한국행정연구원

국문초록

1. 연구배경 및 필요성
□규제혁신 촉진을 위한 적극행정 확대 배경과 제도적 추진 활성화
○문재인 정부가 들어선 직후, 신산업 분야에 대한 규제혁신 방안으로서 포괄적 네거티브 규제원칙과 규제샌드박스 제도화에 주력하였으며, 관련 법제도 정비가 이루어진 2019년 직후부터 규제혁신제도의 효과적 운영을 위한 적극행정의 필요성을 새롭게 강조
○현 정부의 적극행정에 대한 강조는 규제혁신의 추진성과 및 기업?국민의 만족도 제고를 위해 일선 공무원들의 적극적인 규제혁신 활동을 독려하기 위한 목적에서 제기
○2019년 초, 대통령의 적극행정 강조 발언 이후, 2019년 3월 14일에 관계부처 합동으로 적극행정 관련 4대 추진방향 및 17개 핵심과제가 발표되고, 2019년 8월 6일에는 대통령령으로 ?적극행정 운영규정?을 제정하여 적극행정의 정의 및 적극행정 실행계획의 수립, 관련 교육, 법제정비, 적극행정 지원위원회 등의 내용을 규정

□적극행정 운영 과정에서의 적극행정의 개념 및 목표, 방법에 대한 적절성 문제 제기
○2019년 이후 광범위한 적극행정 추진계획의 활성화 노력에도 불구하고, 막상 적극행정의 개념이나 목표, 방법이 공직사회에 명확히 체화되고 있는지를 생각하면 다소 부정적
○“불합리한 규제를 개선”하는 부분이 포함되고 있으나, 하나의 예시일 뿐 공공이익 달성을 위한 포괄적 목적성을 허용하고 있다는 점에서 적극행정의 적용범위가 모호해지는 원인
○2019년 이후 범정부적으로 추진되어 온 적극행정이 당초 목적한 규제혁신 추진을 위한 공무원의 행태변화의 측면에서 효과적이었는지 의문을 제기할 수 있으며, 규제혁신 활성화를 위한 적극행정 추진방안의 재검토가 필요

□본 연구의 목적
○본 연구는 지난 2019년 이후, 우리 정부의 적극행정 추진체계에 대한 진단을 통해 제도운영의 효과성을 평가하고, 향후 규제혁신과 연계한 적극행정 추진의 실효성 제고 방안을 제시하고자 함
○첫째, 현 정부의 적극행정 추진 성과를 규제혁신의 관점에서 분석하고, 규제담당 공무원의 행태변화에 얼마나 긍정적으로 작용하고 있는지 실증적으로 파악
○둘째, 직접적인 규제혁신 성과에 기여할 수 있도록 기존 제도의 개선방안 및 규제혁신을 위한 차별적인 적극행정 운영방안을 설계


2. 이론적 배경
□적극행정 개념 분석을 통한 특성요소의 파악
○적극행정에 대한 개념적 이해는 적극성의 특성 요소로 어떠한 기준을 적용할 것이냐의 문제로 정리될 수 있을 것이다. 성실과 능동이라는 요소를 쉽게 떠올릴 수 있지만, 적극성이라는 용어 자체가 일상적으로 다양하게 사용되고 있으며 이들에 대한 심층적인 검토가 적극행정 개념의 이해를 위해 중요
○적극적이라는 표현에 대한 주요한 사전적 의미를 중심으로 9가지 개념적 특성요소를 파악
□감사행정 및 인사행정 관점에서의 적극행정 논의 : 개별 공무원 중심의 접근
○적극행정을 직접적인 연구대상으로 논의하고 있는 연구들은 주로 감사행정과 관련해서 제기되며, 적극행정의 개념을 조금 더 확대하면 공무원의 복무윤리나 업무태도와 연계한 인사행정 분야의 연구들까지 일반적인 적극행정 연구의 범주
○감사행정 및 인사행정 관점에서의 적극행정 논의는 개별 공무원의 적극적인 업무행태에 초점을 맞춘다는 점에서 공통적이며, 적극행정의 출발점을 공무원의 성실의무에서 찾고 있음
○공무원의 무사안일과 복지부동에 따른 소극행정의 문제를 어떻게 파악하고 통제할 것인지에 대한 부분이 전통적인 감사행정과 인사행정에서의 접근방식
○적극행정을 이해하기 위한 차별적 관점으로, 통제 중심의 관점은 적극행정이든 소극행정이든 현행 규정과의 관계를 강조하며, 규정 위반에 대한 문책이나 면책이 중요한 정책수단으로 고려하는 반면, 공익실현 중심의 관점은 업무수행과 관련한 규정보다는 업무수행의 성과로서 공익을 중요한 판단기준으로 이해

□적극국가 관점에서의 적극행정 논의 : 국가 역할 중심의 접근
○적극국가(positive state)는 시장에 대한 정부의 개입(intervention)을 통해 사회적 가치 배분에 직접적이고 능동적인 방식으로 영향을 미치는 국가로 이해되며, 역사적으로 20세기 초 전 세계적인 경제공황 이후 시장경제의 통제되지 않은 자율성에 대한 반성으로 국가개입의 필요성이 강조되면서 등장한 개념
○적극국가의 대척점에 있는 현대국가의 유형이 규제국가(regulatory state)이며, 규제국가에서는 경제성장이나 국민복지 증진을 위한 국가의 적극적 역할을 축소하고 제한할 것을 강조
○신자유주의 기반의 정부운영방식이 한계를 드러내고 복잡해지는 사회문제 대응을 위해 보다 강력한 정부개입의 필요성이 제기되고 있음에도 불구하고, 이러한 상황변화가 과거와 같은 적극국가로의 회귀나 현재 방식의 전면 대체로 이어지기보다는 조정의 형태로 진행
○규제적 복지국가나 자유주의적 개입주의 공통적으로 사회적 위험에 대응하고 국민복리를 증진하기 위한 정부의 적극적 개입 필요성을 설명하고 있으며, 정부가 직접 서비스를 공급하거나 직접 명령-지시적인 규제를 통한 개입 방식에 대해서는 부정적인 입장

□규제공무원의 행태 관점에서의 적극행정 논의 : 규제정책 중심의 접근
○규제공무원의 자율성 논의는 규제생성과 관련해 Stigler(1971)가 포획이론(capture theory)을 제시하면서 이익집단의 강력한 영향력에 비해 규제관료의 수동적 동조 행태를 보인다는 점을 지적하면서부터 활발히 진행
○Gormely(1983) 등 조직이론가들은 규제관료가 정책문제를 인지하고, 문제를 정의하며, 정책대안을 모색하는데 있어서 결정적인 역할을 수행하며, 이들의 자율적 판단이 현실적으로 규제정책과정에서 중요한 영향을 미친다고 지적
○규제정책을 담당한 일선규제공무원은 상대적으로 더 큰 규제집행의 재량권을 가지며, 이는 규제업무의 특성상 시민에 비해 행정이 우위의 입장에서 행정업무가 이루어지는 경우가 많으며, 아무리 구체적이고 세분화된 규정을 만들어놓아도 실제 현실의 복잡하고 다양하며 동태적인 변화까지 포괄하기 어렵다는 점이 주된 원인
○다른 행정업무에 비해 규제행정의 집행과정에서 규제자와 피규제자간의 갈등과 마찰, 충돌의 발생이 규제공무원의 재량행위를 위축시키는 가장 중요한 원인으로 제기
○규제공무원의 전문성과 피규제자에 대한 대응성의 요구 간의 충돌은 결국 더 고도화된 규제공무원의 전문성 제고를 통해 접근되어야 할 부분이며, 최근의 논의를 살펴보면, 단순히 피규제자나 일반국민의 요구를 그대로 수용하기보다는, 이에 대한 전문적 분석을 통해 규제정책과정에 반영하는 규제공무원의 능동적 태도가 강조

□이론적 분석틀
○적극행정의 개념을 규제혁신의 관점에서 이해할 수 있는 연구의 분석틀을 구성
○본 연구의 분석틀의 가장 큰 특징은 기존에 적극행정과 관련해 주로 논의되었던 개별 관료(bureaucracy) 수준의 상위체계로 정책(policy) 및 국가(state) 수준의 논의까지 포함한 종합적 접근을 시도하고 있다는 점
○적극행정 자체는 일선 공무원의 개별적인 행정행위들로 구현된다고 하더라도, 이러한 행정행위가 진행되기 위해서는 행정행위의 기반이 되는 정부정책과, 그 정책의 정당성을 제공하는 국가의 역할에 대한 논의가 기저에 자리하고 있기 때문
○본 연구의 분석틀에서는 국가수준에서 논의되어야 할 적극행정의 목적과, 정책수준에서 논의되어야 할 적극행정의 대상으로서의 규제정책, 그리고 관료수준에서 논의되어야 할 적극성의 발현으로서 적극행정의 수행내용과 방법을 포괄하여 구성

① 새로운 규제국가와 적극행정의 목적 : 규제혁신을 통한 혁신성장의 목표는 새로운 규제국가에서 추구하고자 하는 공공이익이자 공공성의 내용이 될 수 있으며, 규제혁신의 관점에서 적극행정은 이러한 국가역할의 변화 및 공공이익 달성의 방향성에 대한 구체적인 상정을 전제로 진행 필요
② 적극행정의 대상이자 결과로서 규제정책과 규제입법 : 정부조직 외부의 민간주체들에게 직접적으로 영향을 미치는 규정 자체가 문제로 제기되며, 적극행정의 최종 결과인 공공이익의 달성 이전에 규제입법의 개선이 전제되어야 한다는 점에서 일반적인 적극행정에 비해 차별적이며 체계적인 접근 필요
③ 적극성의 발현으로서 적극행정의 수행내용 및 방법 : 개별 공무원의 적극성에 영향을 미치는 일반적 영향요인에 비해 규제정책으로부터 파생되는 공무원의 자율성 및 재량성, 그리고 공무원에게 요구되는 전문성의 측면을 강조하며, 적극행정에 따른 적극성의 발현은 간접적이며 최소한의 부드러운 개입을 강조하는 새로운 규제국가의 논의와 연계하여 진행될 필요

3. 적극행정 추진체계 진단
□규제혁신 관점에서의 적극행정 추진체계 진단모형 구성
○본 연구에서의 진단모형은 크게 네 가지 진단영역으로 구성되며, ① 제도설계의 정합성, ② 제도운영의 실효성, ③ 제도성과의 적정성에 대한 제도운영 단계별 진단영역으로 구성
○이와 함께, ④ 행태적 영향요인 및 대안을 추가로 포함하여 향후 진단을 통한 개선방안 수립에 활용하고자 함

1) 제도설계의 정합성 측면에서의 진단 결과
□적극행정 개념 및 추진 목적
○현재 적극행정 제도설계는 일반적인 행정행위와 적극적인 행정행위를 명확히 구분하여 제시하고 있지 못하다는 점에서 제도 정합성에 가장 큰 한계점
○적극행정의 개념을 명확하고 차별적으로 확인하기 위한 기준이 부재한 상황에서, 적극행정에 따른 면책이나 포상 등 각종 지원제도를 체계적으로 설계하는 것은 근원적인 한계가 지적
○적극행정 제도 추진의 목적으로 국민에게 봉사하는 공직문화의 조성이나 공공이익의 실현이라는 두 가지 목적 모두 상당히 추상적이며 비정형적

□적극행정 프로그램의 운영
○현행 적극행정 제도설계에 포함된 프로그램들은 주관기관에 따라 크게 네 가지 유형으로 파악
○첫째, 감사원이 주관하는 사전컨설팅과 면책 지원제도를 들 수 있으며, 둘째, 인사혁신처가 주관하는 우수사례 경진대회 및 우수공무원 포상제도, 적극행정 교육훈련을 들 수 있으며, 셋째, 국민권익위원회가 주관하는 적극행정 신청 및 소극행정 신고 제도이며, 넷째, 법제처 및 국무조정실이 주관하는 적극행정 법제정비 및 적극행정 중점과제의 선정?추진을 들 수 있음
○이러한 네 가지 유형의 적극행정 프로그램은 유형 내에서는 각 프로그램 간의 연계성이 높은 편으로 파악되나, 적극행정 프로그램의 네 가지 유형 자체는 상당히 독립적이며 병렬적으로 구성되고 있으며, 각 프로그램 유형에서 초점을 맞추는 적극행정의 내용이 차별적이라는 점에서 프로그램 유형 간의 연계점도 부족
○적극행정의 개념 정의와 관련해서 불합리한 규제개선을 명시적으로 규정하고 있는 것에 비해, 규제정책과 관련해 적극행정 프로그램을 명시적으로 규정하고 있는 것은 찾아보기 어려움
○규제정책과 관련한 특별한 적극행정 프로그램을 확인할 수 없지만, 전반적으로 기존에 규제혁신과 관련해 이루어진 여러 가지 지원프로그램이 적극행정 프로그램에서도 유사하게 확인

□적극행정 지원제도
○적극행정 제도 도입 초기부터 적극행정에 따른 결과에 대해 상당히 파격적인 수준에서의 긍정적 인센티브 제공이 고려
○문제는 적극행정에 따른 긍정적/부정적 인센티브가 적용되는 대상활동이 일치하지 않는다는 점
○물론 공무원들의 인식개선을 도모하고자 적극행정 우수공무원에 대한 포상을 최대한 확대하는 형태로 운영할 수 있겠지만, 포상의 대상이 되는 적극행정 행위와 면책의 대상이 되는 적극행정 행위 간에 상당한 이질성을 예상
○각 적극행정 지원제도는 각 주관기관에서 자체적인 지침 등을 통해 개별 중앙행정기관에 전달되도록 구성되고 있으나, 이러한 지원활동이 다양한 주관기관을 통해 전달되고 있는 상황에서, 개별 중앙행정기관에서는 단일한 전담부서에서 적극행정 업무를 총괄?조정하고 있어 지원활동의 전달과정이 과도하게 집중될 우려도 제기

□적극행정 운영관리체계
○적극행정 제도운영 거버넌스의 가장 큰 특징으로 총괄기관과 다양한 주관기관에 의한 다각적 운영구조를 들 수 있으며, 총괄기관의 역할이 상당히 제한적이라는 점을 지적
○프로그램별로 분산화된 적극행정 제도운영 거버넌스의 특징은, 전반적인 적극행정 제도운영의 방향성이 혼란스럽게 비춰지는 가장 큰 원인을 제공하며, 적극행정의 개념 자체가 추상적이며 비정형적이라는 점에서 모든 행정부처들이 자신들의 영역을 주장할 수 있는 상황으로 전개
○현행 적극행정 제도설계가 프로그램별로 분산화되어 구성되는 특징을 보임에 따라, 적극행정 운영 성과관리 역시 각 프로그램의 주관기관을 중심으로 진행되는 특징
○적극행정을 평가하는 각 기관의 입장 차이가 분절적인 적극행정 성과관리 체계의 원인이 되고 있으며, 통합된 하나의 제도로서 적극행정 제도를 관리하는 것에 대한 적절성에 의문이 제기

2) 제도운영의 실효성에 대한 진단결과
□적극행정 개념의 인지
○개별 이미지의 연관성 정도는 차이를 보이지만, 전반적인 우선순위는 적극행정과 규제혁신이 유사한 이미지를 보이는 것으로 파악
○적극행정이나 규제혁신 모두 대상에 대한 우호적 태도나 긍정적 태도의 측면이 가장 높은 순위의 이미지로 파악되며, 기민하게 상황을 파악하고 변화에 유연하게 대응하거나, 미리미리 선제적이고 신속하게 업무를 처리하는 부분도 적극행정과 규제혁신에서 공통적으로 높게 나타나는 이미지로 확인
○적극행정의 활성화가 수요자 중심의, 변화에 유연하며, 선제적이고 신속한 규제혁신 활동에 긍정적으로 작용할 가능성을 예상
○적극행정 개념에 대한 공무원들의 인식 정도는 상당히 높은 편으로 파악되나, 적극행정의 개념이 일상적 개념으로서 이해되고 있는 경향이 크며, 적극행정 개념을 정부규제로 인한 문제를 해결하는 활동으로서 이해하는 정도가 상대적으로 가장 높게 나타나고 있으나, 적극행정이 규제혁신의 개념과 밀접하게 연계되어 인지되고 있다고 보기에는 부족한 부분

□전반적인 제도운영 실적
○적극행정 제도운영에 대한 긍정적 수용인식은 보통 보다는 나은 수준이나, 거의 보통에 가깝다는 점에서 공무원들의 적극적 관심과 참여를 이끌어내고 있지는 못한 것으로 분석
○적극행정 추진을 위한 구체적 제도내용과 관련해, 상대적으로 사후 면책 활성화를 긍정적으로 수용하는 입장이 높은 편이며, 적극행정 수준에 대한 평가나 대국민 참여를 통한 적극행정 추진방안에 대해서는 상대적으로 부정적인 입장이 확인
○제도 내용에 대한 수용도와 비교할 때, 실제 업무수행 과정에서 적극행정 제도운영의 영향정도는 상대적으로 덜한 것으로 파악
○적극행정 제도운영 방안과 규제혁신과의 연계 정도에 대해서, 긴밀한 수준은 아니지만 규제혁신과 상당 수준 연계하여 적극행정 제도운영이 이루어지고 있는 것으로 평가되나, 구체적인 내용과 관련해서 적극행정 추진을 위한 특정 방안이 규제혁신에 더 밀접하게 연계된다든지 하는 차별적 인식은 확인되고 있지 못함
○이러한 결과는 적극행정 활성화 방안을 통한 규제개선 업무 수행 정도에 대한 분석에서도 동일하게 파악되며, 적극행정 활성화 방안이 규제혁신과 연계되어 있다는 응답에 비해, 실제 적극행정을 통해 규제개선 업무를 수행한 정도는 훨씬 낮게 응답
○제도적 연계성 인식과 별개로, 실제 적극행정과 연계한 규제개선 업무 수행 정도가 낮게 나타나는 결과도 적극행정과 규제혁신 간의 불명확한 관계 설정이 그 원인으로 파악
□개별 적극행정 추진 사례에 대한 분석 결과
○적극행정을 통해 추진된 정책 및 행정사례를 통해 적극행정과 규제정책과의 연관성을 살펴보면, 규제와 무관한 적극행정 사례의 추진이 상당히 큰 부분을 차지하고 있는 것으로 파악
○가장 광범위하게 운영되고 있는 적극행정 우수사례의 발굴?선정 활동의 상당수가 규제정책과 무관한 일상적 행정활동으로 파악되고 있다는 점에서, 실무적인 적극행정 제도운영과 규제혁신 활동이 괴리될 가능성 우려
○반면, 적극행정에 따른 사후면책이나 사전컨설팅의 경우에 정부규제에 따른 문제점 해결을 목적으로 하는 적극행정 사례의 비율이 높은 편이나, 해당 규제를 개선하는 활동보다는 해당 규제의 적용을 전제한 상황에서 예외적인 허용 방안을 모색하고자 한다는 점에서, 적극행정의 결과가 직접적인 규제개선으로 이어질 가능성은 그리 높지 않음

3) 적극행정 제도성과의 적정성 진단 결과
□적극행정 수행의 목적 및 기대효과
○적극행정 추진실적으로서 개별 적극행정 사례들의 목적 및 기대효과를 분석한 결과, 행정효율성 제고와 일반국민의 불편해소 및 행정서비스 만족도 제고에 대한 부분이 다수를 차지하는 것으로 파악
○상대적으로 경제활성화 및 고용증대나 신기술?신산업 활성화, 사회적 약자 지원, 환경 및 사회적 안전 제고에 대한 기대효과를 파악할 수 있는 적극행정 추진사례의 비율이 상당히 낮게 나타나고 있는 부분은 적극행정의 목적이 제한적
○행정내부의 업무효율성 제고가 적극행정이 의도하는 공공이익 달성에 충분히 기여할 수 있는 부분인지에 대한 논란이 제기
○한편, 적극행정 추진사례의 목적 및 기대효과가 적극행정 추진방식과 긴밀한 상관관계를 보이는 것으로 파악되며, 이러한 결과는 적극행정 추진의 목적에 따라 적합한 수행방식의 적용 필요성을 지적하고 있으며, 한편으로는 특정 적극행정 수행방식의 획일적 적용이 적극행정 수행의 기대효과를 달성하는데 부정적일 수 있음을 시사

□행정행태 변화 및 만족도 개선
○적극행정 제도운영에 따른 성과로서 공무원의 행태변화를 조사하였으며, 전반적으로 보통에 가까운 긍정적 의견을 확인되며, 적극행정 제도운영을 통해 실질적인 공무원의 행태변화가 크지 않음
○행정행태 촉진 유형과 관련해서, 수요자 중심의 행정행태 변화를 가장 주요하게 확인할 수 있으며, 능동적 행정이나 선제적 행정, 문제해결 중심의 행정도 중요한 변화내용으로 응답되며, 상대적으로 성과주의 행정에 대해서는 개선 정도가 낮은 편으로 응답
○한편, 적극행정 제도운영 이후에 국민 또는 이해관계자의 만족도 개선에 대한 공무원 인식을 조사한 결과, 공무원의 행태변화에 비해서도 낮은 수준의 만족도 개선을 확인

□적극행정을 통한 규제혁신 성과
○적극행정을 통한 규제개선 실적은 중앙행정기관은 물론 지방자치단체 수준에서도 상당 수준으로 파악되나, 이러한 규제개선 실적은 기존의 규제정비 프로그램이나 활동의 차원에서 추진된 성과이며, 일반적인 적극행정 제도운영 방안에 포함되고 있지 않은 부분
○면책이나 사전컨설팅, 적극행정 우수사례 발굴 등을 통해 확인되는 적극행정 추진사례 가운데, 정부규제의 문제점을 해결하기 위한 목적을 파악할 수 있는 사례의 비율이 상대적으로 낮은 편으로 파악
○정부규제가 장애요인으로 파악되더라도 직접적인 규제개선을 추진하는 비율은 낮은 편으로 파악되며, 적극행정이 先조치, 後정비를 강조하는 상황에서 조치 이후 제도정비에 대한 진행이 필연적이지는 않기 때문이며, 적극행정 법제와 관련한 유권해석의 확대는 규제개선 보다는 기존규제의 유연한 해석을 통해 규제에 따른 장애요인을 해소할 가능성을 확대
○이러한 점을 고려할 때, 적극행정 추진사례 가운데 직접적인 규제개선과 관련된 비율이 높지 않을 것으로 예상
○적극행정과 연계한 규제정비 실적을 명확히 구분하여 파악하기는 어렵지만, 공무원들에 대한 인식조사 결과는 적극행정이 규제혁신에 대한 양적 측면의 성과를 달성하는데 큰 영향이 없었다는 평가를 내리게 함
○적극행정 제도운영을 통해 공무원들의 규제혁신 태도의 개선 정도를 조사하였으며, 규제정비실적 개선에 대한 평가에 비해 공무원의 태도변화에 대해서 상대적으로 긍정적인 결과가 확인되나, 적극행정 제도운영을 통해 공무원들의 규제혁신에 대한 긍정적 태도 변화가 현저하다고 판단되지는 않음

4) 적극행정의 행태적 영향요인에 대한 진단 결과
□정책개입에 따른 문제해결 가능성 수준에 의한 행태변화
○적극행정의 수행은 해당 행정행위를 통해 달성할 것으로 기대되는 공공이익에 대한 규범적 타당성에 영향을 받겠지만, 실무적으로는 공무원이 인식하는 해당 행정행위에 따른 문제해결 가능성에 직접적으로 영향을 받을 것으로 예상
○공무원 설문조사를 통해 파악한 규제정책에 대한 의사결정 수준을 살펴보면, 문제해결 가능성이 최소 70% 이상은 되어야 새로운 규제를 신설?강화하거나 기존규제를 폐지?완화하는 결정을 내릴 수 있는 것으로 파악되며, 규제대안의 문제해결 가능성 증대를 통해 적극적인 규제행정을 촉진할 수 있다는 점을 시사
○새로운 규제를 신설?강화하거나 기존규제를 폐지?완화하는 결정에 미치는 문제해결 가능성 수준의 차이는 명확히 드러나고 있지 않음에도 불구하고, 기존규제의 폐지?완화를 위해서도 새로운 규제의 신설?강화 이상으로 충분한 문제해결 가능성에 대한 확신이 필요하며, 기존규제 폐지?완화에 대한 타당성을 공무원들에게 어떻게 확신시킬 것인지가 관건으로 제기

□정책개입에 따른 문책가능성 및 문책부담의 변화, 보상수준의 변화에 따른 행태변화
○규제 신설?강화 및 폐지?완화에 대한 결정 과정에서 사후 문책가능성과 관련해, 기존규제를 폐지?완화하는 활동과 관련해서 문책가능성에 따른 행동변화의 민감도가 높아지는 것으로 파악
○규제 폐지?완화 활동에 대해 특별히 문책가능성을 경감하고 면책지원을 강화할 필요성이 확인되며, 기존규제의 폐지?완화를 결정해야 할 상황에서 사후 문책가능성을 염려한다면 폐지?완화를 보류하는 결정을 내릴 가능성이 확률적으로 높다는 분석이 가능
○문책부담의 감소 수준과 관련해서는, 기존규제의 폐지?완화에 대한 의사결정과 관련해 상대적으로 더 많은 문책부담의 경감 필요성을 확인할 수 있으나, 새로운 규제의 신설?강화와 비교할 때 특별한 차이라고 판단하기는 어려움
○규제담당 공무원의 적극행정을 촉진하는 방안으로서 행정행위에 따른 보상수준의 변화를 고려할 수 있으며, 새로운 규제의 신설?강화에 비해 기존규제의 폐지?완화 활동을 촉진시키기 위해서, 공무원들은 더 많은 보상수준을 요구하는 것으로 파악되나 통계적인 차이로 확인되지 않으며, 적극행정의 포상제도 강화가 규제의 신설?강화 및 폐지?완화에 따른 구분 없이 이루어질 경우에 규제개선의 효과가 미흡하게 나타날 가능성을 우려


4. 결론 및 정책대안
□적극행정 제도개선을 위한 기본방향
○현행 적극행정 제도운영의 문제점 진단 결과를 바탕으로, 해외사례 검토 및 전문가 의견조사에 따른 결과를 통해 향후 규제혁신 관점의 적극행정 제도개선을 위한 기본방향을 제안
○향후 규제혁신 관점에서의 적극행정 제도개선을 위한 목표를 ‘적극행정을 통해 기존과 차별화되고 실질적인 규제혁신 성과의 달성’으로 설정
○이러한 제도개선의 목표는, 첫째, 개별 공무원의 업무수행이 규제혁신으로 연계되는 활동을 촉진하기 위한 제도개선을 강조하며, 둘째, 규제혁신의 사회경제적 파급효과를 제고하는 적극행정을 강조
○결과적으로, 적극행정을 통한 규제혁신의 추진에도 불구하고, 적극행정 제도개선은 규제공무원의 자율성보다 민간부문의 자율성과 창의성을 증진시키는데 강조점이 두어져야 할 것

□규제혁신 관점에서 적극행정 제도개선의 추진방향
○첫째, 적극행정 개념의 포괄성을 고려하여 정책영역별로 차별화된 접근방법을 모색하며, 본 연구에서 제시하는 적극행정 제도개선방안은 현행 제도설계 및 운영방식을 대체한다기보다는, 규제정책 영역의 특수성을 고려하여 규제혁신 성과제고를 위한 보완적 목적을 강조
○둘째, 필수적으로 제도개선을 전제한 적극행정 추진방안을 설계하며, 적극행정을 통해 기대되는 공공이익의 창출 수준이, 최종적으로는 공무원 개인의 의지와 무관하게 제도적으로 보장될 수 있도록 사후적 조치가 마련될 필요가 있음
○셋째, 규제혁신을 달성하기 위한 적극행정의 수행 방안에 초점을 맞춰 적극행정 제도개선을 추진하며, 적극행정을 통한 규제혁신의 성과로 설명하기 위해서는, 기존과 다른 혁신적 방식으로 규제를 개선하거나 혹은 규제개선에 따른 혁신적 성과가 질적이나 혹은 양적으로 인정되어야 할 것
○넷째, 공무원의 회피동기보다는 접근동기에 초점을 맞춘 적극행정 제도설계 방안을 강화하며, 규제공무원으로 하여금 다양한 방식의 긍정적 피드백을 줄 수 있는 제도설계를 지향함으로써, 기존과 다른 적극행정을 통한 규제혁신의 차별적 접근방식을 강조할 필요

□규제혁신 관점에서 적극행정 개념의 재구성
○현행 ?적극행정 운영규정? 제2조에서는 적극행정을 “공무원이 불합리한 규제를 개선하는 등 공공의 이익을 위해 창의성과 전문성을 바탕으로 적극적으로 업무를 처리하는 행위”로 규정
○본 연구에서는 규제혁신의 관점에서 적극행정의 개념을 “공무원이 정책 수요자의 입장에서 기민하고 유연한 업무 수행을 통해, 불합리하거나 비효율적인 기존규제의 개선 및 규제신설의 억제를 도모함으로써 국민의 삶에 실질적이고 혁신적인 변화를 촉진하는 행위”로 재정의
○첫째, 적극행정은 수요자 중심의 규제행정을 의미
-적극행정의 요체는 공무원의 능동적이고 주체적인 활동만큼이나 행정활동의 대상으로서 수요자에 대한 공감 및 긍정적 태도, 협력적 관계가 중요하게 파악
-동일한 규제효과를 달성하면서도 최대한 피규제자의 규제부담을 줄이기 위한 규제자의 행태가 규제혁신 관점에서의 적극행정을 판단하는 기준
-그러나 수요자 중심의 규제행정이 피규제자든 규제수혜자든 정책 수요자들에 의해 포획되는 것은 절대 경계해야 할 부분이며, 일반적인 적극행정에서 강조하는 공무원의 능동적이고 주체적인 역할의 중요성은 이러한 포획 가능성에 대한 경계의 차원에서 의미를 가짐
○둘째, 적극행정은 기민하고 변화에 유연하게 대응하는 규제행정을 의미
-급변하는 정책환경에 따른 새로운 문제점에 대한 인지는 물론, 해당 문제점을 해결하기 위한 대안 마련에 있어서도, 기존방식에 고착되지 않고 새로운 변화를 통해 규제행정의 효율성을 제고하고자 하는 행위를 적극행정으로 판단할 수 있음
○셋째, 적극행정은 규제개선을 통해 실질적이며 혁신적인 변화에 기여하는 규제행정을 의미
-규제혁신 관점에서의 적극행정은 적극행정의 결과로서 불합리하거나 비효율적인 기존규제의 개선이나 신설규제의 억제를 필수적으로 요구
-그럼에도 불구하고, 적극행정의 결과에 따른 직?간접적인 규제개선 영향을 포괄적으로 정의함으로써 규제혁신 관점의 적극행정 범위를 확대

□규제혁신 관점에서 적극행정 제도개선의 접근방법
○현행 적극행정 제도설계방안은 주로 개별 공무원의 인사관리 차원에서 접근하고 있으나, 이에 비해, 규제혁신 관점의 적극행정 제도개선방안의 마련을 위해서는 개별 공무원에 대한 인사관리 차원에서의 접근과 함께, 규제정책관리 및 규제행정환경에 대한 접근도 중요하게 검토되어야 할 부분
○이에 따라, 본 연구에서는 규제혁신 관점의 적극행정 제도개선방안을 ① 규제공무원의 인사관리제도, ② 규제관리제도, ③ 규제행정환경의 세 측면에서 접근

□규제공무원의 인사관리제도와 관련한 개선방안
① 유형별 맞춤형 규제혁신교육의 확대
-개별 공무원에 대한 규제혁신교육의 전면적인 확대와 함께, 유형별 맞춤형 교육커리큘럼의 개발 및 활용이 필요하며, 규제혁신 마인드의 함양과 관련한 교육프로그램은 적극행정 교육과 통합하여 운영함으로써 교육대상 범위를 확대 가능
-규제혁신 직무역량 강화와 관련해, 5급 이상의 국가공무원과 6급 이하의 국가공무원, 그리고 지방공무원을 유형화하여 규제혁신 관련 차별적인 직무역량 강화를 위한 교육프로그램을 개발?운영
-규제혁신 교육프로그램의 개발과 함께, 교육프로그램의 대상 공무원에 대한 파악 및 맞춤형 교육정보의 제공이 필요
-규제혁신교육에 대한 의무적 규정을 ?행정규제기본법?에 반영하는 것을 고려

② 규제혁신 적극행정 우수기관 포상 및 우수공무원 선발 추천제 도입
-적극행정을 통해 규제혁신의 성과를 특별히 달성한 우수공무원에 대한 적극적인 보상제도의 마련이 필요
-현재 ?행정규제기본법?에서 규정하고 있는 부처별 우수공무원 포상 규정에 의존하기에는 한계가 있으며, 해당 규정을 강화하는 부분도 실효성이 미흡할 것으로 판단되며, 대안적으로 현재 적극행정 우수공무원에 대한 인사상 우대조치와 부처별 규제개선 우수공무원 포상제도를 통합하여 운영하는 방안을 추진할 필요
-중앙행정기관의 적극행정 우수공무원 선발 기준으로 적극행정을 통한 규제혁신 성과의 창출을 명시적으로 포함하는 방안을 고려할 수 있으며, 나아가 각 부처별 규제혁신 우수공무원을 적극행정 우수공무원으로 특별히 추천하는 ‘(가칭)우수공무원 선발 추천제’의 도입을 검토할 필요
-개별 공무원 차원을 넘어 규제혁신 적극행정 업무수행 성과가 탁월한 중앙행정기관을 대상으로 우수기관 포상제도를 도입하는 방안을 고려

③ 규제개선 업무 면책범위 확대 및 적극행정 면책제도의 연계
-면책의 대상범위로서 규제개선 업무의 내용을 보다 확대하여 규정할 필요가 제기
-규제개선을 규제법제의 정비에 한정한다면, 규제샌드박스를 통한 시범적인 규제적용 예외 등의 조치는 규제개선에 포함되지 않을 수 있으며, 또한 규제법령의 유권해석을 통해 규제적용을 완화하는 조치 등을 규제개선 사항으로 볼 것인지에 대한 판단이 모호
-면책의 기준이 되는 규제 “개선” 업무에 대한 명확한 기준 마련을 통한 면책 범위를 확대하는 노력이 요구되며, ?행정규제기본법? 제37조 제1항에 따른 규제개선 업무와 관련한 면책기준을 ?적극행정 운영규정?에서 연계하여 적용하는 방안을 고려
-사전컨설팅이나 위원회 심의에 따른 형식적 기준을 충족하지 못한 적극행정 가운데, 규제개선 업무에 해당하는 사안에 대해서는 적극행정 면책의 내용적 기준을 충족하는 것으로 규정을 보완할 필요가 있으며, 적극행정 면책제도의 활성화와 함께, 규제혁신 관점의 적극행정에 대해 특별한 배려도 기대할 수 있을 것

④ 규제혁신 전문직위제 운영 및 인사상 우대조치 강화
-규제혁신 업무는 장기간에 걸쳐 추진되는 경우가 많고, 또한 규제혁신에 따른 성과를 확인하는 부분도 장기간에 걸쳐 확인해야 할 필요
-순환보직에 따라 단기적으로 업무를 수행하는 공무원의 입장에서는 규제혁신 업무수행에 따른 충분한 피드백을 받는데 한계가 있다는 점에서, 장기간에 걸쳐 전문성을 갖고 해당 업무에 적극적인 태도를 갖는 전문직위제를 운영하는 방안의 긍정적 효과를 기대
-규제혁신 업무에 대한 전문직위 지정의 확대와 함께, 전문직위에 대한 인사상 우대조치 강화가 함께 이루어질 필요
-규제혁신 전문직위 공무원의 적극행정을 촉진하기 위한 인센티브로서 업무성과 수준에 따른 합리적인 성과평가 기준의 마련과 보상체계가 마련될 필요

⑤ 규제혁신 성과에 비례한 적극행정 성과금제도 도입
-성과상여금 지급기준과 관련하여 적극행정을 통한 규제혁신의 성과수준을 비례적으로 반영한 성과금제도의 도입방안을 고려
-대안적 방안으로, ?국가재정법? 제49조에 근거한 예산성과금의 활용하여 규제혁신 적극행정에 대한 성과금 지급방안을 검토할 수 있으며, 규제혁신을 통한 예산지출의 절감과 그에 따른 성과금 지급을 연계함으로써, 적극행정을 통한 긍정적 보상체계를 마련 가능

□규제관리제도와 관련한 개선방안
① 적극행정위원회의 규제개선 심의 기능 추가
-적극행정위원회의 역할이 정책자문위원회 혹은 감사자문위원회로서의 성격이 강조되면서, 규제혁신에 대한 지원기능이 누락
-적극행정위원회의의 역할과 관련해, 명시적으로 규제개선 심의 기능을 추가할 필요가 있으며, 이는 규제개선의 필요성을 확인하여 후속조치의 실행에 대한 심의를 의미
-적극행정의 결과를 규제개선과 연계할 수 있는 부분에 대한 적극행정위원회의 명확한 역할 규정이 요구되며, 이를 통해 적극행정에 따른 규제혁신의 성과를 실질적으로 담보 가능
-제도적으로 적극행정위원회와 규제심사위원회의 기능 연계를 위한 위원회 구성방안을 개선방안을 모색

② 이해관계자 의견수렴의 체계적 확대를 통한 수요자 지향성 제고를 제도화
-충분하고 적극적인 이해관계자 의견수렴은 적극행정을 판단하는 중요한 요소로 이해될 수 있다는 점에서, 기존의 규제도입 과정에서 이루어지는 의견수렴 방식의 개선과 함께, 규제개선 과정에서도 체계적인 이해관계자 의견수렴이 이루어질 수 있도록 관련 제도를 마련할 필요
-현행 적극행정 면책기준과 관련해, 규제개선을 위한 적극적이고 체계적인 의견수렴 여부를 기준으로 적극행정을 판단할 수 있으며, 해당 내용을 반영한 적극행정 면책기준의 명확화 방안이 필요

③ 규제비용관리제 실효성 제고를 통한 인센티브 확대
-기관 차원의 규제혁신을 위한 적극행정의 인센티브 강화 방안으로서, 현행 규제비용관리제의 실효성을 강화하는 방안에 대해 긍정적으로 검토할 필요성
-규제비용관리 실적에 대한 적극적 공개와 피드백을 활성화할 필요가 있으며, 현재 규제비용관리 실적에 대한 일반적 공표를 규정하고 있으나, 국회에 대한 규제비용관리 실적의 보고를 통해 개별 중앙행정기관의 관심도를 제고할 필요
-각 부처별 규제비용관리 실적에 대한 충실한 분석 및 보고서의 작성 등을 통해 규제비용관리제 운영에 따른 피드백이 효과적으로 전달될 수 있는 방안이 요구

④ 규제일몰제 및 사후영향평가의 실질적 운영
-적극행정을 통한 규제혁신 활동을 제도적으로 촉진하기 위한 방안으로서, 기존규제에 대한 사후검토 활동을 체계적으로 활성화할 필요성이 제기
-실질적인 일몰규제의 재검토 수행을 위해 적정한 일몰설정의 필요성도 제기되며, 일몰규제 재검토를 위한 체계적 방안에 대한 마련도 요구
-사후영향평가의 제도화는 기존규제에 대한 적극적인 검토 기회를 제공하며, 담당공무원의 적극적 판단을 통해 규제개선 활동의 가능성이 높아진다는 점에서 적극행정을 통한 규제혁신의 중요한 제도적 기반

⑤ 규제개선과제 발굴에 대한 업무성과 평가가 필요
-규제개선의 결과를 달성하는 것이 규제혁신 관점의 적극행정에서 우선적으로 요구되는 부분이겠지만, 규제개선이 이루어지지 못하더라도 규제개선과제의 발굴 자체에 대한 적절한 평가가 이루어질 필요
-중앙행정기관에 대한 규제혁신평가의 평가항목으로 능동적인 규제개선과제 발굴에 대한 부분을 포함할 수 있으며, 대안적 방안으로, 규제혁신평가 항목 중 ‘적극행정을 통한 규제혁신 체감도 제고’ 항목과 관련해, 적극행정 추진과정에서 제기된 규제개선 과제의 발굴 노력을 세부평가지표로 반영하는 방안도 고려 가능

⑥ 규제입법계획 마련을 통한 규제업무 수행의 체계성 제고
-적극행정을 통한 규제혁신 활성화를 위한 목적에서 규제입법계획의 마련 및 소통을 통한 규제업무 수행의 체계성을 확보하고, 적극적 대응을 위한 시간적 자원을 확보하는 방안의 필요성을 제안
-주요한 규제입법계획에 대해 부처 내에서 공유가 이루어지고, 규제입법을 체계적이고 적극적으로 대응하기 위한 제도적 기반을 조성하는 노력은 적극행정 활성화에 중요한 선결요건이라고 판단

⑦ 맞춤형 규제혁신 Toolkit 개발 및 확산
-규제업무를 수행하는 공무원 유형별로 맞춤형 규제혁신 Toolkit을 개발할 필요
-업무지침에서는 해당 업무의 수행단계별로 표준적 절차와 업무양식에 초점을 맞추어 내용이 구성되나, 업무수행 Toolkit에서는 문제상황에 대한 다양한 해결방안을 중심으로 내용을 구성한다는 점에서 차이
-규제심사를 포함해, 기존규제 정비활동과 관련해서 실질적으로 업무수행 과정에서 활용할 수 있는 Toolkit의 개발과 확산을 추진함으로써, 규제업무를 담당하는 공무원들의 능동적인 판단과 업무수행을 촉진
□규제행정환경과 관련한 개선방안
① 행정규제 데이터베이스 구축 및 고도화를 통한 참조기준 확대
-규제업무와 관련하여 행정규제 데이터베이스 구축 및 고도화를 통해 적극적인 규제행정을 수행할 수 있는 참조기준(reference)을 확대할 필요
-행정규제 데이터베이스 구축 및 고도화를 통한 참조기준의 확대는 일종의 공무원을 대상으로 한 RegTech의 구현이
-규제업무 수행과정에서 기존의 참조기준을 고려한 판단을 내림으로써 보다 능동적이고 적극적인 업무수행의 가능성을 기대

② 규제혁신 활동에 대한 경쟁적 재정지원 프로그램 도입
-영국의 Regulatory Pioneer Fund의 사례를 벤치마킹하여, 혁신적이고 적극적인 규제업무 수행과 관련해 경쟁적 방식의 재정지원 프로그램을 도입하는 방안에 대해 긍정적으로 검토할 필요
-새로운 규제방식을 적용한다고 하더라도, 이러한 규제방식이 적절한지에 대해서는 정책실험이 요구될 수 있으며, 규제자의 입장에서 추가적인 예산이나 시간을 소요하면서 자발적으로 새로운 규제방식을 모색하는 것을 기대하기는 불가능
-모든 규제기관의 규제업무 수행과 관련해 재정지원을 수행하기에는 한계가 있다는 점에서 경쟁방식으로 재정지원을 추진하는 방안을 채택할 수 있으며, 재정지원의 효과성 제고를 위해 규제조정실의 관리?감독 기능을 추가할 필요
-규제혁신 활동과 관련한 경쟁적 재정지원 프로그램의 도입 및 운영을 통해 규제담당 공무원들에 대한 적극적 동기부여를 도모할 필요

③ 규제공무원 간 업무 네트워크 활성화를 통한 역량 강화
-개별 공무원의 적극적 판단과 업무수행을 촉진하기 위해서는 개별 공무원이 의견을 참조할 수 있는 충분한 업무 네트워크의 구축이 강조될 필요
-적극행정위원회나 감사기구에 대한 의견요청과 별개로, 그 이전단계에서 규제공무원이 자유롭게 의견을 요청하고 문제상황을 공유할 수 있는 수평적 업무네트워크의 구축방안을 마련할 필요
-뉴질랜드의 G-Reg이나 핀란드의 Change Agent Network를 벤치마킹하여, 규제업무 담당 공무원들의 업무네트워크를 구축함으로써 규제업무 수행과 관련한 다양한 정보와 업무수행방식이 공유되고 확산되는 것을 지원 가능
-정부 내부의 인트라넷을 이용한 플랫폼 형식으로 추진하여 공무원 간의 신뢰할만한 정보의 공유 및 확산을 보장할 필요

④ 규제자와 피규제자 간의 파트너십 활성화
-영국의 Primary Authority를 벤치마킹하여, 규제기관과 개별 피규제자 혹은 피규제자 단체 간의 파트너십이 활발히 진행될 수 있는 관련 플랫폼의 개발을 추진
-관리기관으로서 규제조정실은 플랫폼의 제공과 함께, 규제자와 피규제자 간의 매칭을 주선하고, 파트너십의 형성 및 운영 과정에서 촉진자로서 역할을 수행 가능
-규제자와 피규제자 간의 공식적 파트너십의 활성화를 통해 피규제자 등 이해관계자로부터의 상시적이고 직접적인 의견수렴 활동을 기대할 수 있으며, 개별 파트너십 간의 비교나 정보공유를 통해 규제자와 피규제자 간의 보다 협력적이고 건설적인 관계 형성을 도모

⑤ 적극행정 거버넌스와 규제조정실의 조정 역할
-단기적으로는 현재와 같이 국무조정실의 규제조정실이 형식적이나마 총괄기관으로서 역할을 수행하면서, 적극행정의 목적으로서 규제혁신 성과의 달성을 지속적으로 강조할 필요
-중장기적으로는 일반적인 인사혁신방안으로서 적극행정과 구분하여, 적극행정에 기반한 규제혁신 관리를 차별화하는 방안을 제안
-행전안전부가 주도하는 정부혁신과 인사혁신처가 주도하는 적극행정의 결과물을 실질적인 규제혁신의 성과로 연계하는 역할을 규제조정실이 체계적으로 담당할 필요가 있으며, 관련한 업무추진체계의 마련 등을 통해 규제혁신 관점의 적극행정 추진체계 효율화 방안을 모색할 필요