관계인의 참여 실효성을 강화하기 위하여 입법예고제를 강화하고 공청회 운영의 실질화와 활성화가 필요함
○규제의 신설･강화과정에서 이해관계자 참여의 실효성 확보를 위해 의견의 반영여부를 작성하도록 하고, 기존규제의 정비과정에서는 이해관계자와 일반 소비자로서 국민 의견수렴의 제도화 필요
 
□환경대응성 강화를 위하여 환경변화에 대응한 선제성･미래 예견성 강화, 신산업 분야의 통합적 데이터 관리 필요
○환경변화에 대응한 미래 예견성 강화를 위하여 기업과 산업에 영향을 미칠 수 있는 환경, 거시경제, 시장 및 소비자 수요 등에 대한 정보를 수집하고 분석하여 새롭게 등장할 트렌드, 혁신, 발전 등을 체계적으로 예측하는 대표적인 예측 방법론인 수평적 스캐닝(horizon scanning) 활용
○신산업 분야 데이터의 체계적･통합적 관리를 위하여 근거 데이터의 통합적 관리체계 도입과 근거 데이터의 표준화 필요
 
□규제집행과정에서 나타나는 기술변화에 대한 대응성과 기민성을 제고하기 위하여 규제 전문기관을 지정･활용 필요
○각 분야의 전문성을 바탕으로 정부정책의 지원기관으로서 역할하고 있는 공공기관 중에서 부처가 직접 수행하기 어려운 전문적인 규제집행업무를 담당하는 규제 전문기관을 지정하여 활용함으로써 기술변화에 대한 대응성과 기민성 제고
4) 개별 법령 개정방안
□이해관계자 의견 수렴 과정에 일반국민의 참여를 확대하기 위하여 ｢행정규제기본법｣ 제9조 개정
○행정규제기본법 제9조에서는 규제의 신설･강화시 의견수렴에 대해 규율하고 있으나 공청회 또는 행정상 입법예고 중 어느 하나의 방법을 선택할 수 있도록 규정하고 있어 실질적인 이해관계자 참여의 실효성이 제한됨
○이에 동조 제2항에 이해관계자 갈등이 있는 경우 반드시 공론화 과정을 거치도록 의무화함
 
□이해관계자 의견의 반영여부에 대한 규정이 모호하여, ｢행정규제기본법｣ 시행령 제10조 개정
○행정규제기본법 시행령 제10조에는 규제의 신설･강화시 심사를 위해 제출하는 서류에 이해관계인의 의견을 제출하도록 규정하고 있으나, 반영여부에 대한 설명이 없어 형식적인 의견수렴에 그칠 가능성이 높음
○이에 제4호에 의견 요지와 반영여부도 함께 서술하도록 규정함으로써 특별한 이유가 없다면 의견을 반영하도록 독려함
 
□위탁집행형 공공기관은 규제기관으로서의 역할을 수행할 수 있도록 ｢공공기관 운영에 관한 법｣ 제4조 개정
○위탁집행형 공공기관이 규제기관으로서의 역할을 수행할 수 있도록 하기 위해서는 공공기관운영법 제4조를 정부조직법 제6조제3항에 따라 소관사무를 위탁받은 기관을 공공기관으로 지정할 수 있도록 개정
 
□행정권한의 위임･위탁을 통한 효과적인 정책목표 달성을 위해 ｢행정위임위탁규정｣ 제11조 개정
○기술변화와 사회적 복잡성 증가를 반영하여 부처가 직접 수행하기 어려운 전문적인 규제집행업무를 포함할 수 있도록 행정위임위탁규정 제11조 제1항의 각 호의 사무에서 행정규제기본법 시행령 제2조 제1항 제1호 및 제2호의 사무 중 부처가 위탁할 수 있는 사무 유형을 추가