한국행정연구원

국문초록

1. 연구목적 및 필요성
□ 2010년대 초부터 공공데이터 개방 정책이 크게 확대되면서, 공공분야에서 데이터플랫폼 구축 사업이 크게 확대됨 
○ 2013년 공공데이터법 제정 이후 다양한 주체들이 소유하고 있는 데이터를 활용가능한 형태로 함께 모아 제공하는 데이터플랫폼에 대한 구축이 본격적으로 이루어지기 시작함
○ 특히 2019년 코로나19를 경험하며 디지털 기반의 생활환경 변화가 가속화되면서 디지털 전환(digital transformation)이 가속화되기 시작하였음
○ 이 과정에서 ‘빅데이터플랫폼’ 등 데이터 활용(거래) 목적으로 기획된 데이터플랫폼의 공급이 확대되는 등 다양한 수준의 데이터플랫폼이 구축･운영되고 있음 

□ 데이터플랫폼이 확대되는 경향에도 불구하고, 데이터플랫폼의 활용이 제대로 이루어지고 있는지에 대한 검토가 부재 
○ 인프라 구축, 데이터 관리, 전문기술 지원 등 종합사업으로 기획･추진된 빅데이터플랫폼의 경우에도 데이터의 질, 접근성, 시인성 등의 문제로 활용성이 낮다는 문제가 지적되고 있음
○ 공공데이터포털의 경우에도 공공데이터의 개방 확대 성과는 나타나고 있으나, 활용 측면에서는 미흡하다는 점이 지적됨 
○ 데이터플랫폼과 같은 정보화 사업이 규모와 양 측면에서 크게 확대되는 등 인프라의 ‘공급’ 측면에서는 많은 관심이 집중되나, 본질적인 목적인 ‘활용’에 대한 관심은 부재 
○ 데이터플랫폼의 구축 단계에서는 필요성, 기대효과 등에 대해 많은 논의가 이루어지나, 정작 구축 후 실제 이용 과정에서는 활용 수준을 점검하거나 촉진하려는 노력이 미흡
○ ‘디지털플랫폼정부’ 구현의 기반인 데이터플랫폼의 활용에 대한 진단과 활용을 촉진하기 위한 정책방향이 요구되는 시점에서, 활용의 영향요인과 그 결과로 나타나는 성과에 대한 심층적 연구가 필요 

□ 본 연구는 공공분야 데이터플랫폼 운영 현황을 검토하고, 활용성을 제고하기 위한 방안을 종합적으로 모색하는 것을 목적으로 함 
○ 공공분야에서 구축･운영하고 있는 데이터플랫폼의 유형, 실태 등과 관련 법제도, 정책 등을 종합적으로 검토함 
○ 데이터플랫폼 활용과 관련한 다양한 요인들을 다차원적 맥락에서 검토하여 데이터플랫폼 활용에 대한 프레임워크를 구축함 
○ 공공분야 데이터플랫폼에 대한 전문가 조사, 설문조사, FGI 등을 통해 활용 관점에서 실태와 수준을 분석함 
○ 조사･분석 결과를 종합하여 데이터플랫폼 활용성을 제고할 수 있는 정책대안을 도출함 


2. 연구방법 및 주요 연구결과
□ 공공분야 데이터플랫폼 활용에 관한 이론적 검토
○ 플랫폼의 개념에 기반하여, 데이터플랫폼의 개념을 도출함 
- 플랫폼은 다양한 측면의 이질적 참여자들을 중개하여 참여자들이 플랫폼 환경 내에서 자발적으로 목표를 달성할 수 있는 방법을 찾아간다는 특징을 지님
- 플랫폼의 중요 요소인 연결성(connectivity), 분권화(decentralization), 통합(integration)이 ICT발전으로 가능하게 되면서 디지털플랫폼으로 인식하는 경향을 나타냄 
- 데이터플랫폼은 ‘데이터’를 통해 목표를 달성하거나 가치를 창출하기 위해 형성된 플랫폼을 의미 
- ‘공공분야 데이터플랫폼’이란 데이터를 입력･수집하고 처리･가공･분석 또는 유통･공유하여 새로운 공공가치 창출에 기여할 목적으로, 정부, 지자체, 공공기관 등 공공분야 주체에 의해 구축･운영되는 통합된 디지털 환경, 시스템, 서비스, 인터페이스 등‘으로 정의
○ 데이터플랫폼 활용은 기능적 관점과 관리적 관점으로 구분해 볼 수 있음 
- 기능적 관점에서는 데이터를 활용하는 관점에서 수집-처리-유통 중심의 기능을 의미하며, 관리적 관점에서는 데이터 기반 가치창출 관점에서 데이터를 수집하여 가치창출하는 목표를 포함 
∙ 데이터플랫폼에 대한 관점은 ‘기능적관점’과 ‘관리적관점’으로 나누어 볼 수 있는데, 현재 ‘기능적관점’에서 구축된 데이터플랫폼을 ‘관리적관점’에서 개선하는 것이 필요
- 궁극적으로 데이터플랫폼의 활용은 데이터에 초점을 맞춘 플랫폼(인지주의자적 관점)에서 이용자 지원 서비스 플랫폼(연결주의자적 관점)으로, 나아가 데이터 생태계 구축 관점의 플랫폼(자율생산적 관점)을 지향함 
○ 공공분야 데이터플랫폼 활용 요인을 도출하기 위해 ① 정보기술 활용 영향요인 관련 연구, ② 정보기술 활용의 결과 관련 이론 및 연구 관점의 문헌을 검토함 
- 정보기술 활용 영향요인 관련 연구에서는 자료･정보 요인, 기술･시스템 요인, 조직･관리요인, 법률･제도 요인, 환경･문화 요인을 주요 영향요인으로 제시
- 정보기술 활용 결과 관련 연구에는 정보시스템 성공모형과 기술수용모형이 있으며, 사용자의 만족도와 의도, 편익 등에 대해 측정하도록 하고 있음
- 이러한 요인들을 결합하여 종합적인 데이터플랫폼 활용 프레임워크(안)을 도출하고 문헌연구, 전문가조사 등을 통헤 이를 고도화하는 과정을 진행함

□ 공공분야 데이터플랫폼 관련 정책 검토 
○ 데이터 중심 디지털 정부 전략이 본격 추진되면서, 데이터 정책이 확대됨 
- 4차산업혁명시대의 도래와 함께, 인공지능, 초연결, 자동화 등의 기술 트렌드를 접목한 차세대 디지털정부에 대한 수요가 발생함
∙ 기존의 프로세스 자동화 중심의 디지털 시스템을 데이터 기반의 지능화 중심의 플랫폼으로 변화
- ’22년 출범한 윤석열 정부가 ‘디지털플랫폼 정부’을 핵심 국정과제로 제시하며, 공공 데이터와 시스템을 하나의 플랫폼 위에 통합하여 대국민 서비스 혁신, 국정운영의 과학화를 달성하고자 함
∙ ‘디지털플랫폼정부허브’(DPG허브) 구축 추진: ▲디지털 자원등록저장소, ▲디지털 파이프라인, ▲원스톱간편인증 등의 기능을 탑재하여 정부 부처 간, 민간과 공공 간 데이터･서비스 칸막이를 해소하고 민간 주도의 혁신 서비스 개발에 기여를 목적으로 함
○ 데이터플랫폼의 법적 근거는 ‘공공데이터법’, ‘데이터기반행정법’, ‘공간정보법’, ‘국가지식정보법’, ‘데이터산업법’, ‘산업디지털전환법’에서 찾아볼 수 있음
- 데이터 정책 소관 부처인 행안부와 과기부, 그리고 공간정보 소관 국토부, 산업데이터 소관 산자부 등에 분포 
- 데이터 활용 목적, 유형에 따라 법적 근거가 나뉘어짐 
○ 본격적인 공공분야 데이터플랫폼 확산은 공공데이터 개방 정책과 시기를 같이 하며, 개방 수단으로써의 데이터플랫폼 확산이 두드러짐 
- 행정안전부는 공공데이터포털과의 연계성 관점에서 공공분야 데이터포털에 대한 정비 및 관리 역할을 수행함 
- 2021년 4차산업혁명위원회가 데이터플랫폼 활성화 방안을 논한 바 있고, 같은 해 관계부처 합동으로 데이터플랫폼 발전 전략을 발표한 바 있으나, 이외 데이터플랫폼에 국한된 정책은 많지 않음 
- 해외 주요국에서도 공공분야의 데이터플랫폼을 운영하고 있으며, 데이터에 대한 접근성을 높일 수 있도록 운영 
∙ 국민과의 상호작용, 데이터 제공 의사결정 체계의 개선, 검색 기능의 강화 등의 노력을 통해 정부 데이터에 대한 접근성을 높이고자 노력함 

□ 연구분석틀 
○ 본 연구에서는 공공분야 데이터플랫폼에 관련한 범위를 설정하고, 이에 근거하여 연구 분석틀을 다음과 같이 구성함 
- 데이터플랫폼의 개념적 정의는 이용자 소통･교류 측면을 포함하나, 실무적으로 데이터 연계･통합하여 수집･개방하는 시스템 플랫폼으로 이해되며, 공공분야의 주체(정부, 지자체, 공공기관)가 구축･운영하는 데이터플랫폼에 대해 연구함 
- 정보시스템 성공모형과 정보기술 활용 영향요인 연구에 근거하여 데이터플랫폼 활용 요인을 포괄하는 연구분석틀을 구성하여 연구를 수행함 
- 데이터플랫폼에 대한 직접적 경험에 의한 인식을 가진 조사대상을 선정하기 어려운 점을 고려하여 잠재적 이용자 그룹을 다양하게 구성하여 연구를 수행함 
<주요 연구결과>
□ 데이터플랫폼 활용 프레임워크 구축 
○ 5개 차원의 영향요인(자료･정보, 기술･시스템, 조직･관리, 법률･제도, 환경･문화)과 4개 차원의 결과요인(품질, 실제 이용, 이용자 만족도, 파급효과)에 대해, 문헌연구, 연구진 워크숍 등에 기초하여 각 차원별 세부요인을 도출함 
- 데이터플랫폼 활용과 관련한 요인을 총망라하여 도출하고 요인별 중요도에 대한 전문가 조사, 연구진 검토･논의를 통해 최종 프레임워크 도출 
○ 전문가 조사에서 데이터플랫폼의 정의, 개념 등에 대한 논의를 선행함에 있어 정책배경, 경험 등에 따라 데이터플랫폼의 목적, 기능 등에 대해 다양하게 인식하고 있음을 확인함 
○ 프레임워크에 대해서는 총망라한 세부 프레임워크가 이슈를 다각적으로 보여주는 강점이 있으나, 실무적 적용이나 구체적 이슈를 다루기에는 복잡하다는 의견에 따라, 요인별 중요도 점수 및 전문가 자문에 근거하여 재구조화된 프레임워크를 도출함 
- 영향요인: 품질요인(내부적 요인)과 환경적 요인(외부적 요인)으로 구분
∙ 품질요인: 개별 데이터플랫폼 차원의 데이터, 시스템, 서비스, 관리체계 
∙ 환경적 요인: 데이터플랫폼 전체에 영향을 미치는 법제도, 문화인식 요인
- 결과요인: 1차적 결과인 실제 사용과 만족도, 2차적 결과인 파급효과로 구성
- 단계별 영향요인은 중요도 조사에서 큰 차이를 보이지 않았으며, 다만 기획구축 단계가 가장 중요하고, 평가･감독 단계가 가장 미흡하다고 나타남 


□ 데이터플랫폼 활용 현황 조사 
○ 140개의 공공분야 데이터플랫폼 사례를 수집하고, 각 데이터플랫폼에 대해 기본정보, 주요 기능 등에 대해 실태조사를 실시함 
- 공공데이터법 제정이후 2015년부터 데이터플랫폼 구축사례가 확대
- 대부분 개방 관점의 기능을 갖추고 있는 것에 비해, 고급분석, 거래 기능은 많지 않음 
- 소통 및 활용을 지원하는 기능은 부족한 편임 
○ 31개의 선별된 공공분야 데이터플랫폼에 대하여 관련분야 전문가 15명의 진단 및 개선의견 수렴을 수행하였음
- 기대효과 측면의 점수가 가장 높은 편으로, 실제 인지하는 편이성, 유용성, 만족도보다 데이터플랫폼에 대한 기대가 큰 편인 것으로 해석됨 
- 앞서 실태조사에서 나타난 바와 마찬가지로, 참여 및 소통 기능이 가장 미흡한 것으로 나타남
○ 개발자 FGI에서는 다음의 문제에 대한 의견이 제시됨 
- 공공데이터: 신뢰성 문제, 활용이 어려운 형식, 제공되지 않은 데이터가 많음
- 시스템/서비스: 데이터 전문 인력이 없거나 지속성 부족
- 법제도: 데이터를 제공하기 위한 서비스, 비식별화 방법 등 지원 요구
- 유료화 가능성: 데이터의 질을 확보할 수 있다면 사업자 대상 유료화 가능
○ 빅데이터플랫폼을 실제 활용한 사례를 분석하여, 관련된 문제점과 이슈 등을 도출하였음
- 활용 관련 문제점으로는 ▲활용 성과 관련 이슈, ▲데이터 품질의 문제, ▲관리적 측면의 문제 등이 도출되었음
- 활용사례 검토를 통해 빅데이터플랫폼의 활용사례 공유가 미흡한 측면이 있으며, 이를 보완하여 수요 중심의 데이터 제공하는 것이 필요함

□ 공공분야 데이터플랫폼 활용에 관한 인식조사와 선호도 분석을 통해 데이터플랫폼 활용성 제고를 위한 수요를 도출
○ 데이터플랫폼에 대한 대국민 인식조사는 ‘미이용자(594명)’, ‘인지자(255명)’, ‘이용자(406명)’에 대하여 나누어 설문을 진행함 
- (인지자) 공공분야 데이터플랫폼에 대해 알고 있는 ‘인지자 집단’에 대한 응답결과는 다음과 같음
∙ 인지경로는 인터넷 포털 검색(59.2%)이 가장 높게 나타남
∙ 데이터플랫폼 정책에 대한 수요를 조사한 결과, 법제도적 개선 측면에서는 ‘데이터 보안 관련 규정’(4.00점)이, 문화환경적 개선 측면에서는 ‘데이터 활용 문화 확산’(3.94점)이 가장 높게 나타남
∙ 공공분야 데이터플랫폼 유료화에 대해서는 ‘무료개방’(40.4%)이 가장 높게 나타남
∙ 공공분야 데이터플랫폼 활용 확대를 위한 수요는 ‘데이터 검색 및 가공 서비스’(21.2%)가 가장 높게 나타남
∙ 데이터플랫폼 활용 효과가 가장 큰 분야로는 보건의료(18.8%), 재난안전(14.5%)이 가장 높게 나타났으며, 가장 시급한 분야로는 보건의료(22.7%), 재난안전(20.8%) 순으로 나타남
- (이용자) 공공분야 데이터플랫폼을 사용해본 적이 있는 ‘이용자 집단’에 대한 응답결과는 다음과 같음
∙ 응답자들이 가장 자주 사용하는 플랫폼으로는 ‘공공데이터포털’(29.3%), ‘정부24’(13.8%)로 나타남
∙ 데이터플랫폼을 활용하여 데이터 가공시 만족한다는 의견은 65.1%, 개발 시 만족한다는 의견은 51.5%로 나타남
∙ 데이터플랫폼을 활용함으로써 얻게 되는 사회적 효과에 대해서 ‘우리 사회 데이터 활용 활성화’(3.94점)에 기여한다는 의견이 가장 많았음
∙ 데이터플랫폼의 유용성에 대해서는 63.5%의 응답자가, 편이성에 대해서는 46.6%가, 전반적 만족도 측면에서는 56.9%가 만족한다고 응답함
- (미이용자) 공공분야 데이터플랫폼을 사용해본 적이 없는 ‘미이용자 집단’에 대한 응답결과는 다음과 같음
∙ 미이용자들이 데이터플랫폼을 사용하지 않는 가장 큰 이유는 ‘활용의 필요성을 느끼지 못해서’(44.6%)임
∙ 향후 데이터플랫폼 이용 의향에 대해서는 54.7%의 사람들이 이용할 의향이 있다고 대답하였고, 그 향후 이용 목적으로는 ‘관심정보의 확인’(52.0%), 사용하기 원하는 기능으로는 ‘교육 및 학습’(35.5%)기능이 가장 높은 응답률을 보였음
∙ 향후 공공분야 데이터플랫폼을 개선할 때 중요하게 고려해야할 부분으로는 ‘보안･안전’(36.2%)이 가장 높은 응답률을 보였으며, 보안의 세부 요인 중 ‘해킹 등 사이버 공격 대비’(42.8%), ‘개인정보보호’(41.9%)가 비슷하게 중요한 요인으로 고려되고 있음
∙ ‘데이터플랫폼이 사회 문제 해결에 도움이 될 수 있느냐’는 질문에는 54.9%가 도움이 된다고 응답하였으며, 특히 ‘삶의 질 향상’(62.6%)측면에서 ‘일반국민’(28.8%)이 가장 큰 혜택을 볼 것이라고 응답하였음 
○ 혼합로짓모형을 활용하여 데이터플랫폼 속성에 대한 선호도 분석(컨조인트 분석)을 수행한 결과는 다음과 같음
- 데이터플랫폼 속성 중 ‘데이터 분석’(26.1%)이 가장 높은 상대적 중요도를 갖는 것으로 나타남
- 데이터플랫폼 속성 수준에 대한 혼합로짓모형 추정결과는 ‘누구나 참여 가능한 데이터 거래’, ‘데이터 활용을 위한 맞춤형 컨설팅’, ‘특정 유저와 소통’, ‘고급분석 미사용’을 선호하는 것으로 확인됨

3. 정책제언 및 법령 개정 사항
□ 공공분야 데이터플랫폼 활용에 대한 주요 문제점 종합 도출 및 정책방향 제안
○ 본 연구에서는 조사･분석 과정에서 도출한 결과를 종합하여, 데이터플랫폼 활용 프레임워크에 따라 영향요인별 주요 이슈를 종합적으로 분석하고 정책대안의 방향을 설정하였으며, 이를 전문가 FGI(3회)에 걸쳐 수정･보완하고 정책방향의 타당성을 검증함 

□ 공공분야 데이터플랫폼 활용에 관한 종합 논의 
○ 공공분야 데이터플랫폼 정책에 대한 접근별 관점 차이가 존재
- 정책분야별 관점 차이: 공공 데이터 영역 vs. 민간 영역, 데이터 관리의 문제 .vs. 정보시스템 관리의 문제 ➝ 공공데이터 영역 관점으로 대안을 모색하되데이터와 정보시스템을 함께 고려 
- 데이터플랫폼 효용에 대한 관점 차이: 데이터가 본질 vs. 활용을 지원하는 수단의 중요성 ➝ 데이터플랫폼이 수단의 성격이므로 수단의 중요성을 다룸
○ 위에서 도출한 주요 이슈를 논점별 주제로 재구조화하고 이에 대한 정책방향을 설정하여 전문가 FGI를 통해 타당성 검증
- 데이터플랫폼 연계･통합의 문제(통합형 플랫폼) ➝ 개별 플랫폼에 대한 총괄관리 강화 + 통합형 플랫폼은 ‘가이드라인’ 기능 강화
- 데이터플랫폼 이용자 중심성 제고 ➝ 타겟별 맞춤형 데이터플랫폼 전략
- 데이터플랫폼 성과관리 ➝ 성과관리체계 (활용성 점검) 제안 
- 데이터의 질, 데이터 유통 거버넌스/문화 ➝ 데이터플랫폼 관리체계 내 데이터 전문성 확보

□ 활용성 제고 관점의 공공분야 데이터플랫폼 정책 방향 
○ 공공분야 데이터플랫폼의 정책 목표 
- 목적: 공공데이터의 개방과 유통 – 장기적으로 이용자 교류 지향
- 기능: 유통 중심 (수집･구축 포함) - 분석기능은 부가적 
- 대상: 연구자, 개발자 – 일반국민은 직접적 대상이 아니나 정책효과 측면에서 고려 필요 
○ 통합형 플랫폼 전략 
- 비용, 보안, 시스템 규모, 유지보수 부담 등을 고려할 때 물리적 통합형 플랫폼은 지양하고 메타데이터플랫폼 형태로 구축하되, 개별 플랫폼 생태계 유지전략 필요 
- 수요 기반의 데이터 수급을 위한 데이터 큐레이션 기능 활성화 
- 민간+공공 데이터 현황을 알 수 있는 맵핑 정보 제공 

□ 공공분야 데이터플랫폼 활용성 제고 정책대안

□ 법령 개정 사항
○ 본 연구에서는 데이터플랫폼 총괄관리체계 구축을 위한 법령 개정(안)을 제시함 
- 첫째, ‘전자정부 성과관리 지침’ 제2조(정의)에서 ‘데이터플랫폼’ 유형을 포함하여 기존의 업무기능 정보시스템, 또는 데이터베이스와 다른 ‘데이터플랫폼’ 유형을 관리할 수 있도록 함 
- 둘째, ‘전자정부 성과관리 지침’ 제12-14조의 사전협의 예비검토 및 사전협의 절차를 개정하여, 사전협의 중 유사중복, 연계통합에 대한 사항은 예비검토 단계에서 이루어질 수 있도록 함 
- 셋째, ‘공공데이터법’ 제24조에 활용성 점검에 대한 조항을 신설하여 효과 관점에서의 모니터링(심층평가) 근거를 마련함