한국행정연구원

국문초록

1. 서론
□연구배경
○분야별 연구의 필요성
-평가의 자율성과 특수성을 인정하는 해외와 달리 한국은 기관과 부처를 획일적으로 평가하고 있어 기관별?분야별 성과관리 필요성이 제기
-한국에 성과관리가 발전하는 과정에서 획일적이고 통일적인 평가제도의 적용의 한계에 직면하여 자율성과 책임성을 확대하고자 분야별 연구 기획
-분야별 성과관리의 차이, 특수성을 연구하고자 경제분야, 외교안보분야, 보건복지분야, 재난안전분야의 4개 분야로 중장기과제 추진
-2021연도에 3번째 분야인 보건복지분야에 대한 연구가 수행됨

□연구목적
○첫째, 보건복지분야의 성과지표의 활용실태와 특징은 무엇인가를 분석
○둘째, 보건복지분야에서 성과지표와 성과관리의 개선방안을 제기
○장기적인 관점에서 보건복지분야 성과지표의 개선방안을 도출하고자 함

□연구 내용과 연구 방법
○연구내용
-보건복지분야의 성과관리 및 성과지표에 대한 연구로 주로 보건복지부의 성과관리시행계획을 분석함
-해외 사례는 미국과 호주의 보건복지분야 사례를 수집 분석함
○연구방법
2. 이론적 검토와 분석방법
□이론적 배경과 선행연구 검토
○성과 및 성과관리의 개념 검토
-성과의 개념은 학자에 따라 다양하게 정의됨
-우리나라 정부에서의 성과관리는 ?정부업무평가기본법?제2조에서 “정부업무의 추진에 있어 기관 임무, 중?장기 목표, 연도별 목표 및 성과지표를 수립하고, 그 집행과정 및 결과를 경제성?능률성?효과성 등의 관점에서 관리하는 일련의 활동”으로 정의
○보건복지분야 성과지표 관련 국내외 선행연구 검토
-ten Asbroek et al.(2004), van der Schee et al.(2006), Antonelli & De Bonis(2016), Kress et al.(2016), 이근정(2009), 이삼식 외(2011), 고숙자 외(2013), 김명화 외(2016), 신정우 외(2019) 등의 연구 검토

□연구방법론
○분석대상과 범위
-국내외의 보건복지분야의 성과 관련 자료들
-보건복지부 성과관리시행계획 내용과 성과지표를 분석함
-해외 분석 대상으로 자료 공개상황이 우수한 미국과 호주의 자료를 활용


○분석방법과 기준
-동일한 분석기준으로 한국과 미국, 호주의 보건복지분야의 성과 관련 문헌들을 비교 분석함
-목표와 지표의 수, 정량지표와 정성지표의 수와 비율, 투입?과정?산출?결과지표의 수와 비율, 성과지표 대표성 수준, 목표체계 연계성 수준, 성과지표 목표수준의 설정과 달성 판단 방법, 성과지표의 측정가능성 등. 본 연구에서 국민의 이해도와 체감도란 분석기준을 추가하여 분석함
-성과관리분야 공무원 및 보건복지분야 공무원, 성과관리 전문가 및 해당 분야 전문가, 시민단체 활동가 등을 대상으로 설문조사를 실시함
-전문가 대상 인터뷰는 성과관리 전문가들의 자문 받았으며, 보건복지 공무원과 학계나 연구계의 전문가들과의 인터뷰와 간담회 수행함


3. 해외 성과지표 사례분석
□해외의 보건 분야 성과지표 분석
○미국 보건복지부 보건분야 성과지표
-전략목적과 전략목표는 보건복지부의 기능과 달성목표에 기반하여 설정
?보건 관련 전략목적 3개, 전략목표 12개, 성과목적 33개 제시
?복지 관련 전략목적 3개, 전략목표 6개, 성과목적 21개 제시
-GPRAMA에 따라 미국 보건복지부는 2년 단위의 성과계획서를 이전 연도까지의 성과?실적 보고서와 함께 매년 작성하여 공개
○호주 보건부(Department of Health)와 복지부(Department of Social Services) 성과지표
-각 프로그램들에 대한 핵심활동들, 성과지표들과 각각의 목표들을 제시
○목표체계의 연계성
-미국 보건복지부의 목표체계는 체계적 연계성을 확보
?모든 전략목적과 목표는 서로 연계되어 있으며 영향을 미칠 수 있음
?전략목표마다 성과지표를 포함. 성과 목적은 진행 상황을 보여줌
-호주
?보건부 복지부의 성과지표 구조의 차이점: 보건부의 경우 하위 성과목표 달성여부 요약으로 결과를 제시하는 반면, 복지부의 경우, 프로그램 수준의 성과와 핵심활동의 성과를 따로 제시함
○목표 수준설정과 달성
-미국 보건복지부 연간 성과보고서(Annual performance report)
?복지부의 경우, 프로그램이 절차의 정상 트랙 내 진행 여부를 체크리스트 형식으로 성과 제시하며, 세부별 여부는 확인 어려움. 또한 성과지표 분석을 2020-21 성과계획서를 기반으로 진행하고 있어 달성 관련 자료가 시기상 아직 취합되지 않아 달성도를 표기하지 않음.
○성과지표의 측정가능성
-정량지표, 산출?결과지표 중심의 미국 보건복지부 성과지표
?보건분야의 경우 29개, 복지분야의 경우 21개 성과지표가 정량지표임
?보건분야, 복지분야 모두 투입과 과정지표의 비중이 작은 편임
-미국에 비해 정성지표의 비중이 높은 호주 보건부와 복지부 성과지표
?핵심 활동(Key Activities)과 세부 성과지표의 경우, 보건부 53개 성과지표 중 정성지표는 33개(62.3%), 정량지표는 20개(37.7%)로 구성됨. 복지부의 경우 55개 성과지표 중 2개(21.8%), 정량지표는 43개(78.1%)
?보건부 성과지표: 투입지표와 과정지표는 모두 정성지표로 구성되어 있고, 산출지표와 결과지표는 대부분 정량지표로 구성되어 있음
?복지부 성과지표: 미국에 비해 정성지표의 비중은 높으나 호주 보건부에 비해 정량지표의 비중 높음. 과정지표보다는 정량지표의 산출과 결과지표의 비중 높음. 단, 프로그램 수준의 성과지표는 모두 정성지표
○국민의 이해도와 체감도: 성과지표에 대한 국민의 이해도와 체감도를 제시된 지표의 특성 및 보고서상의 성과목표체계 연계를 기준으로 평가-미국의 경우 양호한 수준. 다만, 성과목표체계 이해 위해 성과계획서와 성과보고서를 함께 비교 및 연결시켜야 하므로 저해의 여지가 보임
-호주의 경우 2020-21 성과계획부터는 양호한 편. 복지부의 경우 성과목표 불명확하고 체감도 다소 미흡

4. 국내 성과지표의 현황 및 실태분석
□보건복지분야의 성과지표 현황 및 활용 유형분석
○보건복지부 성과지표 분석
-보건복지부는 전략목표, 성과목표, 관리과제라는 3단계의 목표체계를 가지고 있음
?관리과제의 경우 대체로 비슷한 규모를 가지고 있음
□보건복지분야의 성과지표 실태분석
○보건복지분야의 성과지표 분석
-보건분야와 복지분야의 성과지표를, (1) 대표성, (2) 목표체계의 연계성, (3) 목표 수준설정과 달성, (4) 외부성, (5) 측정가능성, (6) 국민의 이해도와 체감도 측면에서 전문가 자문을 통해 평가함
-성과지표의 대표성: 성과지표가 해당 성과목표?관리과제의 핵심적인 내용을 포함하고 있는가 여부에 따라서 상(○), 중(△), 하(X)로 평가
?성과지표 대표성 확보 저해요인들을 다음과 같음
?공통적 특징: 목표 내 명확하지 않은 정의가 대표성 낮은 성과지표를 만들고 있음. 상위목표들의 경우 더욱 그러한 경향성. 일부만 다룬 경우와 상하위 목표간 성과지표의 중복된 경우도 공통적으로 나타남
?차이점: 보건분야의 경우 성과지표가 목표에 제시되어 있는 개념을 충분히 포괄적으로 다루지 못한 경우와, 적절성을 위해 성과지표의 다른 목표로의 재분류가 필요한 경우가 다른 점이며, 복지분야의 경우 목표 내 가치 갈등이 있는 경우와 목표에 부적절한 성과지표를 설정한 경우, 성과지표의 중복사용이 나타난 것이 특징
-목표체계의 연계성: 하위목표가 상위목표의 포괄적?효과적인 달성을 위해 필요한 요소들을 포괄적으로 잘 설명하는지에 대해서 살펴봄
?성과지표를 고려한 상하위 목표간의 연계의 경우 상위목표가 하위목표를 포괄적으로 대변한다고 보기 어려운 경우들이 다수 존재함
-목표 수준설정과 달성: 복지분야가 보건분야에 비해 과거 실적치 참고한 경우 더 높음
?목표치 설정 근거가 제시되어 있지 않은 경우(신규, 언급없음, 관계없음)는 보건분야가 낮은 편임
?코로나19와 관련된 영향도 목표설정에 반영됨
?<표 4-5>에서 볼 수 있듯이 두 분야 모두 목표 실적치 추세는 대체로 증가하는 모습을 보임. 판단불가의 경우도 보건분야 관리과제는 높은 비율을 차지함. 복지분야의 경우 성과목표, 관리과제 모두 나타남
-성과지표의 외부성: 상위목표일수록 외부적 환경요인들의 영향을 받는 지표들이 많은 것으로 평가됨
-성과지표의 측정가능성: 설정된 목표와 과제를 측정할 데이터가 존재하는지, 수집 혹은 생산이 가능한지와 관련해 평가
?측정가능성이 높은 이유는 분야 모두 측정이 가능한 계량지표의 사용이 높은 편이며 복합지표를 활용하여 측정가능성을 높인 사례들이 발견됨
?하지만 보건분야의 경우 측정산식에 가중치 계산이 잘못된 경우, 복지분야의 경우 측정산식 사용 지표들이 목표의 개념을 잘 대표 못한 경우

-국민의 이해도와 체감도: 각각의 목표와 과제의 성과지표가 국민이해도와 체감도면에서 적절하게 제시되어 있는가에 대해 상(○), 중(△), 하(X)로 측정. 두 분야 모두 대체로 국민의 체감도가 높은 성과지표 활용하는 것으로 평가됨

?공통적으로 대중적으로 관심도가 높아 잘 알려져 있거나, 직관적으로 이해할 수 있는 지표들이 체감도가 높은 변수로 판단
?보건분야 성과지표 이해도와 체감도: 정책과 사업들과 연관있는 관리과제의 경우는 분야에 따라 다른 체감도 차이를 보임. 전문용어의 사용 혹은 부처의 정책구현 노력은 상대적으로 인지도 낮다고 평가
?복지분야 성과지표 이해도와 체감도: 상위목표 성과지표일수록 과정과 산출지표보다는 결과지표의 경우, 인지도가 높은 정책과 사업일수록 국민의 체감도가 높음

5. 보건복지분야에 대한 인식 분석
□조사개요
○설문조사 개요
○설문조사 내용
-2021년 공무원과 전문가 및 시민단체 활동가 설문조사 항목은 각 46개와 33개의 항목으로 구성되었고, 외교안보분야 설문과 비교하여 문항 배치 순서도 일부 수정되었으며 5개의 신규 질문이 추가됨
○응답자 특성
-공무원은 성과관리분야 공무원과 보건복지분야 공무원으로 표본을 구성
?성과관리분야 공무원은 국무조정실을 포함하여 18부 4처(대통령 경호처 제외) 18청(농촌진흥청 제외) 7위원회의 성과평가 담당자로 구성한 63명
?보건복지분야 공무원은 보건복지부, 식품의약안전처, 여성가족부, 질병관리청의 보건복지 담당자 42명
?공무원은 직급별로는 5급 이상이 52명으로 가장 많았으며, 근무기간별로는 5~10년 미만이 32명으로 가장 많았음
-전문가 및 시민단체 활동가 그룹은 크게 성과관리 전문가와 보건복지 전문가, 시민단체로 구분하여 할당하여 표본을 구성함
?보건복지 전문가는 관련 분야 대학교수 및 정부출연연구기관 연구원을, 시민단체는 보건복지 시민단체와 일반 시민단체로 구분하여 조사함

□설문조사 및 분석결과
○공무원(성과관리 및 보건복지분야), 성과관리 및 보건복지분야 전문가, 그리고 시민단체 인식조사의 결과에는 유사점과 차이점이 모두 나타남
-공무원, 전문가, 그리고 시민단체 등 응답자 모두 정량지표와 정성지표의 개념에 대해서는 대체로 명확하게 인지하고 있는 것으로 나타났음
?이는 모두 성과지표의 유형 구분에는 명확한 지식을 보유한다는 인식
-공통적으로 인식한 측면은 분야 특성이 반영된 성과지표의 필요성임
?보건복지분야의 정책/사업영역이 국민에게 직접적인 영향을 미치는 경우가 많기 때문일 것임
?결국 보건복지분야의 특성을 반영한 성과지표의 개발로 지표의 대표성, 유기적 연계성, 측정가능성 등을 제고할 수 있음을 시사함
○성과지표 개발에 있어서 공무원은 전문가/시민단체 보다 지표개발이 더 어렵다고 인식하는 것으로 나타났음
-성과지표는 대부분 공무원들이 개발하고 있기 때문에 지표개발을 어렵게 인식하고 있는 것에 대해 이해되는 측면이 있음
-따라서 부처차원에서 적극적으로 외부 전문가를 활용한 성과지표 개발 및 개선을 지원하여 지표개발의 어려움을 완화할 필요가 있을 것임
○객관성 측면에서도 공무원이 높게 인식하고 있는 것으로 나타났음
-이러한 인식의 차이는 공무원의 경우, 일상 업무에서 활용하기 때문일 것
-따라서 외부전문가로부터 검토과정을 거쳐야 되는 이유일 것임
?즉 자체평가위원의 일련의 과정이 필요한 이유
-특히 보건복지분야 공무원이 정성지표를 늘여야 된다는 응답
?성과지표 개발자인 공무원들이 성과지표에 대해 명확하게 이해할 필요가 있으며, 이를 위해 성과지표에 대한 공무원 역량강화가 더욱 필요하다는 점을 보여줌
○전문가 중에서도 보건복지분야 성과지표에 국민의 이해도와 체감도를 더 반영해야 한다고 인식하고 있는 것으로 나타났음
-보건복지분야 전문가 그룹에서도 공무원들의 객관성 인식과 성과지표 유형(정량/정성)별 필요성 인식은 별개의 것으로 취급하고 있는 것으로 보임
-성과관리 전문가도 반드시 참여, 지표 개발 및 점검의 균형을 맞출 필요성
□심층인터뷰 결과 분석
○보건복지분야의 특징
-현안사업으로 국민 밀착
?보건복지분야는 언론과 국민들이 관심을 가지는 현안 사업이 많음
?관련 사안을 진단?계획하기 위한 수시 연구 사업이 이루어지는 편임
?일반 국민들이 직접 정책대상으로 민원인이 되는 경우가 다수임
-이해관계 및 전달체계 다양성
?특성이 다른 정책고객 대상이 넓게 분포. 여러 이해집단과 맞닿아 있음
?이해집단 간에 역할 갈등이 종종 발생하기도 함
?서비스 전달체계가 분절화되어 있고 중복 심하며, 지방자치단체를 통한 수직적 전달체계의 부재가 민간 위탁으로 이어져 서비스 품질 저하됨

○보건분야와 복지분야의 공통점과 차이점
-고객 관련 공통점과 차이점
-집행상 공통점과 차이점

○보건복지부 업무의 특성
-부처 예산은 많지만 법정지출이 대부분이며 복지는 급부행정으로 민원이 많고 회피하는 경향이 있어 조직 분리 내 어려움이 존재함
-표면적인 예산과 인력은 복지분야의 규모가 크지만 보건분야가 긴급한 현안과 사업성 업무가 많아 2차관제를 통해 균형적 분위기가 조성됨
-두 분야를 하나의 부처에서 담당하기 때문에 보건과 복지를 연계한 체계적인 서비스 제공이 가능하여 시너지 효과를 창출할 수 있음
-장관의 전문분야가 부처의 중점 순위에 영향을 미칠 수 있지만 장치와 제도를 통해 보완 가능. 국가 현안이 부처 중점 순위에 큰 영향을 미침
○보건복지분야 성과관리 및 성과지표 특징
-평가도구 활용은 한계 존재하며 차별적 평과결과 등 비효율 초래 가능
-투입 외 성과지표로 산출 어렵고 단기사업의 시의성이 떨어짐. 평가지표가 국민의 삶의 질 향상과 연결되지 않고 성과 종합 지표 접하기 어려움


6. 보건복지분야 성과지표의 개선방안
□보건복지분야 성과관리 방안
○보건복지분야 성과관리 개선방향의 도출
-한국 정부업무평가의 특징
-보건복지분야 성과관리의 민주성 및 국민의 참여 강화
?정부업무평가에서는 의회나 국민의 역할이 별로 부각되지 않고 있음
?보건복지분야의 경우에는 성과관리에서의 민주성과 국민의 참여 필요
-국민의 삶의 질 측정가능성 및 비교가능성 제고
?보건복지분야에서는 국민의 삶의 질 개선 목적으로 성과관리 해야 함
?시계열적 성과관리 위해 적합한 지표를 선정하고 관리하여야 함
-저출산과 고령화 등의 한국 사회구조 변화를 반영한 성과관리
?한국은 세계에서 가장 낮은 출산율과 가장 빠른 고령화 속도를 보임
?보건복지정책대상의 팽창과 정책대상 그룹의 비율의 변화를 의미
-국가재정을 고려한 성과관리의 필요성
?보건복지분야는 계속 재정지출이 가장 많이 증가할 것으로 예측됨
?재정압박 상황에서 이 분야 성과의 정의 및 관리는 매우 중요한 문제

□보건복지분야 성과지표 개선방안
○단기적 개선 방안
-(성과지표 대표성 및 연계성) 목표와 과제의 개념이 모호하거나 가치 갈등 상황 및 성과지표의 선정이 부적절하여 대표성 및 연계성 미흡
?객관적이고 보건복지분야의 전문성을 갖춘 외부 전문가 및 시민단체의 참여를 통해 부처가 성과목표를 구체적으로 명확하게 파악했는지 점검
?부처가 선정한 성과지표가 대표성을 확보하고 있음을 설명할 수 있는 근거자료를 부처에서 자체적으로 마련하여 공개하도록
-(목표치 설정 및 성과 측정 방식의 합리성) 합리성 부족으로 도전적 목표치 설정 판단이 어려워 성과관리를 저해. 평가 왜곡 및 책임 규명 어려움
?부처가 자율적으로 목표치 설정의 근거와 논리를 확보하여 제시하도록 하고, 부처가 국무조정실에 적극적으로 목표치 설정의 합리성을 점검
?외부 전문가와의 협업을 통해 구체적인 성과 측정 방법을 개발한 후 사전조사를 실시, 성과지표 풀(pool) 구축, 측정 방식을 구체적으로 공개
-(성과측정의 정확성 및 신뢰성 저하) 성과지표 유형에 대한 혼동으로 인해 지표의 객관성이 저하
?풍부한 사례 위주로 지표 유형에 대한 설명자료를 제작하여 성과관리 실무자들이 현장에서 참고할 수 있는 설명 자료 개발
?성과지표 유형에 대한 기존의 모호한 규정을 보완. 성과관리 실무자중심으로 의견 수렴을 하고, 현장 중심의 실무 지침 마련
?부처가 선정한 성과지표가 타당한 이유와 성과 측정 방법의 적절성에 대한 설명 자료를 직접 생산 및 공개함으로써 부처의 자발적 개선유도
-(시민들의 낮은 이해도 및 체감도) 성과관리 과정의 시민 참여 부족 인식
?성과 정보 관련 요약 자료를 만들고, 그 표현은 인포그래픽 기술을 적용하고, 국민의 관심도가 높은 사업 및 과제에 대해 파악하여 결과 제공
?국제 기구에서의 지표를 성과지표로 활용하는 방안에 대한 검토
?국가 공인 통계를 성과지표로 활용하는 방안을 검토
○중장기적 개선 방안
-정부업무평가기본법 개정을 통한 성과관리 시행계획 개선
?정성적인 결과를 도출하는 것도 중요하므로 부처 정책의 특성을 반영하여 성과지표를 설정하는 것을 허용
?부처 특성 반영하여 성과관리 시행계획 작성 위해 법의 유연성 마련
?투입과 과정에 초점을 두고 성과를 측정할 수 있는 지표 활용
-전략목표 중심의 성과관리
?관리과제만 보는 과오를 줄이기 위해서 거시적 측면에서의 관리가 필요
?프로그램 수준의 성과관리를 통해 전략목표의 달성여부를 확인 및 평가
-전문직제를 활용한 체계적인 성과관리
?현재 순환보직시스템으로는 다양한 평가에 적절하게 대응할 수는 없음
?평가 in-house 전문가 확보를 의미하며, 일반직의 어려움 해결책 제시
-업무특성을 고려한 성과지표유형 활용
?복지 분야의 경우 시간과 대상자 간의 적절한 투입이 중요한 경우 많음
?일률적인 결과중심의 평가를 벗어나 부처의 특성을 반영한 투입 및 과정지표도 적극적으로 활용
-업무특성을 고려한 협업지표 개발
?보건복지부의 노력만으로 달성되기는 어려운 과제들이 많음
?타부처와의 협업지표를 개발하고 정책집행의 결과(outcome)를 더욱 효과적으로 도출할 수 있는 방안을 장기적으로 모색할 필요