한국행정연구원

국문초록

1. 연구배경 및 필요성
□연구의 배경 및 필요성
○지난 문재인 정부에서의 규제혁신은 규제샌드박스로 대표될 수 있으며, 당초 예상을 현저히 뛰어넘는 대규모 규제혁신과제의 추진을 통해 문재인 정부의 대표적 규제혁신 수단으로 평가
○그러나 다수의 규제샌드박스 승인과제가 2년여의 실증특례를 허용하는 형태라는 점에서, 규제샌드박스를 통해 기존규제의 혁신적 개선을 실질적으로 이끌어낼 수 있을지에 대해서는 불확실
○규제샌드박스 제도가 신기술을 활용한 새로운 제품과 서비스의 시장 출시와 관련해 개별 기업의 사업모델을 구현하는데 초점이 맞춰져 있으며, 단순히 기존규제를 정비하는 것 외에도 기업지원 및 산업정책 측면의 접근으로 인해 규제샌드박스를 기존규제의 정비 수단으로 이해하는 것은 제한적
○집행모니터링을 통한 기존 제도설계의 일부개선 수준이 아닌, 규제혁신제도로서 규제샌드박스의 실제 운영성과에 대한 체계적이고 종합적인 평가를 통해 전면적인 개편방안을 모색할 필요
 
□연구의 목적 및 기대효과
○본 연구는, 규제샌드박스 제도 운영의 최종 산출물로서 기존규제의 개선 및 신기술･신사업 활성화를 통한 혁신성장의 성과를 종합적이고 체계적으로 평가함으로써 한국형 규제샌드박스의 새로운 제도발전방향을 정립하고자 함
-첫째, 집행성과 및 일부사례를 대상으로 한 중간평가가 아닌 규제샌드박스 제도운영의 종합적 성과평가기준을 구성하고, 규제개선 및 기업성장, 산업활성화 등 다양한 차원을 포괄하여 규제샌드박스의 운영성과를 평가
-둘째, 규제샌드박스 운영성과의 내용 및 수준, 한계점 진단을 통해 한국형 규제샌드박스의 전략적 활용방향을 모색하고, 향후 한국형 규제샌드박스의 전면개편안을 모델링하여 발전방향을 제시
-마지막으로, 규제샌드박스 제도 발전방안을 위한 구체적인 실천과제의 발굴 및 추진전략 구상과 함께, 관련 법제도 개선방안을 제언
 
2. 이론적 배경
□규제샌드박스 제도에 대한 선행 연구의 특징 및 시사점
○규제샌드박스의 시행 전에는 해외의 규제샌드박스 제도의 소개와 한국형 규제샌드박스 제도의 도입을 위한 연구가 대부분을 차지
○선행연구들은 크게 규제개혁방향으로서 규제샌드박스를 소개하거나 현황에 대한 연구, 규제샌드박스의 제도 및 내용에 대한 국내 및 해외국가와의 비교 연구, 규제샌드박스의 성과나 기업의 체감만족도에 관한 연구로 분야를 나누어 볼 수 있으며 연구수행방법으로는 문헌고찰이나 설문조사방법을 사용
○규제샌드박스에 대한 연구들은 대부분 연구방법론으로 외국의 사례를 소개하거나 국내에서 규제샌드박스 제도 도입 과정에 대한 내용, 그리고 규제혁신 5법의 제･개정 과정이나 법률의 특징에 대한 문헌고찰을 통한 정성적 연구 주요
○정량적 연구를 위하여 규제샌드박스와 관련된 기업을 대상으로 하여 설문조사를 실시한 연구들이 없는 것은 아니나 상대적으로 극소수이며 내용도 규제샌드박스의 특징과 영향요인을 파악하기 위한 연구
○이외에는 규제샌드박스의 시행으로 인하여 발생했거나 발생 가능성이 있는 문제점을 제시하고 개선 방향을 제시한 연구와 규제샌드박스의 일부 분야에 대한 규제성과를 제시한 연구들이 확인되나, 규제성과를 규제샌드박스의 3가지 제도인 신속확인, 실증특례, 임시허가 건수를 제시하거나 규제샌드박스에 대한 기업의 인식조사나 만족도 조사 결과를 제시하는 경우가 대부분
○ 규제샌드박스 정책에 대하여 기업의 입장에서 신청부터 산출까지의 과정에서 직･간접적인 성과 정도를 확인하고 그 성공요인을 도출하기 위하여 이를 규제샌드박스의 성과평가 지표를 개발하여 종합적인 성과평가를 통해 실제 규제가 개선되었거나 혁신산업의 활성화가 이루어 졌는가를 확인할 수 있는 포괄적인 성과평가의 필요성이 제기
 
□ 규제샌드박스 성과평가를 위한 다차원적 분석모형
○정책평가를 위한 다양한 평가모형을 고려할 수 있겠지만, 사전에 설정한 목표의 달성여부를 통해 정책의 효과성을 평가하는 목표달성모형이 기본이며, 특히 규제샌드박스와 같이 도입기간이 짧고, 기존에 충분한 성과검토가 이루어지지 못한 상황에서는 목표달성모형에 따른 성과평가가 우선
○규제샌드박스 제도 도입의 목표는 ‘신산업 분야의 규제혁신 성과창출 극대화’으로 정의되는 상황에서, 신기술･신산업이 주도하는 산업구조의 급격한 변화 속에 정부규제의 대응성을 제고하기 위한 규제개선의 측면에서 규제샌드박스의 정책목표를 이해할 수 있을 것이며, 규제혁신이라고 하는 정책목표의 달성정도에 초점을 맞춰 규제샌드박스 제도에 대한 성과평가를 접근
○규제혁신 역시 혁신성장이라고 하는 정책목표 달성을 위한 수단으로 이해되며, 규제혁신의 달성정도는 결국 혁신성장이라는 상위 정책목표와의 연계 구조를 통해 접근되어야 할 필요
○그러나 일반적인 규제개혁 정책수단과 달리, 규제샌드박스는 규제개선이라고 하는 제도적 차원에 초점을 맞추기보다, 이러한 규제의 적용대상이 되는 혁신기업의 사업활동에 강조점을 두고 있다는 점을 주목할 필요가 있으며, 규제샌드박스 제도의 경우에는 규제샌드박스에 참여하는 기업에 대한 규제특례 외에도 다양한 기업지원 정책을 포함하고 있다는 점에서, 규제샌드박스 제도의 성과평가를 위해 개별 기업단위에서의 고려가 강조
○이러한 논의를 종합하여, 규제샌드박스의 성과평가를 위해 다음과 같은 다차원적인 모형을 구상
○첫째, 규제개선의 차원에서, 신기술･신산업에 따른 산업환경 변화에 대응하는 적절한 규제체계 개선의 목표달성과 관련한 성과평가의 접근이 필요하며, 규제개선 차원에서 규제샌드박스 성과평가는, 좁은 의미에서 규제혁신제도로서 규제샌드박스에 대한 접근. 산업환경 변화에 대응하여 기존의 규제체계가 갖고 있는 한계점을 개선하기 위해, 정비대상이 되는 기존규제를 적절히 파악하고, 객관적이고 과학적인 방식을 통해 충분한 규제개선 성과를 달성하는 것이 중요한 평가기준이 되며, 특히, 규제샌드박스 제도는 승인기업에 한정한 규제특례를 활용한 규제개선 방식을 적용하고 있다는 점에서, 규제특례의 승인과 규제개선을 명확히 구분하여 접근해야 할 것
○둘째, 기업지원의 차원에서, 신기술･신산업과 관련한 혁신기업들의 시장진입 및 사업확대를 지원하고자 하는 목표달성과 관련한 성과평가의 접근이 필요하며, 기업지원 차원에서의 규제샌드박스 성과평가는 규제샌드박스에 참여한 개별 승인기업의 경영실적 개선을 중심으로 진행. 혁신기업으로서 규제샌드박스 승인기업들에 대한 특별한 정책지원의 정당성을 인정할 수 있으며, 이러한 혁신기업의 성장지원을 규제샌드박스의 성과목표로 이해하고 성과평가를 수행
○셋째, 산업활성화의 차원에서, 신산업 분야의 활성화를 통한 국가경제의 성장동력을 확충하고 경제적 성과를 개선하기 위한 목표달성과 관련한 성과평가의 접근이 필요하며, 일차적으로 신산업 분야를 중심으로 한 혁신성장이 강조되겠지만, 혁신의 파급효과를 고려할 때, 산업 전반의 혁신성 제고 및 국가경쟁력 강화라는 포괄적인 정책목표도 포함 가능
○World Bank Group(2020b)의 보고서에서는 규제샌드박스에 따른 산출물을 운영 단위 → 기업 단위 → 규제 단위 → 국가 단위로 선형적 관계를 설정하고 있는 것에 비해, 본 연구에서는 규제개선의 차원을 기업지원 차원에 선행하여 설정하였으며, 제도운영 차원의 성과를 별도로 구분하지 않은 상황에서, 규제특례의 승인 부분도 규제개선 차원의 성과로 포함하여 접근하고 있다는 점에서, 본 연구에서는 규제개선 차원의 성과가 가장 선행한다고 설정
○또한 실증특례와 같은 규제특례 상황에서 혁신기업의 사업성과를 적극적으로 달성하는 것에는 한계가 있다는 점에서, 규제개선의 결과로 본격적인 사업성과의 개선 등 기업지원의 성과가 발현된다고 설정하였으며, 최종적인 산업활성화 차원의 성과도 규제개선 및 기업지원 차원 모두로부터 기인할 수 있음을 가정
○중요한 부분은, 이러한 성과평가 모형의 설정은 규제샌드박스가 규제혁신제도의 측면과 기업지원제도의 측면에서 독립적으로 작동할 가능성을 반영하고 있다는 점이며, 규제개선 차원의 성과달성과 무관하게, 기업지원 차원의 성과달성 가능성도 모형에서는 고려
○본 연구에서는 규제샌드박스의 성과평가가 규제혁신제도로서의 측면과 기업지원제도로서의 측면 모두를 고려하여 이루어지되, 각각의 성과평가 결과를 구분하여 파악할 필요가 있음을 강조
 
 
3. 각 차원별 규제샌드박스 제도 운영의 성과평가 및 정책대안 발굴
1) 규제개선 차원의 성과평가
□규제샌드박스 승인과제 파악을 통한 실증분석
○2021년 12월말까지 총 632건의 과제가 승인된 것으로 파악되고 있으며, 본 연구에서는 이러한 개별 승인과제들에 대한 심층적 분석을 위해 개별 승인과제들의 파악 및 관련 자료의 수집을 진행
○규제개선 여부에 대해서도 2021년 12월말을 기준으로 설정하였으며, 공식적으로 국무조정실에서 발표한 규제개선 실적을 준거기준으로 활용
 
□규제개선 과제 발굴의 적정성 측면
○규제샌드박스 제도 운영이 신기술･신산업 관련 사업모델에 초점을 맞추는 과정에서, 규제개선 과제의 발굴이 체계적이고 적정하게 이루어졌는지에 대해서는 문제를 제기
-2019년부터 2021년까지 3년에 걸쳐 총 632건의 승인과제가 선정되었으나, 상당수의 과제들은 중복과제로 분류되고 있으며, 실제로는 총 376개의 차별적인 과제들로 재정리
-규제샌드박스를 통한 개별 승인과제들을 기존의 규제개선 과정에서 발굴된 규제개선 과제와 동일하게 볼 수 없다는 점에서, 규제개선 수단으로서 규제샌드박스 제도의 한계점을 지적
○규제개선 수단으로서 규제샌드박스의 정책실험적 성격을 강조하고 있으나, 중복과제의 비중이 높다는 부분은 정책실험의 체계적 관리를 저해할 수 있다는 점에서 문제 지적
-규제개선을 위한 실험적 성격보다, 규제특례 부여를 통해 즉각적으로 사업수행을 허용하기 위한 기업지원의 목적이 강조된 결과로 해석
○선정된 승인과제와 관련해 명확한 개선대상 과제의 확인이 이루어지고 있지 못한 부분도 파악되며, 제출된 특례요청 사항을 중심으로 심의가 진행되는 과정에서 승인과제와 연계한 개선대상 규제를 명확히 파악하고 검토하는 부분에 한계점 지적
○현행 제도설계에서 분야별 규제샌드박스 운영을 통해 각기 차별적인 제도운영을 허용하고 있는 부분과 관련해, 분야별로 유사･중복적인 승인과제가 분산되어 추진됨으로써 규제개선 과제 발굴이 중복적으로 이루어지는 부분은 규제개선 수단으로서의 효율성에 부정적
 
□규제개선 수단으로서의 차별성 측면
○실증분석에서는 2019-2021년 간 승인된 총 632개의 승인과제들의 규제특례 내용을 검토하여, 대상규제가 해당 사업모델 추진에 명확하게 제한요소로 작용하는지, 혹은 이러한 규제적용이 불명확한지를 구분함으로써 규제샌드박스 제도운영 실적의 차별성을 평가
-분석 결과, 전체 632건의 승인과제 중 사업모델의 추진을 명확히 금지/강제하거나, 기존에 명확히 허용하고 있는 사항에 포함되지 않는 경우가 434건으로 68.7%로 파악
-반면, 사업모델 추진과 관련해 해당 규제의 적용여부나 적용기준, 적용방식이 불명확하다고 판단되는 경우는 185건으로 29.3%에 해당하며, 직접적으로 적용되는 규제가 부재한 상황도 일부 확인
-신기술･신산업과 관련해 불명확한 규제적용에 대한 개선수단으로의 차별성 측면에서 평가한다면, 규제적용의 불명확성에 따른 승인과제의 비율이 충분히 높은 수준이라고 보기는 어려움
○규제샌드박스 유형별로 대상규제의 명확성에 따른 차이를 살펴보면, 실증특례와 임시허가 유형에 따른 대상규제의 차별성이 뚜렷하게 드러나고 있지 못하며, 명확히 금지/강제되거나 허용되지 않는 사업모델들에 대해서도 전체 임시허가의 62.9%를 파악
-이러한 부분은, 규제샌드박스 제도가 고려하고 있는 규제개선 대상 선정 기준으로서 불합리성의 측면이 강조된 결과로 이해되며, 불합리성의 판단기준이 주관적이고 애매모호하다는 점에서 대상규제의 차별성에 근거한 규제개선 수단으로서의 차별성을 높게 평가하기 어려움
○대상규제의 내용적 범위와 관련하여 규제샌드박스 승인과제들에 대한 키워드 분석을 통해 대상규제의 내용적 범위에 대한 간접적으로 분석하였으며, 핀테크 및 공유경제, 전기차, 수소에너지, 로봇 등 신기술･신산업 분야에 특화된 규제개선 수단으로서의 차별성을 일정 부분 확인
-그러나 한편으로는, 이러한 신기술･신산업 관련 키워드가 규제개선 과제의 내용적 차별성을 직접적으로 반영한다고 보기에 한계점도 지적되며, 사업모델의 혁신성에 비해, 규제특례의 내용은 다소 지엽적이거나 관련성이 낮은 사례들도 일부 확인
○실증분석 결과를 살펴보면, 규제샌드박스 제도가 규제개선 수단으로서 갖는 차별성이 규제샌드박스 분야별로 상당히 이질적으로 나타나고 있음이 확인되며, 규제개선 수단으로서 규제샌드박스 제도의 차별성을 통합적으로 접근하기 보다는 각 분야별 규제샌드박스에 따라 차별적으로 접근할 필요
 
□규제개선 수단으로서의 실효성 측면
○2019년에 승인된 과제를 기준으로 2년간의 1차 특례기간 중 전체 195건 중 70건이 개선되어 35.9%의 개선실적을 나타내고 있으며, 중복과제를 고려하면, 전체 143건 중 27.3%인 39건이 개선된 결과로 파악
-실증특례나 임시허가가 아닌 적극해석을 통해 개선된 과제가 14건인 부분까지 고려하면, 규제샌드박스를 통한 규제개선의 실효성이 상당히 미흡하다고 평가
○전체 승인과제 가운데 규제개선이 이루어진 실적은 미흡하나, 그 내용 면에서는 상대적으로 규제개선의 난이도가 높은 규제들에 대한 개선 실적을 긍정적으로 평가
-규제개선이 이루어진 승인과제들의 내용을 살펴보면, 규제유형별로는 진입규제의 개선비율이 높은 편이며, 규제목적과 관련해서도 경제적 규제만큼이나 생명안전과 관련한 사회적 규제의 개선비율이 높게 확인
-대상규제의 법형식 측면에서도 법률에 규정된 규제사항의 개선비율이 상대적으로 높은 편이며, 이해관계자 측면에서도 대규모 업종과 관련한 규제사항의 개선비율도 상대적으로 높게 파악
-실제 규제개선이 이루어진 과제들의 경우에는 소요기간 자체도 적정한 편으로 파악되며, 특히 임시허가는 2년의 특례기간에도 불구하고 24개월 이내에 모두 이루어지고 있는 것으로 파악
○다만, 중복과제 등을 고려하면, 실제 승인과제의 규제특례 진행과정이 규제개선에 직접적으로 연계되고 있는지에 대해서는 문제점이 지적
-관련 규제가 개선되었으나, 시행시점 이전에 시장진출을 목적으로 실증특례를 부여하는 등의 부분은 규제개선 실적으로 보기에 적합성이 떨어지며, 여전히 적극해석을 통한 규제개선 비중이 높은 부분도 긍정적으로 평가하기는 어려운 부분
 
2) 기업지원 차원의 성과평가
□규제샌드박스를 통한 기업지원 현황
○한국형 규제샌드박스의 차별화
-정부가 규제샌드박스 제도를 신산업 규제혁신의 동력으로 적극 추진
∙정부는 한국형 규제샌드박스 제도를 규제개선 뿐 아니라 신기술･신산업 발전과 사업화를 위한 혁신의 실험장이자 이해관계자 간 갈등 해결의 돌파구로서의 역할을 기대(국무조정실, 2022)
-실증특례, 임시허가 및 신속확인으로 대표되는 규제샌드박스 제도를 처음 도입한 이래 제도의 꾸준한 개선과 확장 시도
∙안정적인 사업 시행을 위한 실증특례의 임시허가로의 전환 및 실증특례･임시허가 기간 연장, 단기간 실증테스트를 위한 실증기간 단축 등
-규제샌드박스 제도는 자금지원 및 출시지원 서비스도 제공
∙자금지원: 특례비용 지원, 전용펀드 지원, 우대보증 및 사업재편 지원
∙출시 지원: 특허 지원, 공공조달 지원, 기술･인증기준 개선 지원 및 해외진출 지원
-규제샌드박스 운영성과
∙정부는 운영성과로 기업들의 경제적 효과를 제시(투자 유치, 매출 증대 및 고용 증가)
 
□규제샌드박스 실태조사 및 기업 현황
○규제샌드박스 실태조사 개요
-규제샌드박스 승인기업들을 대상으로 2022년 5월 마지막 주부터 6월 말까지 5주간 실태조사 실시
-2021년 9월 말 기준 승인받은 기업 526개를 대상으로 전화 및 웹조사를 실시하여 265개 기업의 조사 결과 회수(응답률 50.38%)
-조사의 목적: 규제샌드박스 승인기업을 대상으로 규제샌드박스 참여 전후의 기업경영활동 변화 및 재무적 성과 변화를 조사하여 규제샌드박스 제도의 효과를 분석
-조사 내용: 규제샌드박스 승인 유형 및 활용 현황, 승인 전후 기업의 일반적 재무적 성과 수준 변화, 승인 사업의 특성 및 해당 부문의 재무적 성과 수준 변화, 제도 활용에 따른 정성적 성과 수준 변화, 제도 활용 과정에서의 내외부 환경요인 특성 및 수준
○규제샌드박스 승인기업 현황
-규제샌드박스 신청분야마다 업종 분포 등 기업 특성에 차이가 있음
-기업들이 개발 및 활용하고 있는 주요 신기술 분야: 빅데이터, 인공지능, 사물인터넷, 클라우드 등
 
□규제샌드박스를 통한 기업지원의 성과평가
○규제샌드박스 제도의 기업지원 성과: 전반적인 평가
-규제샌드박스 제도 전반에 대한 만족도: 어느 정도 만족한다는 의견이 가장 많이 나타나는 등 평균 3.09점으로 만족한다는 의견이 많음
-규제샌드박스 제도의 규제개선 효과
∙규제샌드박스 제도가 규제개선 기회를 제공하고(3.30점), 신속한 규제개선을 달성한다는 점에 대체로 동의(2.87점)
∙규제샌드박스 승인사업과 관련된 규제개선이 활발하게 이루어짐 (78.9%가 규제개선이 진행중이거나 완료되었다고 응답)
∙규제샌드박스 제도가 없었을 경우, 조사한 기업의 85.7%가 규제개선이 현재보다 더 느리게 진행되거나 전혀 진행되지 않을 것이라고 응답
-규제샌드박스 제도의 기업경영 개선 효과
∙응답자들은 규제샌드박스 제도가 시장 출시에 도움이 된다는 항목에 가장 많이 동의하였으며(평균 3.31점), 이외에도 신기술/신서비스 사전검증(3.12점), 매출 확대(2.99점), 국내 판로 개척(2.99점) 및 투자유치 등 사업확장(2.77점)에 도움이 된다고 동의. 다만, 해외수출의 경우 규제샌드박스 제도가 도움이 된다는 의견보다 도움이 되지 않는다는 의견이 많았음
∙규제샌드박스 승인사업은 기업의 주요 활동 지표인 고용, 매출액, 영업이익, 자산 및 생산성 측면에서 모두 긍정적인 영향을 미친 것으로 평가(3.52~3.80점)
-규제샌드박스 제도의 산업파급 효과
∙규제샌드박스 제도가 규제개선이나 해당 기업경영 뿐 아니라 연관된 산업 전반에도 어느 정도 파급효과를 미칠 것이라고 예상
∙규제샌드박스 제도가 신규 진입 확대(3.06점), 관련 기술개발 등의 활성화(3.04점) 및 관련 시장 규모 확대(3.03점)에 영향을 줄 것을 기대
○규제샌드박스 제도의 기업지원 성과: 성과지표를 중심으로
-고용
∙규제샌드박스 사업에 직접적으로 관여하고 있는 연간 근로자의 2017년~2021년 데이터에 t검증을 적용하여 조사한 결과 규제샌드박스 승인사업 시작 전후로 전체 근로자 및 정규직 근로자 수가 통계적으로 유의미하게 증가함을 확인
∙규제샌드박스 승인사업이 기업 전체의 고용에 대략적으로 어느 정도 기여하는지 물어본 결과 평균적으로 규제샌드박스 승인사업이 기업 전체의 고용 중 16.91%에 기여하고 있다고 응답
-매출
∙규제샌드박스 사업으로 발생하는 연간 매출 데이터(2017~2021)에 t검증을 적용하여 조사한 결과 규제샌드박스 승인사업 시작 전후로 평균 매출액 증가는 확인되나 대개 통계적으로 유의하지는 않음을 확인
∙규제샌드박스 승인사업이 기업 전체의 매출에 대략적으로 어느 정도 기여하는지 물어본 결과 평균적으로 규제샌드박스 승인사업이 기업 전체의 매출 중 16.64%에 기여하고 있다고 응답
-시장 출시
∙응답 기업의 90.6%가 규제샌드박스 승인사업을 시장에 정식으로 출시했거나 앞으로 출시할 계획이 있다고 언급
-정부 만족도 및 공공부문 평가
∙규제 개선과 관련한 정부의 노력에 대해 어느정도 만족하는지 물어본 결과, 주관부처에 대한 만족도는 3.31점으로 가장 높았으며, 규제법령의 소관부처(2.87점)와 전문기관(2.83점)은 비슷한 수준으로 응답
∙규제샌드박스 제도 경험이 공공부문 이해도(관련지식 습득)에 미친 영향에 대해서 물어본 결과, 규제샌드박스 제도에 대한 이해 증진이 4.16점으로 가장 높게 나타났으며, 정부 시스템(3.94점)과 신산업 규제(3.92점)의 이해는 비슷한 수준으로 높아졌다고 응답
∙규제샌드박스 제도 경험이 공공부문 평가에 미친 영향에 대해서 물어본 결과, 규제샌드박스 제도에 대한 평가가 3.99점으로 가장 높게 나타났으며, 정부 시스템(3.80점)과 신산업 규제(3.77점)의 평가는 비슷하게 높은 수준으로 응답
○규제샌드박스 제도의 기업지원 성과: 투입 및 산출지표를 중심으로
-정부 지원
∙설문에 응답한 265개 기업 중 직접적 자금지원을 받은 기업은 135개(50.9%), 간접적 자금지원을 받은 기업은 14개(5.3%), 그리고 출시 지원 서비스를 받은 기업은 44개였음(16.6%)
∙규제샌드박스 제도의 자금지원 및 출시지원정책에 대해 어느 정도 만족하는지 물어본 결과, 직접적 자금지원에 대한 만족도가 2.67점으로 가장 높았으며, 출시 지원(2.40점)과 간접적 자금지원(2.37점)에 대한 만족도가 비슷하게 낮았음
-민간 투자
∙규제샌드박스 제도가 없었을 경우 예상되는 평균 민간투자 감소 규모가 11.66%인 것으로 응답
∙규제샌드박스 승인이 민간투자 유치 및 조달에 어느 정도 도움이 되었다고 생각하는지 물어본 결과, 평균 2.63점(4점 만점)으로 나타나 도움이 되었다는 응답이 도움이 되지 않았다는 응답보다 조금 더 많았음
-연구개발
∙규제샌드박스 사업으로 발생하는 연간 연구개발비 데이터(2017~2021)에 t검증을 적용하여 조사한 결과 규제샌드박스 승인사업 시작 전후로 평균 연구개발비 증가는 확인되나 대개 통계적으로 유의하지는 않음을 확인
-혁신 활동
∙4개 혁신 분야 중 상품/서비스 혁신을 실행하고 있는 비율이 가장 높았음. 규제샌드박스 승인사업과 관련하여 기존에 비해 크게 개선된 제품/서비스를 출시한다고 응답한 비율이 73.6%에 육박하였으며, 기존과 완전히 다른 신제품/신서비스를 출시한다는 비율도 63.4%로 매우 높았음
∙규제샌드박스 제도 활용이 기업의 혁신 활동 개선에 얼마나 도움이 되었다고 생각하는지 물어본 결과 규제샌드박스 제도의 상품/서비스 혁신 도움 수준이 평균 3.25점으로 가장 높게 나타났으며, 공정/프로세스 혁신(2.77점), 마케팅 혁신(2.66점) 및 조직 혁신(2.52점) 측면에서도 도움이 되었다는 의견이 그렇지 않았다는 의견보다 많았음
-지식재산권
∙지식재산권 유형 중 하나라도 취득한 비율은 43%였으며 특허권 출원(33.6%), 상표권 등록(16.6%), 디자인권 출원(4.9%) 및 실용신안권 출원(3.0%) 순서로 많이 취득
∙지식재산권(특허권, 실용신안권, 디자인권, 저작권, 상표권 등)을 다른 기업/대학/연구기관에 판매하거나 라이선스를 부여했다고 응답한 기업은 5.7%로 매우 낮은 활용 수준을 보였으며, 지식재산권을 다른 기업/대학/연구기관으로부터 구입하거나 라이선스를 획득한 비율도 6.4%로 비슷하게 낮았음
∙규제샌드박스 제도 활용이 기업의 지식재산권 활동(취득 및 활용) 개선에 얼마나 도움이 되었다고 생각하는지 물어본 결과 지식재산권 취득(2.37점) 및 활용(2.34점) 도움 점수가 낮았음(2.5점 미만)
-기관 간 협력
∙외부 조직/기관과의 협력의 중요도는 수요기업 및 고객(3.38점/4점), 정부 및 공공부문(3.21점), 동일산업 내 경쟁사 및 타기업(2.91점), 원료, 부품, 소프트웨어 등 공급업체(2.83점), 협회, 조합 등 외부모임(2.64점) 순으로 높았음. 컨설팅 등 민간 서비스 업체(2.49점)나 대학 및 기타 고등교육기관(2.43점)과의 협력 관계는 중요하다는 의견과 중요하지 않다는 의견이 비슷하였음
∙승인기업들이 중요하게 여기는 외부 조직/기관들과 규제샌드박스 제도가 긍정적인 영향을 미쳤다고 평가한 외부 기관들이 매우 높은 상관성을 보임
 
□규제샌드박스 성과 및 만족도 요인 분석
○규제샌드박스 성과 및 만족도 모형 개요
-규제샌드박스 성과 및 만족도 요인 분석
∙순서형 로짓(ordered logit) 및 다중회귀(OLS) 모형을 이용한 규제샌드박스 성과 및 만족도 요인 분석 진행. 규제샌드박스 성과 및 만족도를 측정하는 종속변수는 규제샌드박스 제도의 특성, 승인기업의 특성 및 응답자 개인의 특성에 영향을 받는다고 가정
○규제샌드박스 성과 및 만족도 요인 분석 결과
-규제샌드박스 신청유형
∙규제샌드박스 신청유형 중 혁신금융 유형의 승인기업들은 전반적 만족도 및 직접적 자금지원 만족도가 가장 높게 나타남. 국내 판로 개척 및 투자 유치 효과도 가장 높게 평가. 매출과 자산에 미친 영향에 대해 가장 긍정적으로 평가. 그 외 고용, 영업이익 및 생산성에 미친 영향도 매우 긍정적임. 혁신 및 지식재산권 활동도 매우 도움이 되었다고 평가
-대한상의 지원센터
∙대한상의 지원센터를 통해 신청한 승인기업들은 매출, 영업이익, 자산 및 생산성에 미친 영향을 긍정적으로 평가. 공정/프로세스, 조직 및 마케팅 혁신 활동에도 긍정적 영향을 미친 것으로 평가. 주관부처의 노력에 대한 만족도도 긍정적
-신속확인 제도
∙신속확인 제도를 활용한 승인기업들은 전반적 만족도가 높은 것으로 나타났으며 시장출시, 매출확대, 국내판로 개척 및 투자 유치에 긍정적 효과가 있다고 평가. 고용, 영업이익, 자산 및 생산성에 미친 영향도 긍정적으로 평가. 그 외 혁신 활동, 외부 조직/기관과의 네트워크, 공공부문 만족도 및 평가 측면에서도 두루 긍정적인 평가를 확인
-부가조건 부여
∙부가조건이 부여되는 것만으로 각종 만족도 및 성과 지표에 부정적인 영향은 확인할 수 없었음
-외부 전문기관 검증
∙안정성 검증을 위해 외부 전문기관 검증방식을 활용한 승인기업들은 직접적/간접적 자금지원에 대한 만족도가 높게 나타났으며, 신기술 검증에 긍정적 효과가 있다고 평가. 또한 상품/서비스 및 마케팅 혁신 활동에도 긍정적 영향을 미친 것으로 평가. 공급업체, 수요기업 및 고객, 그리고 정부 및 공공부문과의 협력 관계 구축에도 도움이 되었다고 평가. 주관부처 및 검증기관의 노력에 대한 만족도와 정부시스템에 대한 평가도 긍정적
-기업연령
∙기업연령과 모든 종속변수 간에 부(-)의 관계가 확인되었고 그중 과반 이상이 통계적으로 유의미하였음
-기업유형
∙기업유형 중 공공기업이 전반적 만족도 및 각종 지원정책에 대한 만족도가 가장 높게 나타남. 시장 출시, 매출 확대, 국내 판로 개척, 해외 수출 및 투자 유치에 미친 효과도 가장 높게 평가. 규제샌드박스 경험이 공공부문(정부시스템, 규제샌드박스 제도 및 신산업 규제) 평가에 가장 긍정적인 영향을 미쳤다고 응답
-외국인 지분 비율 및 수출 비율
∙외국인 지분 비율이나 수출 비율은 통계적으로 유의한 결과가 적었음
-공공부문 조달 비율
∙공공부문 조달 비율이 높을수록 전반적 만족도와 직접적 자금지원에 대한 만족도가 높았으며, 주관부처, 소관부처 및 전문 검증기관의 노력에 대해서도 긍정적으로 평가. 규제샌드박스 제도 경험이 규제샌드박스 제도의 평가에 긍정적 영향을 미쳤다고 응답
 
3) 산업활성화 차원의 성과평가
□규제샌드박스 과제 분석을 통한 산업별 연계 현황 분석
○규제샌드박스 제도 운영과 관련한 산업적 차원의 분석을 위해, 2019년부터 2021년까지 3년 동안 승인된 규제샌드박스 승인과제들에 대한 내용 검토를 통해 표준산업분류에 따른 매칭을 실시
○우리나라의 규제샌드박스 제도가 산업전반에 걸쳐 포괄적으로 적용될 수 있음을 제도적 특징으로 설명하고 있으며, 실제로 승인과제에 대한 산업별 매칭을 통해 살펴볼 때, 규제샌드박스 제도를 통한 산업파급효과가 상당히 광범위하게 이루어지고 있음을 확인
□혁신성장동력 13대 분야에 따른 규제샌드박스 과제 분포 분석
○일반적인 산업분류에 대한 매칭과 별도로, 규제샌드박스 승인과제들이 국가적 차원의 혁신성장과 얼마나 연계되고 있는지에 대한 분석을 실시
○2018년에 발표된 혁신성장동력 13대 분야를 기준으로, 2019-2021년간 선정된 632건의 승인과제를 매칭
-전체 632건의 승인과제 중 33.1%인 209건이 13대 성장동력 분야에 매칭되는 것으로 파악되며, 그 중에서도 ‘신재생에너지’와 ‘맞춤형 헬스케어’, ‘빅데이터’와 매칭되는 승인과제의 비율이 상당히 높은 편
-상대적으로, ‘지능형 반도체’나 ‘혁신신약’ 분야에 대해서는 매칭 건수가 확인되지 않으며, ‘빅데이터’, ‘차세대통신’, ‘맞춤형 헬스케어’, ‘지능형로봇’, ‘신재생에너지’의 5개 분야에 대해 전체 매칭건수의 80%가 집중
○2021년말 기준으로 승인과제의 규제개선비율을 살펴보면, 혁신성장동력과 매칭된 규제샌드박스 승인과제에 대해 규제개선 성과가 상대적으로 높은 편
-혁신성장동력 분야와 매칭된 209개의 승인과제 중에 26.3%인 55건에 대해 규제개선이 이루어진 것으로 파악
-상대적으로 혁신성장동력과 매칭되지 않은 승인과제 423건에 대해서는 규제개선 비율이 18.0%로 파악
 
□핀테크, 신재생에너지, 로봇산업 분야에 대한 사례 분석
4) 전문가 델파이조사를 통한 제도발전 정책대안 발굴 및 우선순위 검토
□델파이조사를 통한 규제샌드박스 효과성 항목의 상대적 가중치 분석
○규제샌드박스 제도 운영 성과에 대한 종합적 평가에 바탕을 두고, 향후 제도발전을 위한 정책대안 발굴을 위해 28명의 관계 전문가를 대상으로 델파이 조사를 진행
○규제개선 차원에 포함되는 규제개선의 차별성과 효율성 항목이 각각 41.1%와 29.9%의 가중치를 갖는 것으로 산정되어 가장 우선순위가 높음
○전문가들은 규제샌드박스 제도의 효과성을 제고하기 위한 발전방향을 모색함에 있어서, 규제개선의 차원을 중심으로 하여 기업지원 및 산업활성화 차원을 접근할 필요가 있으며, 규제개선의 실효성보다는 차별성 측면을 강조
 
□델파이조사를 통한 정책대안의 발굴과 우선순위 검토
○규제샌드박스 제도의 3가지 효과성 차원에 따른 6가지 효과성 항목을 중심으로 정책대안의 발굴과 우선순위를 검토
○개별 정책대안의 종합평점이 3.5점 이상인 경우에 보통(3점)을 기준으로 긍정적 동의의 정도가 상대적으로 높다고 판단하여, 해당 정책대안들을 종합적으로 취합
 
4. 결론 및 정책대안
□규제개선 차원의 효과성 제고를 위한 제도개선 추진과제
① 승인심사 과정에서의 규제법령 정비계획 사전 검토
○규제특례의 승인결정에서 단순한 규제특례 내용을 기술하는 정도가 아니라, 향후 규제개선 과정을 고려하여 구체적인 규제법령 정비내용과 범위, 정비기준을 포함하는 구체적인 규제특례 작성을 제도화할 필요
○우선적으로는 각 분야별 규제샌드박스 제도에 따라 ‘실증을 위한 규제특례지정서’ 및 ‘임시허가증’ 등의 양식을 자율적으로 활용하더라도, 규제특례의 대상이 되는 관련 규제법령을 명확히 작성하여 기입하도록 공통적인 기준을 마련
○중장기적으로는 규제특례 승인결정에서, 향후 예상되는 규제법령 정비의 내용과 방법 등에 대한 의견을 포함하는 방안도 고려
○신청사항에 대해 기존규제의 적용이 불명확한지에 대한 여부를 구분할 필요가 있으며, 기존규제의 적용이 명확한 경우에는 해당규제의 적용이 불합리한지 여부를 판단함으로써 단계적 접근을 통해 규제특례 부여의 타당성을 확보할 필요
○기존 규제특례와 연계하여, 추가적인 규제특례 사항의 포함을 신청하거나, 특례 진행 과정에서 사후적 보완을 요청하는 경우에 대한 적극적 허용방안을 제도화할 필요
② 규제샌드박스 과제에 대한 통합적 규제관리체계 운영
○기존에 승인된 과제들 가운데 동일하거나 유사한 규제개선 과제에 대한 통합 관리를 강화하며, 개별 승인과제에서 포함하고 있는 규제특례의 내용, 특히 규제개선 과제에 대한 부분에 대해서는 실제 특례부여와 무관하게 통합적 관리 방안을 구상
○기존에 발급된 다른 사업자의 규제특례에 사업자 추가를 통해 실증 및 임시허가의 혜택을 부여하는 방식을 고려할 수 있을 것이다. 중장기적으로, 중복과제를 해소하여 승인과제 규모와 규제개선 과제의 규모가 일치하는 방식으로 과제관리를 추진
○통합적 규제관리체계 운영의 주체와 관련해, 우선적으로 규제 소관부처의 제도적 참여 및 관리역할을 강화하는 부분이 필요
○소관부처 외에 통합적 규제관리체계 운영의 핵심주체로서 규제조정실의 주도적 역할을 강화할 필요성이 있으며, 규제조정실이 규제샌드박스 제도와 관련한 통합적 규제관리체계 운영을 주도하는 과정에서, 다른 규제개선 제도와 연계한 규제샌드박스 제도의 복합적 활용방안을 마련할 필요
③ 전문지원기관 간 협력네트워크 구축을 통한 컨설팅 기능 강화
○상호경쟁적 제도운영체계에서 전문지원기관 간 협력체계 구축 및 활발한 네트워킹을 강조하는 것은 현실적이지 않은 대안으로 이해될 수 있으나, 기관 간의 정보공유 및 협력을 통해 다른 분야의 규제샌드박스 제도 운영의 특성을 이해하고, 다른 기관과의 차별적인 업무범위와 역할을 자율적으로 설정하는 노력이 필요
○총괄기관인 규제조정실의 조정 역할 강화와 관련해, 규제개선 측면에 초점을 맞춰 규제조정실의 조정 역할을 지원할 수 있는 규제개선 관련 전문지원기관의 활용 방안을 마련할 필요
○각 분야별 전문지원기관의 협력체계 활성화 및 규제개선 관련 전문지원기관의 참여 등을 통해 규제샌드박스 제도 운영과 관련한 전문적 역량의 강화를 전제로, 규제신속확인 등 규제샌드박스 사전컨설팅을 보다 강화할 필요
④ 선제적･단계적 접근을 통한 규제개선 추진 공백의 완화
○상위 규제법령에 대한 근본적인 규제개선에 앞서, 유권해석 및 행정입법 정비 등 단계적 접근을 통한 신속하고 긴밀한 규제개선 로드맵을 활성화
○해당 사업모델에 한정한 예외적 규제완화가 아니라, 유사한 경우에 대해서도 규제완화의 혜택이 주어질 수 있도록, 규제법령 정비 로드맵의 최종 단계로 네거티브 방식의 규제정비를 포함하는 방안을 고려
○소관부처로 하여금 선제적 법령정비에 착수할 다양한 인센티브를 보완하는 제도적 방안이 필요하며, 선제적 규제법령 정비실적에 대해 평가나 보상 등을 제공하는 방식 외에도, 특례기간 이전에 선제적으로 규제법령 정비를 착수하는 경우에 관련 예산이나 전문기관의 지원 등을 특별히 제공하는 방안도 하나의 대안으로 검토
⑤ 규제개선의 근거로서 실증사업 실효성 제고
○규제개선을 위한 실증사업 추진과 관련해, 구체적인 평가기준 및 절차 등을 사전에 명확히 하는 부분이 필요하며, 규제특례 승인결정 과정에서 구체적인 내용을 모두 확정할 수는 없겠지만, 일정 수준의 실증사업 추진에 대한 가이드라인을 제시하는 방안은 검토 가능
○실증사업 추진을 위한 적정 수준의 평가기간 부여에 대한 기준 마련도 고려할 필요가 있으며, 대상규제의 특성에 따라 차별적인 실증특례 기간을 부여하기 위한 기준 마련
○규제소관부처의 자발적인 기속성을 확보할 수 있도록 제도개선을 추진하는 부분이 강조되어야 할 것이며, 실증사업 계획서의 작성 과정에서부터 규제소관부처와의 협의를 통한 의견수렴 및 확인절차가 실효성 있게 진행되도록 제도화할 필요
○규제샌드박스 주관부처에서 개별 실증사업의 추진과 관련한 정보를 공개하고 실증사업 추진의 적절성에 대한 제3자적 동의를 확보할 필요
 
□기업지원 차원의 효과성 제고를 위한 제도개선 추진과제
① 부대조건의 적정화 및 사업종료의 불확실성 완화
○규제특례의 규정이 너무 포괄적이어서, 나머지 사항들에 대해서는 기존 규제를 준수해야 한다는 내용들이 부대조건으로 포함되고 있는 경우가 상당수 확인
○규제특례에 따른 부대조건의 적정화를 위해서는, 우선적으로 규제특례의 부여방식을 명확히 함으로써, 불필요한 부대조건을 덧붙이지 않도록 절차를 개선할 필요
○부대조건이 규제특례 승인과정에서 일방적으로 규정되기보다는, 특례사업자의 동의를 확보할 수 있도록 절차적 장치를 마련할 필요가 있으며, 또 다른 방안으로서 부대조건 설정의 일몰방식을 적용하여, 특례승인 후 6개월 등 일정기간에 한정하여 부대조건을 유효성을 인정하는 방안도 검토
○실증특례 종료 이후 규제정비의 지연 등으로 사업의 지속가능성이 문제되지 않도록, 규제특례 사업자에 특별한 귀책사유가 없는 한, 사업자의 특별한 요청 없이도 특례사업을 지속적으로 수행할 수 있도록, 특례사업자 중심의 특례제도 개선방안을 마련할 필요
② 기업 혁신활동에 비례한 사업추진의 유연성 보장 및 안전성 지원
○규제샌드박스에 참여하는 각각의 기업들과 사업모델의 혁신성 수준의 차이를 제도운영 과정에서 충분히 고려할 필요가 있으며, 규제샌드박스에 참여한 승인기업들의 지속적인 혁신활동을 촉진하기 위한 제도적 장치 마련
○현재 책임보험 지원제도 외에 사업모델의 실증 등의 과정에서 제기될 수 있는 안전성 문제를 보완하기 위해 추가적인 정책지원을 강화할 필요
○책임보험 가입의무에 대한 유연한 적용 방안을 검토할 필요가 있으며, 보완적으로 정부의 정책적 지원을 통해 규제특례 허용에 따른 안전성에 대한 문제에 대응하는 노력이 필요
○신청사업에 대한 혁신성의 평가를 통해 규제특례 승인여부는 물론, 구체적인 규제특례 승인조건 및 연계 지원방안 등에 대해서도 차별적인 적용이 이루어질 수 있도록, 규제특례 심의기준 및 심의결과에 대한 다양성을 제도적으로 반영할 필요
○승인기업들이 특례사업을 추진하는 과정에서 기술개발 등을 반영해 사업모델의 변화가 필요한 경우, 기존에 승인된 특례사항에 대한 용이한 변경 및 수정･보완 가능성을 제도화할 필요
 
□산업활성화 차원의 효과성 제고를 위한 제도개선 추진과제
① 산업계와의 협력적 연계를 통한 통합지원체계 구축･운영
○규제특례 승인심사 과정 이후, 지속적으로 해당 규제특례와 관련한 산업계 이해관계자들의 의견수렴 활성화를 위한 정보공유 및 협력체계 구축 필요
○개별 규제특례의 승인 및 추진 경과에 대한 정보공유와 협력체계의 구축은, 추가적인 연계과제의 발굴은 물론 개별 규제특례 간의 종합적 검토를 통해 특례사업의 산업적 파급효과를 확대할 수 있는 출발점으로 이해
○분야별로 분산되어 운영되고 있는 규제샌드박스 제도와 별개로, 규제특례와 관련한 정책지원의 효과성을 제고하기 위한 통합적 지원체계의 구축 및 운영방안을 마련할 필요
○특정 부처에서 통합적 지원체계의 주관기관으로서 역할을 하더라도, 관련 소관부처들과의 협력적 참여를 통해 균형있는 정책지원을 추진
② 혁신생태계 조성 관점에서의 과제관리 및 혁신기업 참여 활성화
○각 분야별 규제샌드박스 제도에 따라 이러한 유사･중복 과제에 대한 승인 및 관리 기준이 상이하게 적용되는 것으로 판단되며, 공통적인 기준 마련을 통해 규제샌드박스 제도 운영에 따른 산업적 파급효과를 극대화
○후발 사업자의 참여가 혁신사업을 통한 산업적 파급효과에 얼마나 기여할 수 있을 것인지를 기준 마련에 핵심적 사항으로 반영할 필요
○승인기업에 한정된 규제샌드박스 제도 운영의 한계를 극복하기 위해, 승인기업과의 제휴를 통해 비승인기업의 규제샌드박스 참여를 촉진할 필요
○이를 위해서는, 현재 관련 산업분야에서 진행되고 있는 특례사업에 대한 정보공개의 활성화가 우선적으로 전제되어야 할 것
③ 국가연구개발 및 글로벌 규제동향과 연계한 규제샌드박스 추진
○국가연구개발 정책과 연계한 규제샌드박스 제도 운영 방안을 검토할 필요가 있으며, 기존의 상향적 방식으로 규제특례의 신청을 받아 수동적으로 승인여부를 검토하는 방식과 병행하여 하향적 방식을 통해 특정 주제나 분야와 관련한 기획 및 공모를 통해 규제샌드박스 과제를 발굴하는 방안을 검토
○국내산업 뿐만 아니라 글로벌 산업동향 및 관련 규제동향과 연계한 규제샌드박스 추진 방안을 모색할 필요가 있으며, 규제특례 승인결정의 타당성을 제고하기 위한 차원에서 관련 글로벌 동향에 대한 정보수집 및 활용방안 마련과 함께, 기획･공모 방식의 하향적 규제샌드박스 과제 발굴 과정에서도 글로벌 산업동향에 대한 면밀한 분석이 필요