한국행정연구원

국문초록

1. 연구목적 및 필요성 
□ 지방교육재정교부금 도입 배경
○ 지방교육재정교부금은 1972년부터 시행된 이후 지금까지 약 50년 동안 우리나라 초중등 교육재정의 가장 중요한 재원으로서 그 역할을 담당하고 있음
○ 수직적/수평적 재정불균형이 구조적으로 만연하는 경우, 초중등교육재정이 분권화된다면 초중등교육의 양과 질에 대한 형평성 문제가 대두되며, 국가 차원에서 교육투자의 중요성을 인식했기 때문에 중앙집권적인 재원 조달 및 배분이 채택되었음 

□ 지방교육재정교부금 규모에 대한 논쟁
○ 교부금의 규모가 감소해야 한다고 주장하는 측에서는 가장 중요한 미래 교육환경변화로 학령인구의 급속한 감소를 꼽고 있음
○ 반면, 교부금의 규모를 현재 수준 유지 또는 오히려 증가시켜야 한다고 주장하는 측에서도 중요한 미래 교육환경변화로 학령인구의 급속한 감소를 꼽지만, 교부금 규모가 현행 유지 또는 증가될 필요성을 주장 
- 학령인구가 아무리 급속히 감소해도 학교의 수와 교원의 수가 이에 상응하여 감소되지 않으면 교부금의 규모는 단기간에 축소될 수 없으며, 디지털 기반교육의 구축, 친환경 교육시설의 설치, 비정규직 교직원 처우개선 등과 같은 요인들로 인하여 교부금 규모가 증가될 필요성을 주장

□ 지방교육의 진정한 수요를 반영하도록 지방교육재정교부금 제도 개선방향과 방안 제시 
○ 본 연구는 이와 같은 상충되는 논쟁을 통하여 단순히 교부금의 규모에 대한 논쟁에 집중하기보다는 미래 교육환경변화에 적합한 지방교육재정교부금제도의 새로운 모습을 그리는 것으로부터 논쟁의 실마리를 풀어가고자 함

2. 연구 방법 및 주요 연구 결과
□ 연구방법
○ 문헌연구
- 지방재정 관련이론 및 지방교육재정교부금 관련 법규 및 자료 등 검토 
○ 통계분석
- 통계분석을 통해 국가 사이의 지방교육재정 지출효율성을 분석 
○ 전문가 델파이
- 일반재정 전문가 6명과 교육재정 전문가 6명을 대상으로 실시
- 재정전문가와 교육재정전문가를 균형 있게 선정하여 연구의 중립성을 최대한 확보하려고 노력
- 3차에 걸쳐 진행되는 전문가 델파이 조사지는 학령인구 감소 등 교육환경변화에 따른 지방교육재정교부금의 규모와 배분 관련 쟁점 도출과 개선방안을 중심으로 구성 
○ 설문조사
- 다층군집표본에 기반을 두고 일반국민 1,000명을 대상으로 설문응답을 수집
- 집단 간 비교가 가능하도록 비비례층화표출(disproportional stratified sampling)을 사용
○ 심층인터뷰 
- 지방교육재정 전문가 및 공무원 등을 선정하여 설문지 및 교부금제도 개선방안 등에 대한 자문을 구함

□ 지출효율성 분석 결과
○ 우리나라의 초중등교육 지출효율성을 분석하기 위하여 다음의 3가지 방법론을 활용 
- 국제지출비교지수(IEC)를 활용한 공교육비 분석
- 교육투자 수익률 접근방법
- DEA 접근방법
○ 정부지출구조의 국제지출비교지수 (IEC) 결과
- IEC분석은 회귀식에 의한 평균적 정부 기능별 지출규모를 실제 기능별 지출규모와 비교하는 것  
- 우리의 실제 초중등 교육비는 추정값보다 훨씬 위에 있고, 시간이 지남에 따라 실제값과 추정값의 괴리가 더욱더 커지고 있어 교육재정규모를 줄이는 것이 효율성을 높이는 방법
○ 교육투자 수익률 분석
- 교육투자 수익률분석은 교육투자 비용의 현재가치와 교육수익의 현재가치를 일치시키는 내부수익률(internal rate of return)을 구하여 이를 실문자산이나 금융자산에 투자했을 경우와 비교하여 교육투자의 수익성 정도를 판단하는 방법  
- 우리의 교육투자 수익률은 갈수록 악화되고 있으며, 비용의 증가로 음의 수익률이 기록되고 있으므로 교육비 투자의 감소가 필요함을 시사
∙ 합리적인 개인이라면 교육에 대한 투자를 당연히 줄일 것임. 그러나 공교육비는 합리적인 개인의 의사결정이 아닌 여러 가지 사회복합적 요인이 투자결정을 내리기 때문에 교육에 대한 투자가 줄어들지 못하고 있는 것이 현실
○ DEA(Data Envelopment Analysis, 자료포락분석) 접근방법 
- DEA 접근방법은 동종 또는 유사한 업무를 수행하는 의사결정단위들(decision making units)의 효율성을 비교･평가하는 방법론 
- OECD 국가를 대상으로 하여 데이터 셋을 구성하고 투입지표는 초중등교육 1인당 지출액, 성과지표는 학생수, 생존율, PISA(program for international student assessment) 점수 
- 우리의 초중등교육비 각각의 효율성계수가 매우 낮은 것으로 나타났으며, 이것은 초중등교육비의 규모가 과다하기 때문임 
○ 계량 추정 방식을 통하여 우리의 초중등교육 지출효율성을 분석한 결과, 모두 초중등교육비의 감소가 필요함을 보여주고 있음

□ 전문가 델파이 주요결과
○ 지방교육재정교부금 개편과 관련하여 의견불일치를 보이는 대표적인 전문가집단인 교육재정 6명과 일반재정 6명의 전문가를 동수로 델파이대상으로 선정하여 전문가델파이를 진행
- 델파이조사의 주요 질문은 교부금 총액변화에 영향을 미치는 요인, 교부금 확보방식, 교부금 배분방식, 교육행정과 일반행정의 관계 등을 포함
- CVR(content validity ratio, 내용타당도)을 통해 제3차 델파이 조사결과를 분석 
○ 모든 전문가들은 ‘학령인구 감소’를 교부금 총액변화에 감소의 방향으로 중요한 영향을 미치는 요인으로 인식(CVR=1)
- 3차 델파이에서 12명의 전문가들은 ‘학교시설의 안전성(친환경, 노후화 등)에 대한 요구 증가’(방향 평균 4.17, 중요성 평균 4.17, CVR=0.67), ‘교육공무직을 포함한 비정규직 증가 및 처우개선 요구 증가’(방향 평균 4.17, 중요성 평균 4.08, CVR=0.67), ‘유아/보육 통합 추진’(방향 평균 3.83, 중요성 평균 4.33, CVR=0.83), ‘4차 산업시대 및 인공지능시대에 적합한 교육과정의 개편’(방향 평균 3.67, 중요성 평균 4.08, CVR=0.67)을 증가 방향의 중요한 영향요인으로 인식
○ 교부금 확보방식의 개편에 대해서 전문가들의 의견은 불일치 
- 내국세의 고정비율을 교부금으로 사용하는 현행 ‘고정식 방식’을 유지하는 것에 대해 전문가들의 동의 정도는 낮았으나(2.25), 개편방안에 대해서는 의견이 불일치
○ 교부금의 배분 방식에 대해 전문가들은 기준재정 수요액 측정항목이 지나치게 세분화 되어있어서 단순화 및 합리화가 필요하다는 의견에 12명의 전문가 중 10명이 동의(CVR=0.83)
- 또한 현행 교부금 배분방식은 교육감의 재정확보 및 성과에 대한 책무성을 요구하기 어려운 구조라는 의견에 12명의 전문가 중 10명이 동의(CVR=0.67) 
○ 교육행정과 일반행정의 분리/통합에 대해서 전문가들의 의견이 일치되지 않았지만, 심각한 지역소멸을 막기 위해서 교육행정과 일반행정 간 연계 및 협력이 확대되는 것이 바람직하다는 의견에는 12명의 전문가 중 10명이 동의(CVR=0.67)

□ 일반국민 설문조사 주요 결과
○ 일반국민의 지방교육재정교부금제도에 대한 인지도는 매우 낮음
- 응답자의 37.8%가 전혀 모르는 반면, 16.7%만이 아는 것으로 나타남 
○ 일반국민은 모든 교육단계에서 공교육비의 증가를 선호하며, 74.3%의 응답자가 교부금제도의 현행 유지를 원하고 있음
○ 교육행정과 일반행정의 분리/통합에 대해서 68.5%의 응답자가 현재와 같이 분리해야 한다는 의견을 제시 
○ 일반국민 설문조사의 주요결과로부터의 시사점은 일반국민은 교육에 대해 정부의 적극적인 역할을 기대하고 있으나, 급격한 변화는 그다지 바라고 있지 않기 때문에 교부금제도의 개혁은 점진적으로 이루어질 필요

3. 정책제언 및 법령 개정안
1) 지방교육재정교부금 규모 개선방안 
□ 지방교육재정교부금 규모의 문제점
○ 시･도 교육청 이･불용액 및 기금 현황에 따르면, ’21년 결산 기준 이월액 2.5조원 및 불용액 1.4조원 등 총 총 3.8조원
- 또한 ‘시･교육청 기금 적립 규모는 ’21년 말 기준 5.4조원, ’22년 말 약 19.5조원 가량
○ 현행 지방교육재정교부금제도는 최소한도의 지방교육인프라 유지(national minimum)를 목적으로 설치되었기 때문에 수요보다는 공급역량에 맞추어 제도가 설계되었음
- 21세기의 대한민국은 1960~70년대와 비교하여 인구구조의 변화뿐만 아니라 민주화와 경제성장의 성과 등을 통해 지방의 역량이 대부분 강화되었기 때문에 공급역량에 맞추어 설계된 제도의 유효성에 대한 검증이 필요

□ 전문가 델파이 조사결과
○ 모든 전문가들은 ‘학령인구 감소’를 교부금 총액변화에 중요한 영향을 미치는 요인으로 인식(CRV=1) 
- 전문가들은 ‘학교시설의 안전성(친환경, 노후화 등)에 대한 요구 증가’, ‘교육공무직을 포함한 비정규직 증가 및 처우개선 요구 증가’, ‘유아/보육 통합 추진’, ‘4차 산업시대 및 인공지능시대에 적합한 교육과정의 개편’을 증가 방향의 중요한 영향요인으로 인식

□ 지출효율성 분석결과
○ 우리나라의 초중등교육 지출효율성을 분석하기 위하여 국제지출비교지수(IEC)를 활용한 공교육비 분석, 교육투자 수익률 접근방법, 그리고 DEA 접근방법을 활용
○ 위의 3가지 분석결과 모두는 우리나라의 초중등교육비 규모가 과다하여 감소가 필요함을 보여주고 있음

□ 결론(대안) 
○ 선행연구 결과, 교육비 지출효율성 분석결과, 전문가 델파이 결과, 행정학자와 교육학자 심층인터뷰 결과 등의 논의를 종합하고 연구진 회의를 거쳐 지방교육재정교부금 규모의 개선방향을 설정
○ 시기에 따른 전략적 접근으로, 지방교육재정교부금 제도는 최소한 5년 정도는 현행을 유지하는 대신 교부금 지출다양화를 모색하고, 5년 이후 10년까지는 내국세 비율을 축소하는 대안을 검토하며, 향후 10년 이후에는 지방교육재정교부금 확보방식을 바꾸어, 교육수요에 따른 예산방식으로의 전환을 적극적으로 모색할 것을 제안 

2) 지방교육재정 재원 확보방식 개선방안
□ 고정식 vs. 변동식 방식 각각의 장단점
○ 고정식 확보방식은 지방교육재정의 안정성과 계획성을 담보하는 장점이 있는 반면, 중앙정부 재정의 경직성을 심화시킬 수 있고 재원의 배급적 성격 때문에 초과수요를 유발하는 문제점을 초래할 수 있음
○ 변동식 확보방식은 타 분야의 예산편성과 동일한 절차와 과정을 거치기 때문에 초과수요가 발생할 여지가 적다는 장점이 있는 반면, 지방교육재정의 안정성과 계획성을 손상시킬 가능성이 있다는 문제점을 초래할 수 있음

□ 전문가 델파이조사 결과
○ 교부금 확보방식의 개편에 대해서 전문가들의 의견은 불일치
- 내국세의 고정비율을 교부금으로 사용하는 현행 ‘고정식 방식’을 유지하는 것에 대해 전문가들의 동의 정도는 낮았으나(2.25), 개편방안에 대해서는 의견이 불일치

□ 결론(대안)
○ 전문가 델파이와 심층인터뷰 결과 등을 종합하여 향후 5년 이내 지방교육재정교부금 제도 현행 유지의 대안을 제시
○ 10~20년 이내는 두 가지 대안을 제시하고자 하는데, 대안 (1)은 지방교육재정교부금 내국세 비율 축소의 대안이며, 대안 (2) 지방교육재정교부금 확보방식의 개편 대안을 제시
- 향후 10~20년 이내에 지방교육재정교부금 확보방식의 개편 대안을 채택할 경우 교육수요에 따른 예산편성
- 향후 20년 이후에는 지방교육재정교부금 확보방식을 바꾸어, 교육수요에 따른 예산 편성을 하는 대안을 제시

3) 교부금 재원 활용 다양화
□ 교부금 재원 활용의 문제점
○ 우리나라의 공교육비 지출 비중은 초중고 교육재정을 중심으로 구성되어 있어 교육 단계별 교부금 재원 활용 다양성이 부족한 문제점을 갖고 있음
○ OECD와 우리나라의 학생 1인당 공교육비 지출규모 통계는 2019년 기준으로 초중등교육에 있어 OECD 평균 (10,316 USD/ 학생 1인)에 비교하여 현저히 높은 14,103 USD/학생 1인이고, 고등교육의 경우 OECD 평균 (14,073 USD/학생 1인)에 비하여 낮은 12,717 USD/학생 1인 규모를 보이고 있음
- 이광현 (2021)은 2018년 통계를 통하여 교육 단계별 더욱 세분화된 공교육 지출 비율을 분석하고, 우리나라의 학생 1인당 대학 교육에 대한 공교육비 지출이 OECD 평균과 비교하여 66%로 OECD 국가 중 가장 낮은 수준인 문제점을 강조 

□ 전문가 델파이조사 결과
○ 교부금 재원 활용의 다양화 필요성은 이 연구가 3차례에 걸쳐 수행한 전문가 델파이조사의 분석결과에서도 나타나고 있음
- 행정 및 교육 분야 전문가 모두 교부금에 있어 유아교육, 대학 및 평생교육에 있어 공교육비 증가 필요성을 강조
- 특히, 제3차 전문가 델파이 조사 결과 고등교육비와 평생교육비 확대에 대한 의견이 더욱 고도화된 점이 중요한 시사점인 가운데 대학교육에 있어 1인당 공교육비 지출 확대 (4.5)는 매우 중요한 사항으로 대두

□ 결론(대안)
○ 교부금 재원 활용 다각화와 관련하여 다음의 4가지 방안을 제시
- 내국세의 규모에 의존되고 있는 교부금의 특징과 함께 특별회계로 편성되는 유아교육, 대학교육 및 평생교육을 위한 재원의 지속성을 확보
- 격변하는 미래 대비를 위한 교육 단계별 연동이 더욱 중요해진 상황에서 2025년부터 복지부의 보육이 교육부의 육아교육과 통합될 예정이므로 교육 단계 간 거버넌스 구축을 통한 총체적인 접근 체계의 강화
- 2024년 예산안을 통하여 기초 및 차상위 등 취약계층을 중심으로 등록금 전액 지원이라는 학생 중심의 접근 방식이 두터워지고 있지만 교육 행정의 궁극적인 수요자인 미래 세대 (학생)의 관점으로 교부금 지출 방식 강화
- 교부금을 통한 교육의 공공성 강화 노력과 함께 자생할 수 있는 교육 생태계 조성을 위한 교육의 시장성 또한 고려될 필요

4) 기준재정수요액 산정방식 개선방안
□ 기준재정수요액 산정방식 문제점
○ 현행 기준재정측정항목이 지나치게 세분화 되어 있어서 단순, 합리화할 필요
○ 현행 지방교육재정교부금제도는 모든 시도가 필요로 하는 수입을 확보할 수 있는 구조로 설계되어 있기 때문에, 교육감의 재정확보 및 성과에 대한 책무성을 요구하기 어려운 구조
○ 현행 기준재정수요가 학생 수의 증감과 같은 실제 지방교육수요에 근거하여 산정되는 것이 아니기 때문에 미래에 급격한 지방교육수요의 변화가 발생한다면 현재의 제도로서는 이에 적절히 대응하기 어려움
□ 기존 연구의 개선안
○ 보통교부금 산정방식에 학생 수와 같은 교육수요와 관련된 변수를 보다 많이 포함시키자는 주장(한재명, 2017: 128 ) 
○ 현재와 같이 사후적(ex-post) 자료를 사용하여 실제 교직원 인건비를 반영하는 방법은 학생 수 감소에 따른 교직원 인건비 절감요인을 반영할 수 없는 구조이기 때문에 표준교육 행정서비스 모형을 개발하여 기준재정수요액 산정의 객관성과 형평성을 제고하자는 주장(정종필, 2020: 62-63 )

□ 기존 개선안에 대한 검토의견
○ 산정방식에 교육수요와 관련된 더 많은 변수를 포함시키자는 주장에 대한 검토의견은 다음과 같음
- 교직원 인건비가 기준재정수요액 중 차지하는 비중이 매년 60%가 넘는 상황에서 다른 항목에 학생 수와 같은 수요변수를 아무리 많이 포함시킨다할지라도 이런 방식으로 산정된 기준재정수요액은 진정한 교육수요를 반영했다고 보기 어려울 것임
○ 표준교육행정서비스 모형을 개발하여 교육수요를 측정하자는 주장에 대한 검토의견은 다음과 같음
- 아직까지 합의된 표준교육행정서비스 모형이 개발되지 않음
- 대안적으로 정종필(2020)은 기존의 기준재정수요액 산정절차 중, 항목별 비용산정의 표준화 방안을 제시함
- 그러나 정종필(2020)의 개편안은 개편된 항목별 비용산정의 표준화 방안이 교직원 인건비 등과 같은 항목을 여전히 사용한다는 점에서 교육감의 재정책무성 제고에 한계를 갖게 하고
- 또한 수요측정 항목과 측정단위의 단순화 측면에서도 여전히 10개의 측정항목과 약 20개의 측정단위를 사용해야 한다는 점에서 단순화되었다고 하기에는 불충분함

□ 개선안
○ 기준재정수입액의 산정에 과거의 실적이 아니라 표준적 지방교육서비스 제공시 소요되는 지출을 반영하는 것이 필요하지만 표준적 지방교육서비스 제공시 소용되는 지출을 파악하는 것은 매우 어려운 일임
- 따라서 현실적 대안으로 이 지출과 상관관계가 높으면서 지방정부가 쉽게 인위적으로 통제할 수 없는 설명변수를 찾아내는 다중회귀분석의 통계적 방법론을 사용할 수 있음
○ 많은 선행연구에서 지방정부의 대표적인 수요변수로 사용되는 것은 인구변수와 소득변수임(Bradbury et al., 1984; Dafflon & Mischler, 2007a; Birke & Lenk, 2003; Ahmad et al., 2004; Yilmaz et al., 2006) 
- 우리는 여기에 지방교육재정 수요에 중대한 영향을 미치는 요인으로 학생 수와 학교 수를 설명변수로 추가
- 제주특별자치도를 제외한 16개 시도교육청의 2017-2021년 패널자료를 이용하여 추정
○ 회귀분석을 통하여 기준재정수요식을 도출
- Y = 131605.08 + 129.45×인구밀도 – 1.20×GRDP + 4487.85×학생수 + 1920.35×학교수 
○ 새로운 기준재정수요식에 의한 산정결과와 실제 2022년 기준재정수요액 사이의 비교
- 새로운 기준재정수요식에 의한 추정결과는 실제 2022년 산정된 기준재정수요액 보다 80%~90% 정도 작은 것으로 나타났지만, 사용된 변수를 고려할 때 일관성이 높다고 평가 

□ 개선안(교직원 인건비 제외)
○ 앞서 살펴본 기준재정수요액 산정방식 개선안에는 교원은 국가공무원으로, 국가공무원 정원관리의 관점에서 행정안전부가 관리하고 있고, 이에 따라 기본적인 인건비가 지출된다는 점을 고려하고 있지 않음
- 그러나 국가공무원 정원관리 관점에서 정해지는 교직원 수와 그에 따른 인건비는 지방의 교육과 관련된 환경변화에 직접적으로 영향을 받는 것이 아니라는 점에서 교직원 인건비를 기준재정수요액 산정 모형에서 분리하는 것을 고려하여, 기준재정수요액에서 교직원 인건비를 제외한 값을 종속변수로 하는 모형의 결과를 제시 
○ 분석결과 교직원 인건비를 포함한 모형에 비해, 설명력은 97.94에서 94.55로 소폭 감소하였으나, 여전히 모형의 적합도는 확보하는 것으로 나타남
- 또한, 개별 변수의 회귀계수의 값이 크게 감소하는 것으로 나타났으나, 방향성은 그대로 유지되었으며, 회귀계수의 절대값이 감소하는 것은 기준재정수요액의 60%에 해당하는 교직원 인건비가 포함되지 않는 것에서 나타나는 결과임
○ 새로운 기준재정수요식(교직원 인건비 제외)에 의한 추정결과와 실제 2022년 기준재정수요액(교직원 인건비 제외) 사이를 비교하면 아래의 <표>와 같으며, 추정액이 기준재정수요액(교직원 인건비 제외)보다 60~70% 작지만 일관성을 유지하고 있음

□ 제도의 연착륙 방안
○ 다중회귀분석 통계방법론으로 기준재정수요액을 산정할 수 있으나, 기존 방식으로 산정하는 것보다 작은 규모로 산정되는 시도가 존재
- 시･도에 따라서는 과년도의 산정액보다 작은 규모의 기준재정수요액이 산정될 수도 있기 때문에 
- 과도기적 조치로써 과거 3년 평균 기준재정수요액의 규모 보다 새로운 방식에 의해 산정된 기준재정수요액의 규모가 작을 경우, 과거 3년 평균 기준재정수요액을 사용한다는 조건이 한시적으로 부가될 필요 
○ 또한, 매년 기준재정수요액의 추정을 위해 최근 5년간의 자료를 활용하여 추정식의 회귀계수를 갱신하는 것이 필요

5) 교육 행정과 일반 행정의 분리/통합의 개선방안 
○ 주민들의 발에 의한 투표(voting with feet)를 가능하게 하고 교육분야에서 지방의 책임성을 강화하기 위해서는 교육재정분권화가 필요
- 교육재정분권화의 현실적인 전제 조건은 일반재정과 교육재정의 통합일 것임
○ 그러나 일반국민 설문조사결과 일반 행정과 교육 행정을 분리해야 한다는 의견이 약 70%로 다수를 차지했고 현행 교부금제도 유지의견이 약 75%로 다수를 차지
- 전문가델파이조사에서는 단순 분리/통합에 대해서는 의견의 일치를 보이지 못했으나, 교육 행정과 일반 행정 간 연계 및 협력이 확대되는 것이 바람직하다는 의견에는 동의
○ 이상의 조사결과에 따라, 본 연구에서는 향후 5년 이내에서는 교육 행정과 일반 행정의 분리를 유지하며 연계협력을 확대하는 방향으로 개선방안을 제시
- 향후 5년~10년 미만에서는 과도기적으로 지방의회에서 교육감을 선출하는 방안 또는 지방의회의 동의를 얻어 시도지사가 교육감을 임명하는 방안을 제안하고 10년 이후에서는 교육 행정과 일반 행정의 완전한 통합을 제안

6) 로드맵
○ 학령인구 전망에 따르면, 향후 10년 내에 학령인구가 대폭 감소될 것으로 예상되기 때문에 지방교육재정교부금제도는 조속히 개편될 필요성이 높음 
○ 그러나, 첨예한 전문가델파이 결과, 국민설문조사 결과 등을 고려할 때, 실행 가능한 개편방안은 순차적이고 점증적 개혁안