한국행정연구원

국문초록

1. 연구 배경･필요성 및 목적
□ (연구의 배경) 디지털 플랫폼 자율규제에 대한 활발한 논의 전개
○ 디지털 플랫폼의 발전은 사회･경제 전반에 새로운 활력을 불어넣고 있지만, 시장지배적 지위의 남용, 데이터 독점, 플랫폼 노동의 증가 등 새로운 과제를 야기
○ 디지털 플랫폼 규제는 시장 성장 위축, 부처 간 관할권 충돌 등으로 입법 곤란
○ 규제 입법의 대안으로 자율규제에 대한 논의 활발히 진행

□ (연구의 필요성) 자율규제의 적용이 가능한 디지털 플랫폼 분야와 활동의 확인을 위해 체계적인 연구 필요
○ 디지털 플랫폼 분야에 대한 자율규제 관련 논의가 활발하게 일어나고 있으나, 이의 효과적인 도입･활용을 위한 체계적인 연구 부족
○ 자율규제는 정부규제를 대체하는 만병통치약이 아니므로, 체계적인 연구를 통해 자율규제가 적절한 분야, 활동 등의 확인 필요 

□ (연구의 목적) 디지털 플랫폼 관련 개념･분류를 명확히 제시하고, 디지털 플랫폼의 효과적 자율규제 방안 도출
○ 디지털 플랫폼 및 자율규제 관련 개념과 분류를 명확히 제시
- 다양한 디지털 플랫폼 분야와 영역의 고찰과 분류
- 다양한 유형의 자율규제를 디지털 플랫폼 분야에 적용하기 위한 연구 수행
○ 디지털 플랫폼 시장의 발전을 위한 자율규제 중심의 전략 도출
- 기존의 디지털 플랫폼 자율규제 연구는 특정 분야나 이론적 논의에 치우침
- 본 연구는 문헌분석뿐만 아니라 설문조사, 전문가 심층 면접조사 등 다양한 실증적 연구 방법을 활용하여 기존 연구의 한계점 극복
2. 연구의 방법 및 주요 연구 결과
□ (연구의 방법) 연구목적의 달성을 위해 문헌 연구 방법과 실증적 연구 방법을 동시에 활용
○ 문헌 연구
- 디지털 플랫폼의 개념, 특징, 유형, 핵심기술 및 비즈니스 모델에 대한 분석
- 디지털 플랫폼 관련 법･제도･규제 현황 및 쟁점 분석
- 자율규제의 개념, 유형, 특징, 효과, 한계 및 국내외 사례 분석
○ 실증 연구
- 설문조사: 디지털 플랫폼 분야 기업체를 대상으로 자율규제의 적용이 가능한 분야 확인 및 분야별 적절한 자율규제 유형 선정
- 전문가 심층 면접조사: 디지털 플랫폼 분야 전문가를 대상으로 해당 분야 자율규제 쟁점･해소방안에 대한 조사 및 자율규제 활용방안 도출
- 사례연구: 문헌분석 및 실증분석 결과를 종합하여 특정 디지털 플랫폼 분야에의 자율규제 도입･활용 방안 분석

□ (주요 연구 결과) 실태분석, 설문조사 및 사례연구 결과는 다음과 같음
○ 실태분석 결과
- 디지털 플랫폼 입법 동향 
∙ 디지털 플랫폼의 발전을 촉진함과 동시에 시장지배적 지위 남용행위 방지, 소비자의 기본권 보호, 알고리즘의 투명성 향상 등을 위해 국내･외에서 다양한 신규 입법 추진
∙ 국내에서는 ｢온라인 플랫폼 공정화법｣이 발의되었으나, 제정까지는 이루어지지 못했으며, 해외는 유럽연합의 ｢디지털시장법｣과 ｢디지털서비스법｣이 대표적인 사례임
∙ 최근 디지털 플랫폼의 민간 주도 자율규제에 대한 논의가 국내･외적으로 활발히 진행되고 있음
- 기사 분석을 통한 디지털 플랫폼 규제 쟁점 확인 
∙ 국내 디지털 플랫폼 관련 규제 쟁점이 빈번히 확인된 분야는 금융, 모빌리티, 광고 및 미디어였으며, 주제로는 거래, 정보, 소비, 샌드박스, 스타트업 등이 있었음
∙ 네트워크 분석과 커뮤니티 분석 결과, 주요 규제쟁점은 금융 플랫폼의 발전과 거래 등의 안전 확보 관련 규제, 핀테크 분야의 규제혁신 및 자율규제, 모빌리티 관련 규제, 배달 플랫폼의 규제혁신, 전자상거래 등의 불공정행위 방지 및 피해보상 관련 규제 등임
- 문헌분석을 통한 디지털 플랫폼 규제 쟁점 확인
∙ 거대 플랫폼 기업의 독과점 문제: 대형 플랫폼 기업의 시장지배력 남용으로 인한 소비자 피해, 중소기업의 시장진입 장벽, 공정경쟁 질서의 훼손 등의 문제가 제기되고 있으며, 이에 따라 디지털 플랫폼 기업에 대한 규제 도입 요구가 강해지고 있음
∙ 디지털 플랫폼 규제 도입 이슈: 디지털 플랫폼 규제가 플랫폼 산업의 혁신을 저해할 것이라는 우려가 제기되고 있으며, 이에 따라 디지털 플랫폼 규제 도입과 플랫폼 산업의 혁신 사이의 조화가 강조되고 있음
∙ 개인정보보호 이슈: 디지털 플랫폼 기업이 이용자의 개인정보를 수집하고 활용하는 과정에서 개인정보 침해가 발생할 수 있다는 우려가 제기되고 있으며, 이에 따라 디지털 플랫폼 기업에 대한 개인정보보호 규제가 강화될 필요가 있다는 논의가 있음
∙ 디지털 플랫폼 관련 노동자 이슈: 디지털 플랫폼 기업에 종속된 플랫폼 노동자의 노동권과 사회보장권이 제대로 보장받지 못할 수 있다는 우려가 제기되고 있으며, 이에 따라 플랫폼 노동자에 대한 노동권 보호 규제 마련에 대한 요구가 강해지고 있음 
○ 설문조사 결과
- 디지털 플랫폼 분야 258개 기업체를 대상으로 시장환경 및 자율규제 도입･활용에 대한 인식조사 실시
- 영역별 적합성의 평가 결과, 금융, 미디어/엔터테인먼트, 광고/마케팅 등의 영역이 자율규제의 도입이 가장 적절한 것으로 판단된 반면, 물류/유통, 클라우딩 S/W 솔루션, 정보제공, 인공지능 등은 자율규제를 도입･활용하기에는 적절하지 않은 것으로 평가됨
- 활동 분야별 자율규제 적용에 대한 평가 결과, 자율규제의 도입이 적절한 영역이라고 하더라도, 특정 활동 분야에 대해서는 자율규제의 도입･활용에 각별한 주의를 기울일 필요가 있는 것을 확인
∙ 예를 들어, 금융 영역의 경우에는 ‘서비스의 개시･제한･중지･변경 사유 및 절차’나 ‘서비스 내역･수수료･광고비 등 요금체계’는 상대적으로 자율규제 도입･활용의 적절성 조사 결과에서 낮은 동의율을 얻었으므로, 이러한 활동 분야는 자율규제의 도입･활용의 결정을 신중히 할 필요가 있음
- 민간･정부 협업 수준에 대한 AHP 조사 결과, 협력적 자율규제가 모든 분야에 대해 가장 우선순위가 높은 실행 대안임을 확인하였으나, 민간과 정부의 협업･협력 수준을 적절히 조절할 필요가 있는 것으로 나타남
∙ 예컨대, 미디어/엔터테인먼트 영역은 타 영역에 비해 자율규제 도입･활용에 있어서 정부와의 협력에 긍정적인 응답의 비율이 높으므로, 이를 고려하여 보다 높은 수준의 민간･정부 간 협력을 통한 자율규제 도입･활용이 적절

○ 사례연구 및 인터뷰 분석 결과
- 핀테크, 쇼핑･배달 및 미디어 플랫폼 분야에 대한 사례연구 및 인터뷰 실시
- 핀테크 플랫폼 분야
∙ 자율규제 도입･운영 저해 요인: 정부의 핀테크 플랫폼에 대한 인식 및 규제정책과정의 폐쇄성
∙ 자율규제의 이행력 확보 및 실효성 제고 방안: 규제당국의 자율규제기구 권한･역할 법적 규정, 정부 혹은 외부 기관의 자율규제기구 관리･감독, 전통적인 금융시장에 적용했던 규제의 방식 개선
- 쇼핑･배달 플랫폼 분야
∙ 자율규제 도입･운영 저해 요인: 이해관계자 갈등, 자율규제의 개념･범위 미흡, 적용영역 기준 미흡
∙ 자율규제의 이행력 확보 및 실효성 제고 방안: 시장 및 민간부문의 역할 확대, 자율규제로 해결 가능한 영역과 규제입법으로 해결해야 할 영역 구분
- 미디어 플랫폼 분야
∙ 자율규제 도입･운영 저해 요인: 시장참여자 간 이해관계 상충, 자율규제에 대한 이해 부족, 구심점 역할을 하는 자율규제기구 부재
∙ 자율규제의 이행력 확보 및 실효성 제고 방안: 이해관계자 참여 보장, 정부의 지원 및 감독, 독립적이고 권한을 갖춘 자율규제기구 설립
- 자율규제의 이행가능성 및 효과성을 확보하기 위해서는 시장참여자의 참여와 합의, 자율규제기구의 독립성과 권한 보장, 정부의 지원과 적절한 관리･감독이 필수적임

3. 정책제언 및 법령 개정사항
□ (자율규제 적용을 위한 원칙) 자율규제가 효과적으로 작동하기 위해서는 시장환경 및 산업 특성, 정부규제와의 조화 가능성 등에 대한 고려 필요
○ 자율규제가 효과적으로 작동하는 조건
- 시장참여자의 수와 업계의 범위: 자율규제는 소수의 시장참여 기업이 넓은 범위의 시장에서 활동하는 환경에서 효과적으로 작동
- 진입장벽과 시장의 경쟁 수준: 자율규제는 진입장벽이 낮고 높은 수준의 경쟁이 이루어지는 시장에서 효과적으로 작동
- 상품의 동질성: 자율규제는 동질적이고 비교가 가능한 제품･서비스 분야에서 효과적으로 작동 
- 업계의 관심: 자율규제는 업계 공동의 문제해결이나 기존 쟁점의 개선에 대한 집단적인 의지 혹은 산업적 인센티브가 있는 경우에 효과적으로 작동
- 업계의 참여･준수에 대한 인센티브: 자율규제는 업계의 참여 및 준수에 대한 인센티브가 제공되는 환경에서 효과적으로 작동
- 소비자의 피해 정도: 자율규제는 시장에 위험이나 위해를 초래할 가능성이 높지 않은 분야에서 효과적으로 작동
- 환경의 급변 여부: 자율규제는 환경이 급변하여 산업에 대한 직접적 규제가 문제를 발생시킬 가능성이 높은 환경에서 효과적으로 작동
○ 정부규제와 자율규제의 조화
- 디지털 플랫폼 시장은 급격한 기술 발전, 새로운 사업모델의 등장, 다양한 이해관계자 참여 등으로 인해 전통적인 정부규제만으로 규율하기에는 한계 발생
- 자율규제는 디지털 플랫폼 시장의 변화에 민첩하고 유연하게 대응할 수 있다는 점에서 정부규제를 보완하는 역할 수행
- 그러나 모든 디지털 플랫폼 시장에 대해 자율규제를 적용하는 것은 부적절
∙ 자율규제는 정부규제에 비해 조정의 역할이 미흡하고, 강제력이 수반되지 않기 때문에 시장의 본질적인 갈등이나 심각한 이해 충돌 문제는 자율규제를 통해 해결하는 것이 효과적이지 않음
- 따라서, 자율규제는 정부규제의 보완적인 수단으로, 정부규제가 적용되기 어려운 분야에 우선적으로 적용하는 것이 바람직함 
∙ 위험 발생 가능성이 낮은 분야 등에 대해 제한적으로 활용하되, 자율규제 적용이 적절한 대상･분야의 명확화 필요
○ 자율규제 적용 산업 분야
- 자율규제는 소비자 및 일반 대중에게 강한 우려･위해･위험 등을 초래하는 분야에는 부적절
∙ 국민의 생명･안전 보호를 위해 반드시 준수하여야 하는 기준 등은 자율규제보다는 규제입법을 통해 구현하는 것이 규제목표 달성에 더욱 효과적임
∙ 다만 위해･위험의 우려가 있다고 해서 무조건 자율규제가 부적절한 것은 아니며, 예컨대 플랫폼 도입으로 인한 위험이 직업 안전성 약화 등과 같이 추상적인 경우에는 해당 분야에 대한 높은 전문성을 가진 시장행위자가 참여하는 자율규제를 통해 합리적인 대안을 선택 가능
- 이러한 관점에서 디지털 플랫폼 시장에 자율규제를 적용하더라도 제품･서비스의 특성과 시장환경에 대한 세심한 검토가 필요
∙ 예컨대 핀테크 플랫폼 분야는 기존의 금융 분야와 유사하다는 점에서 정부규제가 적절하다고 볼 수 있는 반면, 핀테크의 급격한 발전에 대응하여 자율규제를 적용할 필요가 있다는 주장이 있으므로, 어떠한 체계가 적절한지에 대한 검토 필요 

□ (자율규제 설계 방안) 자율규제가 급변하는 플랫폼 환경에서 효과적으로 작동하기 위해서는 자율규제의 설계･내용 및 자율규제기구 성격･권한에 대한 적절한 고려 필요 
○ 자율규제의 적정 설계 절차
- 정부는 자율규제를 통해 달성하고자 하는 목표 혹은 해결하고자 하는 정책문제를 명확히 밝히고, 효과적인 자율규제 설계를 위해 적절한 지침 혹은 가이드라인을 제공
- 산업협회 등과 같은 자율규제기구는 다양한 시장참여자의 참여 및 의견수렴을 통해 정부의 지침에 대응하는 자율규제 설계
- 자율규제의 집행과 환류를 통해 자율규제를 지속적으로 개선
○ 자율규제 포함 내용
- 자율규제의 목적과 적용 범위
∙ 자율규제가 특정 분야, 기술, 영역 등을 규율하기 위한 것이라고 하더라도 그 목적과 적용 범위는 사뭇 다를 수 있음
∙ 따라서 자율규제의 목적과 규율하고자 하는 대상 범위를 명확히 밝히고, 제외되는 사항에 대한 자세한 설명을 포함 필요
- 자율규제 참가자의 이행･의무사항
∙ 자율규제 참가자들의 생성하는 정보, 정책, 가이드라인 등을 이해하기 쉬운 언어로 작성
∙ 이행사항에 대한 보고서를 주기적인 보고서 제출
∙ 개인정보의 안전한 처리, 소비자 보호를 위한 수단 마련 등
∙ 이행사항과 함께 구체적인 실행 수단이 명확히 제시되어야 함
- 자율규제 운영에 대한 내용
∙ 자율규제가 효과적으로 작동하기 위해서는 자율규제 참가자가 어떻게 활동하고 있는지에 대해 주기적 파악 필요
∙ 이를 위해 자율규제 행동강령은 자율규제 참가자의 보고서 제출에 대한 내용, 이의･불만 제기에 대한 처리 절차에 대한 내용 등을 포함
∙ 일부 행동강령은 운영에 대한 구체적인 거버넌스 제시
- 자율규제 검토와 개선에 대한 내용
∙ 디지털 플랫폼 분야의 빠른 변화로 행동강령의 지속적인 개선･개정 필요
∙ 행동강령의 검토는 주로 강령의 목표 달성을 위한 강령의 효과성, 수단의 일관성･적절성, 절차의 적정성, 이행 현황 등 다양한 사항에 대해 이루어짐
∙ 검토위원회를 설치하여 행동강령에 대한 검토를 마친 후, 개선 필요 사항 등에 대해 자율규제 참가자에게 보고하며, 자율규제 참가자는 위원회의 검토에 대해 의견 제시 가능
- 자율규제 이행력 확보를 위한 유인 및 제재 수단
∙ 자율규제의 가장 큰 문제는 이행력 확보를 위한 유인이나 제재 수단의 부족
∙ 이행확보를 위한 수단으로는 미이행 사항에 대한 정부 보고 혹은 대외 공표, 위반에 대한 경고, 준수에 대한 인증마크 부여 등이 있음
○ 자율규제기구의 권한과 성격
- 자율규제기구의 조직 제안
∙ 자율규제 운영 위원회: 최고 의사결정기구로서 자율규제의 설계･개선 및 참여기업의 이해 보호, 이익 증진 등의 업무 수행
∙ 자율규제 관리 소위원회: 자율규제의 이행에 대한 관리･감독을 수행하고, 그 결과를 보고서 행태로 작성
∙ 자율규제 검토 소위원회: 자율규제의 이행에 대한 투명성 보고서, 현황･성과보고서 등에 대한 검토와 자율규제의 지속적인 개선 업무 수행
- 자율규제기구의 권한 제안
∙ 자율규제의 설계･개선에 대한 권한
∙ 자율규제의 준수 여부에 대한 관리･감독 권한
∙ 회원사의 이익 보호 및 갈등 처리에 대한 권한

□ (자율규제 거버넌스) 자율규제의 효과적 운용을 위해서는 적절한 거버넌스 체계의 수립 필요 
○ 정부, 기업 및 자율규제기구의 역할
- 자율규제는 정부의 개입 및 권한 수준에 따라 자율규제의 내용, 집행력 확보 방법, 자율규제기구의 성격에 차이 발생
- 자발적 자율규제의 거버넌스
∙ 정부: 자율규제기구의 의견을 검토･회신하고, 향후 정부의 직접적인 개입이 발생하지 않도록 협업
∙ 자율규제기구: 참여기업의 의견･이해를 반영하여 자율규제 설계･집행･이행
∙ 기업: 자율규제기구와 협업하여 정부의 직접적인 개입이 발생하지 않도록 노력
- 명령적 자율규제의 거버넌스
∙ 정부: 자율규제기구에 법적 권한을 위임하고 관리･감독을 수행
∙ 자율규제기구: 자율규제의 이행 결과 및 성과를 정부에 보고하고, 참여기업의 자율규제 준수 여부를 관리･감독
∙ 기업: 자율규제기구의 자율규제 준수
- 협력적 자율규제의 거버넌스
∙ 정부: 자율규제기구와 협력하며, 자율규제의 실효성 확보를 지원
∙ 자율규제기구: 정부와 협력하며, 자율규제의 이행력을 확보하기 위해 노력
∙ 기업: 자율규제에 적극적으로 참여하여 자율규제의 성공을 위해 노력

○ 불만처리기구 또는 분쟁조정기구 
- 자율규제의 적용영역이 확대되고, 자율규제기구가 증가하게 되면 협업과 조정의 필요성이 증가하고 갈등 및 분쟁의 증가 예상
- 이러한 문제를 해결하기 위해서 자율규제 영역에서의 갈등 조정을 위한 별도의 조직 운영 필요
- 호주는 허위･거짓정보 확산을 위한 광고 및 수익 창출 억제, 허위･거짓정보의 확산에 따른 피해에 대한 보호조치 등을 행동강령으로 개발･운영하며, 동시에 플랫폼의 책임성 확보를 위해 불만처리시설 설치･운영
- 우리나라도 자율규제가 활성화되면 플랫폼 기업의 자율적 책임이 강조될 것으로 예상
- 플랫폼 기업 차원의 불만처리기구 또는 플랫폼 자율규제기구 차원의 분쟁조정위원회를 설치함으로써 대응 필요

□ (자율규제의 법적 근거) 자율규제의 효과적인 운영을 위해서는 법적 근거의 마련 필요
○ 자율규제의 법적 근거 마련 방식은 크게 기존 개별법에 규정하는 방식과 신법을 제정하는 방식으로 구분 가능
○ 기존 개별법에 규정하는 방식
- 인허가를 요구하는 등 진입규제가 높은 분야에 적용
- 예컨대 핀테크 플랫폼에 대한 자율규제 법적 근거는 ｢전자금융거래법｣에 마련하는 것이 적절

○ 신법 제정 방식
- 인허가가 필요 없고 시장의 진입과 퇴출이 비교적 자유로운 디지털 플랫폼 분야에 대해서는 장기적으로 신법의 제정을 고려 가능
- 신법의 명칭은 ｢디지털 플랫폼 서비스법(가칭)｣으로 하되, 범부처 플랫폼 정책협의체의 운영 결과와 다양한 이해관계자의 의견을 종합하여 디지털 플랫폼 산업의 발전과 공정한 거래환경의 조성을 목적으로 제정하는 것이 바람직함
∙ ｢온라인 플랫폼 공정화법｣은 ‘공정한 거래 질서’의 확립에만 초점을 맞추다 보니, 산업의 발전과 진흥의 관점 미고려
∙ 이는 결국 산업진흥정책과 규제정책의 부조화 문제를 발생시켜, 궁극적으로 정책목표를 효과적으로 달성할 수 없는 문제 초래
∙ 따라서 산업진흥과 규제정책이 조화를 이룰 수 있도록 디지털 플랫폼 산업의 발전과 공정한 거래환경 조성을 위한 주요 원칙과 기존의 공정거래법으로 규율하지 못하는 디지털 플랫폼 산업의 특수성을 반영한 거래원칙 등을 포함하여 ｢디지털 플랫폼 서비스법(가칭)｣을 제정하고, 해당 법안에 자율규제 관련 조항 포함
- 신법의 제정에서의 고려 사항
∙ 디지털 플랫폼의 범위로 우리의 규제체계와 같이 서비스 내용에 따라 디지털 플랫폼을 구분하기보다, 유럽연합의 ｢디지털서비스법｣과 같이 정보의 전송방식과 기능을 중심으로 플랫폼을 구분하여 보다 포괄적인 분류체계를 제시하고, 새로운 디지털 플랫폼 형태에 유연하고 민첩하게 대응할 수 있도록 하는 방안의 고려 가능