한국행정연구원

국문초록

1. 연구목적 및 필요성
□ 연구배경 및 필요성 
○ 지난 10년간 전세계적으로 민주주의의 후퇴와 대의제의 위기 징후가 관찰
- 미국처럼 공고화된 선진민주주의도 신자유주의 파고 속에 사회경제적 양극화와 극심한 당파적 갈등으로 정치불안을 겪고 있음
∙ 2020년 대선 결과에 불복한 트럼프 대통령의 지지자들이 2021년 1월 미 연방의회 의사당을 점거하는 폭동이 발생
- 현재 사회통합이 절실한 한국도 이러한 전세계적인 위기 징후에서 안전하지 못한 상황
∙ 한국의 경제 양극화는 1997년 외환위기 이후 신자유주의 구조조정과 함께 심화
∙ 소득 불평등 지표인 상위 10% 소득 점유율(세전 기준)에서 한국은 2021년 46.5%로 OECD 회원국 33개국 중 5번째로 높음(Chancel et al., 2023)
- 우리나라 여야 지지자들간 정치 양극화 수준도 매우 심각한 상황
∙ 대통령 직무수행 평가에서 여야 지지자간 긍정 응답 차이는 70% 내외 수준
∙ 이러한 견해 차이 자체가 위험한 것은 아니라고 해도 미국의 사례에서 보듯 이러한 시각 차이가 공공의 이익이라는 가치를 넘어서는 순간 사회는 큰 혼란에 빠질 우려가 존재
○ 현재 한국사회가 경험하고 있는 사회갈등의 심화 및 이로 인한 사회통합의 위기는 공공성이라는 가치의 미발달에 기인
- 대한민국 헌법이 지향하는 정치체제는 다수가 지배하는 순수 민주정이 아니라 공공성의 가치에 바탕을 둔 민주 공화정 (｢헌법｣ 제1조 제1항)
∙ 공공성(publicness)은 “개인이나 특정 집단의 사적 이해를 넘어 형성되는 국가 혹은 사회 고유의 특성” (조대엽, 2007: 5)
- 1987년 민주화 이후에도 국가, 시장, 시민사회 영역에서 공화정의 근간을 이루는 공공성의 이념은 제대로 발전되지 못했음
∙ 전체 국민이 아닌 당파적 이해를 대변하는 정치권력, 정부부처의 조직 이기주의와 공직사회의 이해충돌, 기업의 취약한 사회적 책임 경영, 사적안 집단 이익을 추구하며 공권력에 저항하는 시민사회, 가짜뉴스와 선동으로 오염된 미디어 공론장 등 ‘공공선(common good)’ 추구 정신이 부족
○ 새 정부의 사회통합 과제는 국민들의 공공성 인식을 제고하기 위한 전략을 요구
- 공공성에 대한 인식은 곧 우리사회 특성에 대한 인식과 직접적 맞닿아 있으며 한국사회의 특성, 예컨대 부패나 정부 역량 등에 대한 시민들이 시선이 대체로 부정적으로 나타나는 현상은 그 자체보다는 사회적 특성에 대한 부정적인 시선이라 판단할 수 있음
- 공공성을 개선하기 위해서는 그에 대한 국민들의 인식수준을 파악하는 조사연구가 선행될 필요
- 이러한 조사연구를 위해서는 공공성을 보다 구체적으로 정의하고 이를 측정 가능한 수준으로 조작화하는 이론적인 탐구과정이 반드시 필요

□ 연구목적
○ 본 연구의 목적은 한국인들의 공공성 인식 수준을 조사하고 공공성을 개인마다 다르게 인식하도록 야기하는 요인들을 분석하는 것이라 하겠음
- 공공성의 개념을 정의하고 공공성의 인식측정을 위한 지표체계 모형 구축 
∙ 다차원적인 속성을 가진 공공성의 특징을 고려하여 공공성 개념의 하위영역(차원)을 결정하고 하위 차원별 구성요소를 도출
- 공공성의 인식 수준을 응답자의 인구사회학적 특성(성별, 연령, 거주지역, 교육수준, 경제수준, 이념성향 등)에 따라 비교 분석
∙ 응답자들의 공공성 관련 인식 수준은 개별(하위) 차원을 총합하여 하나의 지수(aggregate index)로 통합하여 제시
- 국민들의 공공성 인식수준에 차이를 유발하는 요인들을 정량적으로 분석
- 실증분석 결과를 기반으로 정책적 함의를 도출

2. 연구 방법 및 주요 연구결과
□ 연구 방법
○ 문헌조사
- 공공성 관련 사회과학 분야(행정학, 경제학, 사회학, 정치학 등) 문헌 고찰을 통해 공공성에 대한 개념화 및 측정 관련 논의
∙ 다학제적 공공성의 의미를 탐색하고 공통분모를 도출
- 공공성의 인식과 우리사회 현실에 대한 인식의 관계 탐색을 통한 공공성 인식의 측정 가능성 탐색
- 공공성을 조작적으로 정의하고 이를 실제 측정하기 위한 경험적 척도 조사
○ 전문가 FGI
- 사회과학 분야 관련 전문가 대상 공공성 관련 이론적 고찰을 통해 도출한 공공성 개념의 검증
- 공공성의 하위개념(차원) 분류 타당성 및 공공성 개념적 모형 도출 관련 자문 
- 실증분석 결과의 검증과 해석 및 정책/제도개선 방안 관련 자문
○ 설문조사(인식조사)
- 일반국민 대상 공공성 인식 관련 면접조사
- 대상: 전국 성인남녀 2,323명 (만 19세-69세)
○ 실증분석
- 문항반응이론(IRT)을 활용한 공공성 인식을 위한 통합지수 산출
∙ 설문문항의 타당성을 측정 및 연구진이 설계한 2개요인모형의 적합성을 진단하기 위한 단차원 문항반응이론 모형(unidimensional IRT model), 범주별 응답곡선(categorical response curve) 분석, 문항정보곡선(item information curve) 분석 등의 방식을 활용
- 산출된 공공성 인식 관련 지수를 활용하여 응답자의 인구사회학적 특성에 따라 공공성의 인식 차이를 유발하는 요인들을 분석
∙ t-검정, 일원분산분석(ANOVA) 등 활용
- 머신러닝 기법을 활용한 공공성 인식의 차이가 발생하는 요인을 분석
∙ 의사결정나무 분석(decision tress analysis), Shapley value 분석, 변수들간 상호작용 효과(interaction effect) 분석 등이 활용

□ 주요 연구결과
○ 공공성 개념의 재개념화
- 사회과학 분야(정치학, 사회학, 경제학, 행정학 등)에서 사용되는 공공성 관련 개념화 관련 선행연구를 검토 & 최근 5년간 언론기사 분석을 통해 공공성이라는 개념이 어떤 상황과 맥락에서 사용되는지 내용분석을 시행
- 선행연구 및 언론기사 분석을 종합하여 공공성을 개인과 사회 사이에 긴장관계에서 발생하는 갈등을 낮추기 위한 기본 원리로 조작화하였으며, 공공성을 구성하는 하위 개념들을 6개 차원(공정성, 보편성, 공개성, 참여, 공론성, 합법성)으로 유형화
- 전술한 과정을 통해 도출된 공공성 관련 6개 하위개념을 기반으로 일반인 대상 설문조사를 통해 응답자들의 공공성에 대한 인식수준을 측정하고 어떠한 인구사회학적 변인들이 응답자들의 공공성 인식수준에 영향을 미치는 파악
○ 설문조사
- 조사시행 기간: 2023년 6-8월 (예비조사 2주 + 본조사 1개월간 시행)
- 조사대상: 전국 체류 일반인 2,323명 (19-69세)
- 표본추출: 성별, 연령, 거주지역을 고려한 층화 표본추출
- 조사과정
∙ 예비조사(pretest): 연구진이 구성한 설문문항의 적정성 파악 등을 위해 315명(서울 거주자)을 대상으로 진행 & 조사결과 분석을 통해 연구진이 구성한 설문문항 중 IRT 분석을 통해 공공성의 인식수준을 측정하기 위한 문항으로 적합하지 않은 문항들의 파악(분석 시 사용한 모형 적합성 등에 기반) 및 이들의 본조사 시 문항배제 여부를 결정 
∙ 본조사: 예비조사 결과에 기반하여 공공성 인식수준을 측정하는데 적합하다고 여겨지지 않는 문항을 배제하고 최종 76문항으로 구성된 설문지의 재구성 및 조사 진행
○ 공공성 인식 수준 측정을 위한 총괄 지수(aggregate index) 설계
- 공공성이 6개의 하위차원으로 구성된 점을 고려하여 다차원 모형을 고려하였으며, 2개 요인모형(bifactor model)을 활용하여 다차원 모형을 최종 구성
- 예비조사 과정에서 문항반응이론(IRT) 분석을 통해 초기 연구진이 설계한 공공성 관련 6개 하위 차원별 설문문항의 적정성을 파악하고, 이를 통해 다차원 모형 구성상 부적합하다고 여겨지는 설문문항들을 제외한 후 모형의 적합성을 재분석
- 본모형을 통해 얻은 공공성 인식수준을 측정하기 위한 모형의 적합도는 예비모형에서 설계한 것보다 설명력이 상승 & 본모형을 가지고 공공성 인식 분포를 실증분석(<표1> 참조) 
○ 실증분석 결과(I): 공공성에 대한 인식은 전반적으로 중립적인 양상 (긍정도 부정에 치우치지 않는 수준)
- “공공성의 위기”라는 사회 전반의 우려에도 불구하고 실증분석 결과 응답자들은 공공성과 관련하여 긍정도 부정에도 치우지지 않는 중간 지점으로 인식이 수렴하는 양상이 관찰
○ 실증분석 결과(II): 응답자들의 공공성에 대한 인식에 가장 큰 영향을 미치는 요인들은 이념성향과 연령(20대 청년세대)이었음
- 이념성향의 경우 진보적 성향의 응답자일수록 공공성에 대한 부정적인 인식을, 20대 청년층일수록 공공성에 대한 긍정적인 인식을 보이는 것으로 조사
- 연령(세대)별 비교 시 공공성 인식의 유의미한 차이가 관찰되지 않았으나, 예상과 달리 20대(19-29세) 청년세대가 타 연령/세대에 비해 상대적으로 가장 높은 공공성 인식수준을 보여줌
- 이념적으로 청년세대가 진보적이며 사회 비판적인 시각을 가지고 있을 것이라 예상할 수 있는 반면, 청년세대가 우리사회 내 공공성의 발현되는 양상에 대해 다른 연령대보다 더욱 긍정적이라는 시각을 가지고 있다는 점이 인상적이라 하겠음
○ 실증분석 결과(III): 지역별 비교 시 특정 지역(권역)들에 있어 공공성에 대한 인식 차이가 상당히 뚜렷하게 관찰
- 인천/경기 지역(수도권)과 광주/전라 지역의 공공성에 대한 인식수준이 부정적인 경향이 유의미하게 강하게 관찰
○ 실증분석 결과(IV): 소득수준(경제적 상황)은 응답자들의 공공성 인식수준에 유의미한 차이를 나타내지 못함
- 경제상황에 따라 일반 시민들이 느끼는 사회경제적 불평등에 대한 인식이 큰만큼, 공공성에 대한 인식 역시 차이가 존재할 것이라 추론할 수 있는 반면, 실제 결과는 예상과 다르게 나타남
○ 실증분석 결과(V): 이념성향에 따른 공공성 인식에 대한 유의미한 차이가 관찰
- 보수적인 이념성향을 가진 응답자일수록 공공성 관련 긍정적인 시각이 유의미하게 표출
- 진보적인 이념성향이 다른 응답자의 인구사회학적 변인들에 비해 응답상 가장 큰 영향을 미치는 것으로 조사되었으며, 공공성에 대한 부정적인 인식을 강화시키는데 영향을 미치는 것으로 나타남 
○ 실증분석 결과(VI): 공공성 인식에 영향을 미치는 요인들간 일부 상호작용이 관찰되었으나, 앞서 언급되었던 응답자의 이념 성향과 연령(20대 청년세대)가 주된 영향을 미치는 것으로 나타남
- 응답자들은 공공성을 당파성에 따라 해석하고 인식하는 경향이 강하게 나타났으며, 20대 청년세대와 결부되었을 때 더욱 강하게 표출되는 양상 



3. 정책제언 및 학술적 함의
□ 정책제언
○ 연구결과에 따른 공공성 제고 방안 모색의 중요성
- 현재 한국사회는 사회갈등으로 인해 막대한 비용을 지출하고 있다는 점을 감안하면 공공성 인식의 객관적인 확인과 향후 개선을 위한 연구결과의 체계적인 정책적 활용은 매우 중요
- 연구결과 일반 국민들의 공공성 인식수준은 중립에 가까운 수준으로 나타났다는 점에서 향후 개선의 필요성 제기
- 공공성 인식 개선을 위해 1) 조사 측면, 2) 관리 측면, 3) 법제도 측면, 4) 인식 측면으로 나누어 시사점 제시
○ 조사 측면: 근거기반(evidence-based) 정책추진의 활용성 증대
- (정책활용도 제고) 공공성 인식 조사결과를 정책추진 시 모니터링하여 관련 인식의 제고 방향으로 정책 입안 및 집행 고려 
- (객관적 조사 병행) 인지적이고 구성적 차원의 현재 조사를 보완하기 위해 향후 실질적인 제도의 작동 수준이나 방식에 대한 조사 병행
- (OECD 비교분석 벤치마킹) 선진국의 사회경제･복지정책 등 관련 조사의 비교분석을 통한 벤치마킹을 통해 적실한 처방 마련
○ 관리 측면: 체계적 관리를 위한 전담기관 지정 및 국가승인통계 추진
- (전담기관 지정) 공공성 제고의 역할에 부합하는 국민통합위원회를 전담기관으로 지정하여 체계적인 관리 추진
- (시계열 자료 축적) 공공성 인식 수준의 원인과 추이 분석 및 대안개발 등 지속적인 모니터링을 위한 자료의 중장기적 축적 필요
- (국가승인통계 추진) 사회의 질(quality of society)을 평가하는 공공성 인식조사의 의미와 중요성을 고려하여 국가승인통계 신설 혹은 추가 필요 
○ 법제도 측면: 공공성 증진을 위한 대의･공론화 제도 개선
- (선거제도 개편) 공공성을 고양시킬 수 있는 정책선거를 위해 비례성과 대표성 구현, 정치 양극화 완화를 위한 선거제도 개편 
- (언론의 책임성 제고) 언론 스스로 자정노력을 위해 공동체의 스피커 기능 인식 및 파급력을 고려한 충분한 검증력 확보 
- (가짜뉴스 규제･처벌) 정치사회적 의사결정이 왜곡되지 않도록 객관적인 검증기구 설치, 처벌과 피드백 관련 제도 마련 필요 
○ 인식 측면: 공동체 정체성 확보를 위한 교육･공론장 필요 
- (정체성 인식의 공감대 형성) 공동체에 대한 정체성 확보가 진정한 의미의 공공성에 대한 합의에 있어 중요하다는 점에서 이러한 인식의 공감대 형성 필요
- (공공성 교육 마련) 학교에서 공공성 교육이 중요하며 대학 등에서 다양한 공공성 향상 프로그램을 통해 공동체의 가치, 사회통합의 의미 등 전달 
- (지역･시민사회 역할 제고) 참여 인센티브가 포함된 다양한 행사 개최 및 운영을 통해 시민들의 정체성 확보 및 공공성 인식 제고

□ 학술적 함의 
○ 공공성 측정모형 산출 및 하위문항 구성
- 다양한 이론적 논의, 전문가 토론･FGI를 통해 여섯 개의 하위차원으로 구성된 공공성 측정 모형 산출 및 개별 차원을 측정하는 하위문항 구성
- 향후 학문적 논의에서 공공성이라는 개념이 더 분명하게 정의를 갖고 논의될 수 있게 하는 이론적 기초 제공
○ 정치한 방법론을 통한 측정 및 분석 
- 공공성에 대한 시민들의 인식을 문항반응이론이라는 정치한 방법론에 의해 실제 측정하고 분석 
- 분석 결과 전반적인 공공성에 대한 인식은 중립적인 것에 가까우며 앞으로 사회 전반의 공공성에 있어 긍정적인 변화가 필요함을 암시하는 것으로 판단
○ 공공성 인식의 차이를 결정짓는 요인 탐색 
- 다양한 인구학적 변수를 활용하여 분석한 결과, 이념적 성향이 공공성 인식의 차이에 큰 영향, 일부 변수들의 조합의 경우도 차이 발견
- 다양한 인구학적 변수와의 관계성을 통해 공공성 연구에 새로운 통찰 제시