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기본연구과제

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한국인의 공공성 인식: 공공성 지표의 개발과 측정
보고서명(영문) Perception of Publicness among Koreans: Development and Measurement of Publicness Indicators
연구책임자 김성근, 정동재, 허준영 발행기관 한국행정연구원
내부연구참여자 진경애 외부연구참여자 -
출판년도 2023 수행년도 2023
페이지 240 ISBN 978-89-5704-808-5
보고서 유형 기본연구보고서 연구 유형 기초
주제 분류 사회통합 자료 유형 연구보고서
등록일 2024-01-25 조회수 10561
관련 설문조사 -
연관검색어 공공성   국민통합   공동선   정부역할   시민사회  
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국문초록

1. 연구목적 및 필요성
□ 연구배경 및 필요성 
○ 지난 10년간 전세계적으로 민주주의의 후퇴와 대의제의 위기 징후가 관찰
- 미국처럼 공고화된 선진민주주의도 신자유주의 파고 속에 사회경제적 양극화와 극심한 당파적 갈등으로 정치불안을 겪고 있음
∙ 2020년 대선 결과에 불복한 트럼프 대통령의 지지자들이 2021년 1월 미 연방의회 의사당을 점거하는 폭동이 발생
- 현재 사회통합이 절실한 한국도 이러한 전세계적인 위기 징후에서 안전하지 못한 상황
∙ 한국의 경제 양극화는 1997년 외환위기 이후 신자유주의 구조조정과 함께 심화
∙ 소득 불평등 지표인 상위 10% 소득 점유율(세전 기준)에서 한국은 2021년 46.5%로 OECD 회원국 33개국 중 5번째로 높음(Chancel et al., 2023)
- 우리나라 여야 지지자들간 정치 양극화 수준도 매우 심각한 상황
∙ 대통령 직무수행 평가에서 여야 지지자간 긍정 응답 차이는 70% 내외 수준
∙ 이러한 견해 차이 자체가 위험한 것은 아니라고 해도 미국의 사례에서 보듯 이러한 시각 차이가 공공의 이익이라는 가치를 넘어서는 순간 사회는 큰 혼란에 빠질 우려가 존재
○ 현재 한국사회가 경험하고 있는 사회갈등의 심화 및 이로 인한 사회통합의 위기는 공공성이라는 가치의 미발달에 기인
- 대한민국 헌법이 지향하는 정치체제는 다수가 지배하는 순수 민주정이 아니라 공공성의 가치에 바탕을 둔 민주 공화정 (「헌법」 제1조 제1항)
∙ 공공성(publicness)은 “개인이나 특정 집단의 사적 이해를 넘어 형성되는 국가 혹은 사회 고유의 특성” (조대엽, 2007: 5)
- 1987년 민주화 이후에도 국가, 시장, 시민사회 영역에서 공화정의 근간을 이루는 공공성의 이념은 제대로 발전되지 못했음
∙ 전체 국민이 아닌 당파적 이해를 대변하는 정치권력, 정부부처의 조직 이기주의와 공직사회의 이해충돌, 기업의 취약한 사회적 책임 경영, 사적안 집단 이익을 추구하며 공권력에 저항하는 시민사회, 가짜뉴스와 선동으로 오염된 미디어 공론장 등 ‘공공선(common good)’ 추구 정신이 부족
○ 새 정부의 사회통합 과제는 국민들의 공공성 인식을 제고하기 위한 전략을 요구
- 공공성에 대한 인식은 곧 우리사회 특성에 대한 인식과 직접적 맞닿아 있으며 한국사회의 특성, 예컨대 부패나 정부 역량 등에 대한 시민들이 시선이 대체로 부정적으로 나타나는 현상은 그 자체보다는 사회적 특성에 대한 부정적인 시선이라 판단할 수 있음
- 공공성을 개선하기 위해서는 그에 대한 국민들의 인식수준을 파악하는 조사연구가 선행될 필요
- 이러한 조사연구를 위해서는 공공성을 보다 구체적으로 정의하고 이를 측정 가능한 수준으로 조작화하는 이론적인 탐구과정이 반드시 필요

□ 연구목적
○ 본 연구의 목적은 한국인들의 공공성 인식 수준을 조사하고 공공성을 개인마다 다르게 인식하도록 야기하는 요인들을 분석하는 것이라 하겠음
- 공공성의 개념을 정의하고 공공성의 인식측정을 위한 지표체계 모형 구축 
∙ 다차원적인 속성을 가진 공공성의 특징을 고려하여 공공성 개념의 하위영역(차원)을 결정하고 하위 차원별 구성요소를 도출
- 공공성의 인식 수준을 응답자의 인구사회학적 특성(성별, 연령, 거주지역, 교육수준, 경제수준, 이념성향 등)에 따라 비교 분석
∙ 응답자들의 공공성 관련 인식 수준은 개별(하위) 차원을 총합하여 하나의 지수(aggregate index)로 통합하여 제시
- 국민들의 공공성 인식수준에 차이를 유발하는 요인들을 정량적으로 분석
- 실증분석 결과를 기반으로 정책적 함의를 도출

2. 연구 방법 및 주요 연구결과
□ 연구 방법
○ 문헌조사
- 공공성 관련 사회과학 분야(행정학, 경제학, 사회학, 정치학 등) 문헌 고찰을 통해 공공성에 대한 개념화 및 측정 관련 논의
∙ 다학제적 공공성의 의미를 탐색하고 공통분모를 도출
- 공공성의 인식과 우리사회 현실에 대한 인식의 관계 탐색을 통한 공공성 인식의 측정 가능성 탐색
- 공공성을 조작적으로 정의하고 이를 실제 측정하기 위한 경험적 척도 조사
○ 전문가 FGI
- 사회과학 분야 관련 전문가 대상 공공성 관련 이론적 고찰을 통해 도출한 공공성 개념의 검증
- 공공성의 하위개념(차원) 분류 타당성 및 공공성 개념적 모형 도출 관련 자문 
- 실증분석 결과의 검증과 해석 및 정책/제도개선 방안 관련 자문
○ 설문조사(인식조사)
- 일반국민 대상 공공성 인식 관련 면접조사
- 대상: 전국 성인남녀 2,323명 (만 19세-69세)
○ 실증분석
- 문항반응이론(IRT)을 활용한 공공성 인식을 위한 통합지수 산출
∙ 설문문항의 타당성을 측정 및 연구진이 설계한 2개요인모형의 적합성을 진단하기 위한 단차원 문항반응이론 모형(unidimensional IRT model), 범주별 응답곡선(categorical response curve) 분석, 문항정보곡선(item information curve) 분석 등의 방식을 활용
- 산출된 공공성 인식 관련 지수를 활용하여 응답자의 인구사회학적 특성에 따라 공공성의 인식 차이를 유발하는 요인들을 분석
∙ t-검정, 일원분산분석(ANOVA) 등 활용
- 머신러닝 기법을 활용한 공공성 인식의 차이가 발생하는 요인을 분석
∙ 의사결정나무 분석(decision tress analysis), Shapley value 분석, 변수들간 상호작용 효과(interaction effect) 분석 등이 활용

□ 주요 연구결과
○ 공공성 개념의 재개념화
- 사회과학 분야(정치학, 사회학, 경제학, 행정학 등)에서 사용되는 공공성 관련 개념화 관련 선행연구를 검토 & 최근 5년간 언론기사 분석을 통해 공공성이라는 개념이 어떤 상황과 맥락에서 사용되는지 내용분석을 시행
- 선행연구 및 언론기사 분석을 종합하여 공공성을 개인과 사회 사이에 긴장관계에서 발생하는 갈등을 낮추기 위한 기본 원리로 조작화하였으며, 공공성을 구성하는 하위 개념들을 6개 차원(공정성, 보편성, 공개성, 참여, 공론성, 합법성)으로 유형화
- 전술한 과정을 통해 도출된 공공성 관련 6개 하위개념을 기반으로 일반인 대상 설문조사를 통해 응답자들의 공공성에 대한 인식수준을 측정하고 어떠한 인구사회학적 변인들이 응답자들의 공공성 인식수준에 영향을 미치는 파악
○ 설문조사
- 조사시행 기간: 2023년 6-8월 (예비조사 2주 + 본조사 1개월간 시행)
- 조사대상: 전국 체류 일반인 2,323명 (19-69세)
- 표본추출: 성별, 연령, 거주지역을 고려한 층화 표본추출
- 조사과정
∙ 예비조사(pretest): 연구진이 구성한 설문문항의 적정성 파악 등을 위해 315명(서울 거주자)을 대상으로 진행 & 조사결과 분석을 통해 연구진이 구성한 설문문항 중 IRT 분석을 통해 공공성의 인식수준을 측정하기 위한 문항으로 적합하지 않은 문항들의 파악(분석 시 사용한 모형 적합성 등에 기반) 및 이들의 본조사 시 문항배제 여부를 결정 
∙ 본조사: 예비조사 결과에 기반하여 공공성 인식수준을 측정하는데 적합하다고 여겨지지 않는 문항을 배제하고 최종 76문항으로 구성된 설문지의 재구성 및 조사 진행
○ 공공성 인식 수준 측정을 위한 총괄 지수(aggregate index) 설계
- 공공성이 6개의 하위차원으로 구성된 점을 고려하여 다차원 모형을 고려하였으며, 2개 요인모형(bifactor model)을 활용하여 다차원 모형을 최종 구성
- 예비조사 과정에서 문항반응이론(IRT) 분석을 통해 초기 연구진이 설계한 공공성 관련 6개 하위 차원별 설문문항의 적정성을 파악하고, 이를 통해 다차원 모형 구성상 부적합하다고 여겨지는 설문문항들을 제외한 후 모형의 적합성을 재분석
- 본모형을 통해 얻은 공공성 인식수준을 측정하기 위한 모형의 적합도는 예비모형에서 설계한 것보다 설명력이 상승 & 본모형을 가지고 공공성 인식 분포를 실증분석(<표1> 참조) 
○ 실증분석 결과(I): 공공성에 대한 인식은 전반적으로 중립적인 양상 (긍정도 부정에 치우치지 않는 수준)
- “공공성의 위기”라는 사회 전반의 우려에도 불구하고 실증분석 결과 응답자들은 공공성과 관련하여 긍정도 부정에도 치우지지 않는 중간 지점으로 인식이 수렴하는 양상이 관찰
○ 실증분석 결과(II): 응답자들의 공공성에 대한 인식에 가장 큰 영향을 미치는 요인들은 이념성향과 연령(20대 청년세대)이었음
- 이념성향의 경우 진보적 성향의 응답자일수록 공공성에 대한 부정적인 인식을, 20대 청년층일수록 공공성에 대한 긍정적인 인식을 보이는 것으로 조사
- 연령(세대)별 비교 시 공공성 인식의 유의미한 차이가 관찰되지 않았으나, 예상과 달리 20대(19-29세) 청년세대가 타 연령/세대에 비해 상대적으로 가장 높은 공공성 인식수준을 보여줌
- 이념적으로 청년세대가 진보적이며 사회 비판적인 시각을 가지고 있을 것이라 예상할 수 있는 반면, 청년세대가 우리사회 내 공공성의 발현되는 양상에 대해 다른 연령대보다 더욱 긍정적이라는 시각을 가지고 있다는 점이 인상적이라 하겠음
○ 실증분석 결과(III): 지역별 비교 시 특정 지역(권역)들에 있어 공공성에 대한 인식 차이가 상당히 뚜렷하게 관찰
- 인천/경기 지역(수도권)과 광주/전라 지역의 공공성에 대한 인식수준이 부정적인 경향이 유의미하게 강하게 관찰
○ 실증분석 결과(IV): 소득수준(경제적 상황)은 응답자들의 공공성 인식수준에 유의미한 차이를 나타내지 못함
- 경제상황에 따라 일반 시민들이 느끼는 사회경제적 불평등에 대한 인식이 큰만큼, 공공성에 대한 인식 역시 차이가 존재할 것이라 추론할 수 있는 반면, 실제 결과는 예상과 다르게 나타남
○ 실증분석 결과(V): 이념성향에 따른 공공성 인식에 대한 유의미한 차이가 관찰
- 보수적인 이념성향을 가진 응답자일수록 공공성 관련 긍정적인 시각이 유의미하게 표출
- 진보적인 이념성향이 다른 응답자의 인구사회학적 변인들에 비해 응답상 가장 큰 영향을 미치는 것으로 조사되었으며, 공공성에 대한 부정적인 인식을 강화시키는데 영향을 미치는 것으로 나타남 
○ 실증분석 결과(VI): 공공성 인식에 영향을 미치는 요인들간 일부 상호작용이 관찰되었으나, 앞서 언급되었던 응답자의 이념 성향과 연령(20대 청년세대)가 주된 영향을 미치는 것으로 나타남
- 응답자들은 공공성을 당파성에 따라 해석하고 인식하는 경향이 강하게 나타났으며, 20대 청년세대와 결부되었을 때 더욱 강하게 표출되는 양상 



3. 정책제언 및 학술적 함의
□ 정책제언
○ 연구결과에 따른 공공성 제고 방안 모색의 중요성
- 현재 한국사회는 사회갈등으로 인해 막대한 비용을 지출하고 있다는 점을 감안하면 공공성 인식의 객관적인 확인과 향후 개선을 위한 연구결과의 체계적인 정책적 활용은 매우 중요
- 연구결과 일반 국민들의 공공성 인식수준은 중립에 가까운 수준으로 나타났다는 점에서 향후 개선의 필요성 제기
- 공공성 인식 개선을 위해 1) 조사 측면, 2) 관리 측면, 3) 법제도 측면, 4) 인식 측면으로 나누어 시사점 제시
○ 조사 측면: 근거기반(evidence-based) 정책추진의 활용성 증대
- (정책활용도 제고) 공공성 인식 조사결과를 정책추진 시 모니터링하여 관련 인식의 제고 방향으로 정책 입안 및 집행 고려 
- (객관적 조사 병행) 인지적이고 구성적 차원의 현재 조사를 보완하기 위해 향후 실질적인 제도의 작동 수준이나 방식에 대한 조사 병행
- (OECD 비교분석 벤치마킹) 선진국의 사회경제・복지정책 등 관련 조사의 비교분석을 통한 벤치마킹을 통해 적실한 처방 마련
○ 관리 측면: 체계적 관리를 위한 전담기관 지정 및 국가승인통계 추진
- (전담기관 지정) 공공성 제고의 역할에 부합하는 국민통합위원회를 전담기관으로 지정하여 체계적인 관리 추진
- (시계열 자료 축적) 공공성 인식 수준의 원인과 추이 분석 및 대안개발 등 지속적인 모니터링을 위한 자료의 중장기적 축적 필요
- (국가승인통계 추진) 사회의 질(quality of society)을 평가하는 공공성 인식조사의 의미와 중요성을 고려하여 국가승인통계 신설 혹은 추가 필요 
○ 법제도 측면: 공공성 증진을 위한 대의・공론화 제도 개선
- (선거제도 개편) 공공성을 고양시킬 수 있는 정책선거를 위해 비례성과 대표성 구현, 정치 양극화 완화를 위한 선거제도 개편 
- (언론의 책임성 제고) 언론 스스로 자정노력을 위해 공동체의 스피커 기능 인식 및 파급력을 고려한 충분한 검증력 확보 
- (가짜뉴스 규제・처벌) 정치사회적 의사결정이 왜곡되지 않도록 객관적인 검증기구 설치, 처벌과 피드백 관련 제도 마련 필요 
○ 인식 측면: 공동체 정체성 확보를 위한 교육・공론장 필요 
- (정체성 인식의 공감대 형성) 공동체에 대한 정체성 확보가 진정한 의미의 공공성에 대한 합의에 있어 중요하다는 점에서 이러한 인식의 공감대 형성 필요
- (공공성 교육 마련) 학교에서 공공성 교육이 중요하며 대학 등에서 다양한 공공성 향상 프로그램을 통해 공동체의 가치, 사회통합의 의미 등 전달 
- (지역・시민사회 역할 제고) 참여 인센티브가 포함된 다양한 행사 개최 및 운영을 통해 시민들의 정체성 확보 및 공공성 인식 제고

□ 학술적 함의 
○ 공공성 측정모형 산출 및 하위문항 구성
- 다양한 이론적 논의, 전문가 토론・FGI를 통해 여섯 개의 하위차원으로 구성된 공공성 측정 모형 산출 및 개별 차원을 측정하는 하위문항 구성
- 향후 학문적 논의에서 공공성이라는 개념이 더 분명하게 정의를 갖고 논의될 수 있게 하는 이론적 기초 제공
○ 정치한 방법론을 통한 측정 및 분석 
- 공공성에 대한 시민들의 인식을 문항반응이론이라는 정치한 방법론에 의해 실제 측정하고 분석 
- 분석 결과 전반적인 공공성에 대한 인식은 중립적인 것에 가까우며 앞으로 사회 전반의 공공성에 있어 긍정적인 변화가 필요함을 암시하는 것으로 판단
○ 공공성 인식의 차이를 결정짓는 요인 탐색 
- 다양한 인구학적 변수를 활용하여 분석한 결과, 이념적 성향이 공공성 인식의 차이에 큰 영향, 일부 변수들의 조합의 경우도 차이 발견
- 다양한 인구학적 변수와의 관계성을 통해 공공성 연구에 새로운 통찰 제시

목차

제1장 서 론 
제1절 연구의 배경
제2절 연구의 내용
제3절 연구방법
제4절 연구의 설계

제2장 이론적 검토
제1절 공공성 개념에 대한 다양한 논의들
1. 정치학의 논의
2. 사회학의 논의
3. 경제학의 논의
4. 행정학의 논의
5. 기타 학문의 논의
6. 사회통합과의 관계
7. 소결
제2절 공공성 개념: 언론기사 분석을 통한 개념구성 요인 탐색
1. 분석범위 선정
2. 분석 결과
3. 함의
제3절 본 연구의 공공성 개념에 대한 접근
1. 공공성 개념의 조작적 정의(재개념화)
2. 공공성의 하위차원 도출

제3장 공공성 인식 척도의 구성
제1절 공공성 인식 측정을 위한 척도 탐색
1. 기존 척도의 탐색
2. 본 연구의 공공성 인식 측정 척도 제시
제2절 공공성 인식 측정 척도의 검증
1. 전문가 FGI 결과
2. 최종 인식측정 척도

제4장 조사 결과 분석
제1절 조사 개요
1. 조사대상과 범위
2. 조사대상들의 일반적 특성
제2절 조사 결과 분석
1. 예비조사결과 분석
2. 본조사 결과 분석

제5장 결론 및 정책적 시사점
제1절 공공성 인식 척도의 의의
1. 이론적 의의
2. 공공성 인식 차이 결정요인 분석의 시사점 
제2절 조사 결과의 정책적 시사점
1. 조사 측면: 근거기반(evidence-based) 정책추진의 활용성 증대
2. 관리 측면: 지속적 모니터링을 위한 전담기관 지정 및 체계적 관리 필요
3. 법제도 측면: 공공성 증진을 위한 대의・공론화 제도 개선
4. 인식 측면: 공동체 정체성 확보를 위한 교육・공론장 필요

참고문헌

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Conducting forward-looking administrative research based on convergence studies
Engaging in research on systems aimed at reinforcing public values
Executing and disseminating research on public leadership