국문초록
80년대 이후 세계 주요 국가들은 경제적 어려움을 극복하고 보다 효과적인 국정운영을 위해 다양하고 획기적인 변화와 개혁을 시도하였다. 소위 신공공관리론에 기초한 행정개혁은 크게 “시민(고객)중심의 관리”, “성과중심의 관리”, 그리고 “시장중심의 관리”로 요약될 수 있다. 이 가운데 성과중심의 관리는 과거 투입과 과정을 중심으로 한 행정관리에서 벗어나 자원의 투입과 활동에 기초한 결과로서의 성과를 측정하고 이러한 성과에 기초하여 행정관리를 도모하는 것이다. 이러한 취지를 성취하고자 주요 OECD 국가들은 새로운 성과측정 및 관리시스템을 구축하여 운영하기 시작하였으며, 우리나라 역시 이러한 흐름에 따라 1998년 기관평가제를 비롯하여, 예산성과관리제도, 목표관리제도 등 다양한 성과측정 및 관리제도를 도입하기에 이르렀다.
국무조정실이 주관하고 있는 기관평가제는 기관을 대상으로 한 우리나라의 가장 핵심적인 성과측정 및 관리제도로 자리 잡고 있다. 전 정부에서 추진한 성과주의예산제도를 계승하여 현 정부에서 추진하고 있는 예산성과관리제도는 예산편성권을 행사하고 있는 기획예산처 주관으로 예산의 효과적 편성과 관리차원에서 재정사업에 대한 성과를 측정하고 있다. 한편 정부는 중앙인사위원회를 주관으로 기관내 고위공직자를 대상으로 한 성과평가 및 관리를 위해 이전의 목표관리제에 기초하여 직무성과계약제를 추진하고 있다. 이러한 성과측정 및 관리제도는 근본적으로 80년대 이후 추진된 선진 OECD 국가의 성과관리제도를 벤치마킹하고 있으나 제도시행과정에서 많은 한계와 문제점을 제기하고 있다. 따라서 본 연구에서는 이들 제도의 내용과 더불어 운영실태에 대한 분석을 통해 문제점과 한계를 규명하고 이를 개선하기 위한 대안을 모색하고 있다.
이러한 목적을 위해 제2장에서는 먼저 성과측정 및 관리제도에 있어 모범사례가 되고 있는 주요 OECD 국가의 성과관리제도 및 운영실태를 분석하고 그에 기초하여 분석틀을 설정하고 있다.
본 연구에 따르면 주요 OECD 국가들의 성과측정 및 관리시스템의 주요 특징은 다음과 같이 요약될 수 있다.
첫째, 기관에 부여된 임무에 기초하여 목표체계를 설정하고 있으며, 이들 목표는 최종적인 상태에 대한 것과 이를 구현하기 위한 중간단계로서의 목표 등으로 체계화되고 있다.
둘째, 성과측정 및 관리를 위한 접근방식은 크게 사전적인 측면에서의 성과계획과 사후적인 측면에서의 성과측정으로 구성되고 있다. 성과계획은 기관의 임무, 활동의 좌표가 되는 목표체계, 목표의 성취를 위한 세부적인 활동계획, 그리고 성과평가를 위한 성과지표등으로 구성되고 있으며, 성과보고서는 기관활동 이후 사전에 설정된 성과계획에 기초하여 성과를 실질적으로 측정하여 그 결과를 제시하는 것이다.
셋째, 기관에 부여된 임무에 기초하여 업무수행의 최종 결과/효과로서의 성과측정에 초점을 두고 있는바 계획단계에서 성과측정을 위한 지표를 설정하되, 바로 최종 결과/효과 측면에서의 지표, 계량지표를 중심으로 설정되고 있다.
넷째, 기관에 대한 성과측정 및 운영은 기관의 자율에 입각한 자체평가를 원칙으로 이루어지고 있으며, 단지 성과관리주관기관에서는 성과계획서의 수립과정에서 목표체계, 성과지표 등에 대한 검토등을 통해 성과측정 및 관리가 효과적으로 이루어질 수 있도록 관리 및 지원하고 있다.
제3장과 4장에서는 우리 정부가 운영하고 있거나 추진 중인 주요성과측정 및 관리제도로서의 기관평가제, 예산성과관리제 그리고 목표관리제(직무성과계약제)를 제도 및 운영 실태에 대한 제시 및 분석을 시도하고 있으며, 그에 기초하여 이들 제도들이 제기하고 있는 한계와 문제점을 분석하고 있다. 본 연구에 따르면 이들 성과 측정 및 관리제도의 운영과정에서 무엇보다 가장 우선적으로 제기되는 한계는 이들 세 가지 제도가 종합적인 측면에서 서로 다른 기관에 의해 주관되고 상호간에 연계성이 없이 별개의 제도로 운영되는데서 비롯되고 있다. 이들 세 가지의 성과측정 및 관리제도가 상호 연계성이 운영됨으로써 이를 적용하고 있는 각 행정기관들은 각 제도에 따라 별개의 서로 상이한 목표체계를 수립하여 운용함으로써 활동의 초점이 설정되지 못하고, 오히려 평가에 수반되는 업무부담이 매우 크게 나타나고 있다. 이 밖에도 이들 세 가지의 성과측정 및 관리제도는 각 제도별로 성과를 실현하는데 자체적인 한계와 어려움을 제기하고 있다.
이러한 어려움과 한계를 극복하고 국정관리에 있어 정부 내지는 기관차원에서 필요로 하는 성과정보를 효과적으로 생산하고, 이를 통해 국정관리의 효과성을 제고하고자 제5장에서는 성과측정 및 관리제도의 개선방안을 모색하고 있다. 본 장에서 제시된 성과측정 및 관리제도의 핵심적인 사안은 이들 세 가지의 제도를 상호 연계시켜 운영해야 한다는 점이다. 이러한 연계는 최근 공공관리에서 부각되고 있는 BSC와 같이 기관평가제를 가장 상위차원의 평가제도로 활용하고, 이러한 기관평가제하에서 재정사업에 한정된 성과평가를 위해 예산성과관리제를, 그리고 기관내 부서단위의 성과평가를 위해 목표관리제(직무성과계약제)를 운영하는 것이다. 이러한 연계성을 통해 이들 세 가지의 제도가 상호간에 중첩되지 않고 오히려 보완하는 효과를 얻을 수 있을 것으로 기대된다. 한편 본 연구에서는 이러한 연계성하에서 각 제도를 보다 효과적으로 운영하여 필요로 하는 성과정보를 생산하기 위한 구체적이고 세부적인 개선방안을 모색하여 제시하고 있다. 이러한 측면에서 가장 핵심적인 사안으로 성과측정 및 관리에 있어 연초의 성과계획과 연말의 성과측정 및 성과보고의 이분법적 운영과 평가대상의 성과계획에 대한 평가주관기관(부서)에 의한 사전검토 등 협조관계는 유지하되 평가대상에 의한 자체평가방식의 필요성을 제기하고 있다. 또한 성과측정을 위한 지표에 있어서도 평가대상의 성격과 그에 따른 성과정보에 대한 수요 등을 감안하여 성과지표를 설정할 것을 제시하고 있다. 특히 본 보고서는 기관평가제를 가장 상위차원의 평가제도로 활용하고 예산성과관리제와 목표관리제를 그 산하에서 운영하는 방안과 더불어 각 제도의 연계성 하에 보다 효율적으로 운영하기 위한 개선 방안으로 다음과 같은 세 가지 사항을 정책과제로 제시하고 있다.
목차
제 1 장 서 론
제 1 절 연구의 의의
제 2 절 연구의 내용 및 범위
1. 연구의 내용
제 3 절 연구방법
제 4 절 연구의 기대효과
제 2 장 새로운 행정관리 패러다임으로서의 성과중심의 관리
제 1 절 행정개혁과 성과중심의 관리
1. 행정개혁과 신공공관리론
2. 행정개혁의 핵심과제로서의 성과중심의 관리
제 2 절 주요 OECD 국가의 성과관리체제
1. 성과관리체제 기본요소
2. 자체평가 중심의 평가방식과 평가결과의 활용
제 3 절 효과적인 성과관리체제 구축을 위한 분석틀
1. 성과관리 제도에 대한 기존의 연구와 한계
2. 외국에서의 성과관리제 내용 및 운영상의 특징
3. 효과적인 성과평가 및 성과중심의 관리를 위한 핵심 요소
제 3 장 우리나라 주요 성과평가 및 관리제도
제 1 절 기관평가제도
1. 평가의 구성
2. 기관평가 구성요소별 배점 및 점수집계 방식
제 2 절 목표관리제도
1. 적용단위 및 대상
2. 목표관리제 운영 및 관리 절차
3. 목표의 유형 및 설정방법
4. 평가항목 및 평가방식
제 3 절 예산성과관리제도
1. 제도현황
2. 예산성과관리체계 구성요소
3. 운영현황
제 4 장 평가제도 운영상의 한계와 문제점
제 1 절 기관평가제의 한계와 문제점
1. 추진체계상의 한계와 문제점
2. 측정된 성과정보 측면에서의 한계
제 2 절 목표관리제의 한계와 문제점
1. 적용단위에서 비롯되는 한계
2. 적용방식상의 한계
3. 측정된 성과정보의 한계
제 3 절 예산성과관리제의 한계와 문제점
1. 재정사업에 기초한 평가영역의 제한
2. 성과정보의 예산편성상 활용상의 한계
제 4 절 주요 성과관리제도 제도 및 운영상의 한계
1. 평가제도 상호간의 중첩성과 충돌에서 비롯되는 어려움
2. 생산된 성과정보의 한계
제 5 장 평가제도 효과적 운영을 위한 개선방안
제 1 절 종합성과관리체계 구축방향(제도간 연계화)
1. 종합적인 성과평가 및 관리를 위한 프레임
2. 주요 개별 평가제도의 운영방향
제 2 절 개별 성과관리제도의 개선방안
1. 기관평가제도의 개선방안
2. 예산성과관리제도의 개선방안
3. 목표관리제를 개선한 직무성과계약제 수행방안
제 6 장 결론
제 1 절 내용요약
제 2 절 정책제언
