한국행정연구원

국문초록

1. 연구 필요성 및 목적
□ 연구의 필요성
○ 디지털 전환 속에서 각국은 민간 혁신을 촉진하기 위한 규제혁신을 추진하는 중
- 국내에서는 ‘포괄적 네거티브 규제전환’이 대표적인 방식으로 사용되어 옴
○ 그러나 상대적으로 활발히 진행되고 있는 규제 샌드박스와 달리 네거티브 규제전환을 통한 실질적 규제개선은 진전이 더딘 상태임
- 규제 샌드박스는 개선이 필요한 규제를 발굴하고 혁신 비즈니스 모델의 안전성 검증을 통해 궁극적으로 규제를 개선해나가기 위한 과정이며, 입법방식 유연화를 통하여 규제를 유연하게 바꾸어나가는 작업이 궁극적으로 필요함

□ 연구의 목적
○ 본 연구의 목적은 신산업 규제개혁의 방향성과 방법론을 유연한 규제로 확립하고 구체화하는 것임
- 신산업 규제와 관련하여 민간의 혁신적 선택을 허용하도록 규제의 유연성을 높일 필요가 있으며, 규제를 유연하게 만들 수 있는 다양한 방법을 신산업 규제개혁 방법론으로 채택해야 함
- 본 연구는 신산업 관련 주요 규제의 유연성을 진단하고, 해외 주요국과의 비교를 통해 규제 유연성 개선 전략을 도출하는 것을 목적으로 함
○ 최종적으로는 규제를 유연하게 만드는 다양한 방안과 기준, 절차 등을 제안하여 정부와 규제기관에 실무적인 기초 자료를 제공하고, 유연한 규제로의 개혁을 추진해나갈 수 있는 법적 근거를 제공하고자 함

2. 연구 방법 및 주요 연구 결과
□ 연구의 방법
○ 연구의 범위
- 󰡔행정규제기본법󰡕에 따라 신기술 기반 서비스나 제품의 규제는 네거티브 규제(우선허용･사후규제)를 우선 고려해야 함
- 본 연구는 정보보호, 바이오헬스, 산업안전의 3분야의 대표 법률인 󰡔개인정보보호법󰡕, 󰡔의료기기법󰡕, 󰡔산업안전보건법󰡕을 분석대상으로 선정
- 국제 비교 분석을 위해 미국, 영국, 독일을 대상으로 선정하여 세 가지 법률과 대응한 각국의 법률을 선정함

○ 연구의 방법
- 본 연구는 세 가지 주요 분석을 진행하였음
- 첫째, 신산업 분야의 3개 법률을 대상으로 규제유연성을 평가하며, 연구자 간의 교차검증 및 외부 전문가의 검토를 거쳤음
- 둘째, 한국과 해외 주요국의 규제 유연성을 비교하기 위해 각 국의 법률 내용과 구조를 분석하고, 이를 통해 국내 규제의 상대적인 유연성 수준을 파악하였음
- 셋째, 규제분야 전문가들의 인식조사를 통해 규제 유연성 개선 필요성을 파악하였음
- 이러한 과정을 통해 최종적으로 아래 그림과 같은 규제 유연성 개선 우선순위를 도출하였음

□ 주요 연구 결과
○ 유연한 규제의 요소와 측정 지표
- 유연한 규제: 이론적 재검토
∙ 네거티브 규제를 넘어서: 네거티브 규제가 혁신에 반드시 유리하다는 주장은 검증되지 않았으며, 네거티브 규제가 원칙적으로는 허용하되 예외적으로 금지하는 방식으로 운영되어 규제 목적을 달성하기 위해서는 규제당국의 확신과 자원이 필요함. 
∙ 하지만 현재 많은 규제당국은 이러한 자원과 확신을 부족하게 느끼고 있어 네거티브 규제의 효과가 제한적인 상황이며, 신산업 규제의 유연화가 요구되지만 이에 대한 행정규제기본법에서도 제한적인 효과를 보이고 있음
- 유연한 규제로의 패러다임 전환
∙ 네거티브 규제전환의 문제점: 네거티브 규제전환의 문제점은 특정 조건에서만 가능하고 리스크 해소가 어려울 수 있으며, 보편적인 신산업 규제개혁 방법론이 아니며, 경직성을 초래할 수 있어 유연한 규제 전환을 대안으로 제안하고 있음
∙ 유연한 규제: 기존 규제이론은 규제를 유연하게 만드는 방법을 규정구조, 집행구조, 집행피드백의 세 가지로 나누었으며, 본 연구는 규정구조와 집행구조에 중점을 둠
∙ 규정구조를 유연하게 하는 방법은 다음과 같은 네 가지로 나눌 수 있음: 1)진입규제의 유연화, 2) 지시유형의 유연화, 3) 규정방식의 유연화, 4) 행위에 대한 개입시점의 유연화
∙ 규제의 집행과정을 유연하게 하는 방법은 다음과 같은 세 가지로 나눌 수 있음: 1) 행위교정수단의 유연화, 2) 규제집행권한의 유연화, 3) 집행의 재량권의 유연화
○ 국내 신산업 규제유연성 평가 결과
- 첫째, 개입시점에 관한 조문은 의료기기법(11)과 산업안전보건법(12개)에 많으며, 개인정보보호법(4개)에는 상대적으로 적은 것을 볼 수 있음. 그러나 이는 등록규제 총량이 적은 결과이며, 비율적으로 보면 유사함. 개입시점에 대한 유연성 측정 결과는 개인정보보호법(3/3점)이 가장 유연하고, 의료기기법(2.6/3점)과 산업안전보건법(2.0/3점)이 그 뒤를 이었음
- 둘째, 규정방식에 관한 조문은 전체 유연성 평가 조문 중 집행재량권(97개) 다음으로 많은 66개 조문이며, 개인정보보호법(23개)과 의료기기법(24개)이 상대적으로 많고, 산업안전보건법(19개)은 상대적으로 적은 것을 볼 수 있음. 개인정보보호법은 등록규제의 총량을 감안할 때 규정방식에 관한 조문이 전체의 1/3을 넘는 특징을 보여줌. 규정방식에 관한 유연성 측정 결과는 산업안전보건법(2.5/3점), 의료기기법(2.3/3점), 개인정보보호법(2.2/3점) 순으로 높게 나타남 
- 셋째, 지시의 유형에 관한 조문은 개인정보보호법(10개)과 산업안전보건법(7개)에서 많이 나타났으며, 의료기기법(2개)은 매우 적은 것을 볼 수 있음. 특히, 개인정보보호법은 등록규제 총량 대비 지시의 유형 관련 조문의 비중이 상대적으로 큼. 지시의 유형에 관한 유연성 측정 결과는 개인정보보호법과 의료기기법이 2.5/3점, 산업안전보건법이 2.0/3점으로 측정됨
- 넷째, 진입규제에 관한 조문은 의료기기법(14개)과 산업안전보건법(13개)에서 많이 나타났으며, 개인정보보호법은 1개의 진입규제 관련 등록규제가 존재하였음. 진입규제에 대한 유연성 측정 결과는 모든 유연성 측정 하위 요소 중 가장 낮게 나타났음. 그 중에서는 의료기기법(1.3/3점)에서 가장 높은 진입규제 관련 유연성이 측정됨
- 다섯째, 집행권한에 관한 조문은 개인정보보호법(7개), 의료기기법(6개), 산업안전보건법(8개)에서 고르게 나타남. 즉, 개인정보보호법에서 집행권한에 관한 조문의 비율이 상대적으로 많은 것을 확인할 수 있음 집행권한에 대한 측정 결과는 산업안전보건법(2.5/3점)에서 가장 높게 나타났으며, 다른 두 법률에서는 보통 수준인 2.0/3점 수준인 것으로 측정됨
- 여섯째, 집행재량권에 관한 조문은 전체 유연성 평가 조문 중 가장 많은 97개 조문이며, 산업안전보건법(45개), 의료기기법(34개), 개인정보보호법(18개) 순임. 집행재량권에 대한 유연성 측정 결과는 세 법률 모두 보통 수준인 2.0/3점 수준인 것으로 측정되었음. 이는 우리나라 법률이 주요한 집행 사항에 대하여 대통령령 등 하위법령으로 위임하는 경우가 대부분이기 때문임
- 마지막으로, 행위교정수단에 관한 조문은 전체 유연성 평가 조문 장 가장 적은 8개 조문이며, 의료기기법(4개), 개인정보보호법(3개), 산업안전보건법(1개) 순으로 나타남. 행위교정수단에 대한 유연성 측정 결과는 산업안전보건법(3.0/3점), 개인정보보호법(2.7/3점), 의료기기법(2.0/3점) 순으로 높게 측정됨
○ 규제 유연성 국제비교 결과
- ｢개인정보보호법｣은 독일과 영국에 비해서 규제의 유연성이 상대적으로 낮음
- ｢의료기기법｣은 독일, 영국과 유연성 수준이 비슷하며, 미국이 가장 경직됨
- ｢산업안전보호법｣은 독일과 영국에 비해 규제의 유연성이 상대적으로 낮음
- 규제유연성 요소 중 ‘규정방식’에 해당하는 ｢개인정보보호법｣의 개인정보의 열람, 개인정보의 정정 및 삭제, ｢산업안전보호법｣의 사업주의 의무 등은 미국을 제외한 모든 국가에서 네거티브 리스팅으로 쓰여 있어 해당 규제조문들이 규정방식의 유연화를 통한 유연성 개선 여지가 크지 않음
- ‘지시유형’과 관련된 규제조문인 ｢개인정보보호법｣의 개인정보의 정정 및 삭제에 있어 미국과 독일, 영국은 모두 결과중심적 접근법을 취하고 있는 반면 한국은 수단중심적 접근법을 취하고 있어, 유연성 개선의 여지가 큰 것으로 나타남. ｢의료기기법｣의 용기 등의 기재사항과 사업주의 의무에 있어서도 독일과 영국의 유연성에 비해 상대적으로 경직되어 있었고, 따라서 유연성 개선의 여지가 존재한다고 하겠음
- 흥미로운 점은 비교대상 모든 규제이슈에서 영국과 독일의 규제유연성이 거의 유사하게 나타났다는 점임. 특히 규정방식과 관련해서 두 국가의 규제는 모두 가장 유연한 형태인 네거티브 리스팅의 형태를 취하고 있음. 이는 대륙법과 보통법 전통의 차이보다는 EU법으로 수렴되고 있다는 점을 보여주는 사례임
○ 전문가 인식조사 결과
- 전문가 인식조사의 개요 
∙ 규제 전문가들을 대상으로 규제 유연성 개선의 필요성에 대한 인식 조사 실시
∙ 전문가 인식조사를 통해 수집하고자 하는 정보는 다음과 같음: 1) 규제 조문이 어떠한 규제 유형에 해당하는가, 2) 해당 규제의 현재 상태에서의 유연성(as is), 3) 해당 규제 조문의 바람직한 유연성 정도(to be)
∙ 두 번째 질문과 세 번째 질문을 비교함으로써 규제 유연성의 필요성에 대한 전문가 인식을 간접적으로 측정
∙ 한국규제학회 회원을 대상으로 스노우볼 샘플링(Snowball Sampling) 방법을 통해 조사대상 모집
∙ 2023년 9월 13일부터 19일까지 총 7일간 13명의 전문가 참여
평정자간 신뢰도
∙ 특정 규제 조항이 해당 유연한 규제의 요소에 해당하는가에 대한 판단은 전문가에 따라 의견이 다를 수 있음. 13명의 응답자 간에 유연한 규제 적용 여부에 대한 평정자간 신뢰도(Inter-Coder Reliability, ICR)를 계산
∙ 매트릭스의 열합(Column Sum)이 작은 순서대로 코더들을 나열하고, 이들을 한 명씩 제외해 나가면서 ICR 값을 다시 계산
∙ ‘높음’ 수준의 일관성에 해당하는 0.8 이상의 ICR 값을 확보하면서 되도록 많은 전문가들의 의견을 종합하기 위해 3명의 전문가를 제외, 총 10명의 응답을 토대로 이후의 분석을 실시
∙ 분석에 포함된 10명의 응답자 중 7명 이상이 특정 규제 조문이 대한 유연한 규제 요소에 해당한다고 응답한 경우(P=0.7) 분석의 대상으로 간주
현재 상태의 유연성 vs. 바람직한 유연성 정도
∙ 진입규제: 진입규제 관련 규제가 현재보다는 소폭 유연화 될 필요가 있다고 조사되었으나, 그 필요성이 매우 크다고 보기는 어려움
∙ 규정방식: 규정방식 관련 규제가 현재보다 대체로 더 유연해져야 한다고 인식하고 있으며, 특히, ｢산업안전보호법｣ 제5조(사업주 등의 의무)에 대한 규정방식이 현재의 ‘포지티브 리스팅’에서 ‘포괄적 개념정의’ 또는 ‘네거티브 리스팅’의 형태로 보다 유연하게 바뀔 필요가 있음
∙ 개입시점: 개입시점 관련 규제가 현재보다 대체로 더 유연해져야 한다고 인식하고 있으며, 특히, 현재 상태의 규제 유연성이 낮은 (빨간 점선을 기준으로) 2사분면과 3사분면에 존재하는 조항들은 현재보다 더 많이 유연해질 필요가 있음
∙ 지시유형: 해당 규제 조항들의 유연성이 전반적으로 현재보다 더 유연해져야 한다고 인식하고 있으며, 특히, ｢개인정보보호법｣ 제35조(개인정보의 열람) 제3항의 경우 특정 수단을 이용하거나 세부 규정을 준수하는 것만을 규제순응으로 인정하는 ‘투입중심’ 보다는 행위의 결과로 일정한 성과목표나 원칙을 달성하면 규제순응으로 인정하는 ‘결과중심’의 규제가 더 바람직함
∙ 집행권한: 해당 규제 조항들의 유연성이 전반적으로 더 유연해져야 한다고 인식하나, 대부분의 경우 유연화의 폭이 크지 않음. 다만, ｢산업안전보건법｣ 제4조(정부의 책무)와 ｢의료기기법｣ 제6조의2(품질 책임자 준수 사항 등)는 현재의 정부 중심의 규제 집행에서 피규제자 또는 이해관계자의 집행 참여가 보장되는 ‘메타규제’ 또는 ‘민관 공동 규제’의 형태로 유연화와 같은 의미있는 수준의 변화가 필요
∙ 집행재량권과 행위교정수단: 전문가들은 집행재량권과 행위교정수단 관련 규제의 현재 상태의 규제 유연성이 적절하다고 인식하고 있음


- 유연성 개선의 필요성
∙ ‘지시유형’에 대한 규제 유연성 개선 필요성이 가장 큰 것을 볼 수 있으며, ‘집행 권한’과 ‘개입시점’이 그 다음으로 유연성 개선 필요성이 큰 요소인 것으로 조사됨
∙ 반면, ‘집행재량권’과 ‘행위교정수단’의 유연성 개선 필요성은 상대적으로 작은 것으로 조사됨. ‘집행재량권’의 경우에는 현재 상태의 유연성(as is) 자체가 높게 조사되어 유연성 개선의 필요성이 상대적으로 낮게 도출되었으며, ‘행위교정수단’은 현재 상태의 유연성이 낮음에도 불구하고 유연성 개선 필요성이 낮게 나타남

3. 정책제언 및 법령 개정사항
□ 유연한 규제개혁 우선순위 및 개선방향
○ 유연한 규제개혁 우선순위를 도출하기 위해 4장에서 도출한 1) 주요국 규제와의 상대적 유연성 차이와, 5장에서 도출한 2) 유연성 개선의 필요성을 결합하여 아래와 같이 개념화함
○ 우선 유연성 개선 대상(1사분면)
- 해외 주요국 유사규제와 비교해볼 때 유연성 개선의 여지가 크며, 국내 규제 전문가들의 의견에서도 유연성 개선의 여지가 있다고 판단된 규제조항들
○ 전문가 평가에 기반한 유연성 개선 대상(2사분면)
- 해외 주요국과의 비교에 의하면 유연성 개선의 여지가 크지 않으나, 국내 규제 전문가들은 유연성 개선의 여지가 있다고 판단한 규제조항들
○ 국제 비교에 기반한 유연성 개선 대상(4사분면)
- 해외 주요국과의 비교에 의하면 유연성 개선의 여지가 있으나, 국내 규제 전문가들은 유연성 개선 필요성을 크게 느끼지 못하는 규제들

□ 행정규제기본법 개정안
○ 행정규제기본법 제5조의2(우선허용･사후규제 원칙)은 신산업 규제개혁에 대한 정부기관의 선택 옵션을 네 가지로 제한하여 국무조정실이 규제개혁 방법을 개발하는 데 제약을 가하고 있음
○ 해당 조항은 폐지하고 시행령에 신산업 규제혁신과 관련한 조항을 신설함으로써, 국무조정실 또는 규제개혁위원회가 자체적으로 신산업 규제개혁 방법론을 개발해나가도록 길을 열어놓고 신산업 규제개혁의 방향타를 쥐도록 하는 것이 타당
○ 이와 더불어 행정규제기본법에서 정하고 있는 규제영향분석(제7조), 규제정비의 유형(제17조), 신산업 규제정비 기본계획(제19조의4) 등에 규제유연성 제고를 추가하는 방안을 함께 추진할 필요가 있음

□ 유연한 규제개혁 가이드라인
○ 유연한 규제개혁을 담당할 일선의 규제담당 공무원들을 위한 실무 가이드라인 이종한 외(2020: 329-330)의 내용을 보다 체계적으로 수정하여 아래 그림과 같이 제시함
○ 추가로, 정책실무자들이 유연한 규제를 대안으로 고려할 때 사용할 수 있는 툴킷(toolkit)을 개발하는 것을 고려해볼 필요가 있음
- 이 툴킷은 조문 단위로 규제를 개선할 때 고려해야 할 유연성 관련 사항들을 하나씩 차례로 검토할 수 있도록 프로그래밍한 것
- 총 7가지 유연성 항목에 관한 대답을 하고 나면, 정책실무자가 ‘예’라고 대답한 내용에 관한 설명을 제시하는 형태임
○ 더 나아가 ‘기존 규제-유연화된 규제’ 형식의 데이터를 축적하여 생성형 인공지능의 파인튜닝(Fine-Tuning)을 통한 ‘지능형 규제 유연화 지원 서비스’의 구축을 준비해야 할 것임