국문초록
우리나라 국무총리제는 행정수반으로서 행정권에 대해 全權을 행사하는 의원내각제 국가의 수상제와는 달리 대통령중심제하에서 대통령에 대한 補佐機關의 의미를 가지고 있기 때문에 그 運營과 관련해서는 많은 制約點이 있는 것이 사실이다. 이에 본 연구는 우리나라 국무총리제도의 制度的性格과 行政府의 政策過程에서 國務總理의 役割과 機能을 분석해 봄으로써, 行政統轄權을 중심으로 현행 국무총리제도의 善用方案을 모색해 보는 것을 연구의 목적으로 삼았다. 이는 국무총리제도 자체의 유용성 여부와 헌정적 存廢의 문제가 아닌 현재의 제도적 골격속에서 그 發展的善用方案을 살펴보는 것이다.
본 연구는 接近方法으로는 法的·制度的접근방법, 比較論的인 접근방법, 歷史的인 접근방법을 주로 사용하였으며, 資料蒐集과 관련해서는 文獻分析方法과 面接및 設問調査方法을 倂用하였다.
연구의 결과 우리나라의 국무총리제도는 諸政治勢力間妥協의 産物로서 오랜기간 우리나라 통치구조의 주요부분으로 운영되어 오면서 우리나라의 정치·행정적 現實에 適應한 制度이며 그 存在에 대한 共感帶가 어느정도 형성되어 있는 것으로 나타났다. 그리고 法의 規定으로만 보면 국무총리는 대통령에 대한 포괄적 보좌기관으로서 行政各部를 統轄하고 行政各部의 長에 대한 任命提請權및 解任建議權, 副署權, 國務會議에서의 國政審議權을 가지며 國會에 出席하여 發言할 權限을 가지는 것으로 되어 있어 그 권한의 크기가 적지 않은 것으로 나타나고 있다. 그러나 行政府의 政策過程에 焦點을 맞춰 국무총리제도의 운영에 대해 구체적으로 살펴보았을 경우, 국무총리가 가지고 있는 각종 權限의 實效性은 매우 낮은 것으로 나타나고 있는데, 이는 國務總理의 進退와 權限行使의 幅이 主로 大統領개인의 統治스타일과 國政運營方式에 따라 결정되어 왔다는 데 기인하는 것이라 할 수 있다. 이러한 국무총리제도의 운영에 대한 평가는 구체적으로 중앙행정부처의 공무원들과 행정학 전공 교수들을 대상으로 한 설문조사의 결과에서도 잘 나타나고 있다.
결국 본 연구의 목적과 관련해서, 國務總理制度의 改善方向을 논의해 보고자 할 때 그 방향은 대체적으로 大統領의 國務總理에 대한 權限委任과 연결되어야 하는 것으로 이야기 해 볼 수 있다. 國務總理에 대한 權限委任은 行政府內에서의 自律과 統制, 分權과 集權을 調和하면서도 大統領의 政策負擔을 줄일 수 있는 것으로 여겨지며, 이는 구체적으로 組織및 制度改編이라는 차원과 연결되어야 實效性이 있는 것으로 논의하였다.
大統領이 實質的으로 國務總理에게 權限을 委任하는 것의 基本的인 段階는 대통령 권한의 상징인 秘書室規模라든지 關與業務範圍의 調整을 들 수 있다. 현재 부처관장업무와 각종 기능적 업무를 담당하고 있는 대통령비서실은 국무총리실과의 業務重複止揚측면에서 향후 그 업무중 部處管掌的인 業務는 가능한 한 국무총리 行政調整실에 移管하고 그 업무영역을 주로 統治次元에서 대통령의 政治的判斷이 필요한 업무로 변화시켜 나가는 것이 바람직하다고 여겨진다.
한편 본문을 토대로 국무총리의 政策過程에서의 役割擴大의 基本方向을 각각 企劃部門, 調整部門, 評價部門등으로 나누어 정리해 보면 다음과 같다.
첫째, 企劃部門에서는 과거 經濟企劃院이 主導해 왔는데, 경제기획원이 주도하는 우리나라의 기획은 그간 經濟社會部門에 重點이 놓여져 이를 제외한 일반행정의 정책목표가 충실히 반영되지 못한 측면이 많았다. 그리고 國務總理室은 綜合的인 視覺을 가질 수 있는 곳이지만 현재는 기획을 담당하는 조직도 인력도 없는 상태이다. 그러나 國務總理室에서는 企劃을 通한 行政統轄次元에서 향후 각 부처가 중심이 되는 部門企劃들의 全體性을 維持하는 역할을 제고하여야 하며 그간 소홀히 되어 왔던 기획과정에서의 社會的合意形成 (social consensus building)에 있어서 역할 확대가 필요한 것으로 여겨지고 있다.
둘째, 調整은 行政部處統轄의 가장 核心的이고 本質的인 부분으로서 최근 行政의 複雜化와 相互連繫性이 增大함에 따라 部處間의 葛藤이 漸增하는 가운데서 國務總理의 調整의 必要性이 重視되고 있다고 할 것이다. 그간 국무총리는 부처간의 정책갈등을 조정하기 위해 國務會議, 各種委員會, 關係長官會議 등의 主宰와 訓令·指示등을 發令하여 왔다. 그러나 이러한 각종 조정의 장치는 국무총리의 실질적인 정책조정수단이라 할 수 있는 豫算編成權, 人事權, 組織管理權등의 未備로 국무총리가 정책조정을 하는데 있어서 그 실효성이 낮았다고 할 수 있다. 이에 항후 국무총리가 행정부의 정책을 조정하기 위해서는 調整의 實質的인 手段이라고 할 수 있는 위의 권한들이 어떤 형태로든지 국무총리에게 밀접하게 連繫될 필요가 있다.
셋째, 評價는 최근들어 매우 效果的인 統轄手段으로 떠오르고 있는 부문으로서, 그간 國務總理室이 遂行해 온 政策評價는 評價의 皮相性, 還流의 問題, 經濟企劃院의 審査分析및 國務總理室의 他業務와의 重複性問題로 인하여 행정부의 정책평가가 제대로 이루어지지 못했다. 그러나 향후 국무총리실은 評價를 通한 行政府統轄次元에서 機關的自律性과 客觀性을 十分活用하여 평가를 주로 담당하는 기관이 되어야 하며, 이를 위해 專門人力의 補强과 司正業務連繫를 전제로 한 評價에 대한 持續的인 還流가 强調되어야 한다.
이러한 기본방향은 필연적으로 機構改編및 機能補强次元과 연결되어야 하는데 推進措置를 제시하면 그 내용은 아래와 같다.
1) 行政調整室, 秘書室의 統合과 機能補强이 必要하다. 양 기관의 업무중복을 지양하고 인력을 효율적으로 활용, 부처관장업무의 충실을 기하기 위한 방법으로 양자의 통합이 긴요한 것이다. 그리고 국무총리 직속보좌기관의 長은 次官會議및 關係次官會議를 主宰하게 하여 實質的인 首席次官으로 格上될 필요가 있다.
2) 優秀한 專門人力補强이 있어야 한다. 각 부처로부터 優秀한 人才를 派遣받을 수 있도록 해야 하고, 旣存人力에 대한 持續的인 敎育訓練이 必要하다. 파견자의 경우도 經歷있는 국장, 과장이 파견되도록 하여 해당부처의 業務管掌을 容易하게 할 수 있도록 해야 한다.
3) 支援硏究機關의 活用이 必要하다. 현재 정책평가의 경우 지원연구기관을 활용할 수 있도록 되어 있는데, 국무총리실이 업무를 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위해서는 평가영역뿐만 아니고 업무의 全범위에 걸쳐 支援硏究機關의 活用이 적극 검토되어야 하는 것이다.
4) 業務範圍의 縮小가 필요하다. 현행 국무총리실의 업무범위는 국무총리의 행정부처 통할과 직접적인 관련이 적은 분야의 추가로 그 범위가 매우 넓은 것으로 여겨지고 있다. 향후 국무총리의 행정부처 통할과 직접적인 관련이 적은 업무의 부가는 지양되어야 한다.
5) 委員會의 整備와 關係長官會議의 活性化가 필요하다. 위원회의 경우 조정의 실효성을 제고할 수 있도록 性格에 따른 存置與否의 檢討가 필요하며, 효율적인 조정기구라고 언급된 關係長官會議를 더욱 活性化시킬 필요가 있다.
한편 여타 행정각부처럼 운영되어온 國務總理所屬機關을 改編할 필요가 있다. 機能分析結果를 참고하여 기본적으로 국무총리소속기관중 對國民執行業務가 주인 부서는 部化하고, 그렇지 않은 소속기관이라도 집행업무는 가능한 한 他部로 移管할 것이 필요하다. 이러한 맥락에서 보면 국무총리의 행정통할을 실효성있게 보좌할 수 있는 企劃, 豫算, 人事및 組織등의 行政管理, 法令審査 등의 기능을 담당하고 있는 기관인 經濟企劃院, 總務處, 法制處를 중심으로 所屬機關이 再編되어야 할 것으로 여겨진다. 구체적으로 經濟企劃院은 국무총리의 소속기관으로서 評價機能을 국무총리보좌기관에 移管하고, 企劃, 豫算만을 擔當하도록 할 것이며, 總務處는 行政管理(人事, 組織)를, 法制處는 法令審査를 중점적으로 담당하게 하여 이들기관이 이전보다 국무총리와 더욱 밀접한 連繫를 가지도록 한다. 통일원, 과기처, 환경처, 보훈처는 기능분석을 실시하여 국무총리의 행정부처 통할과 직접적으로 관련이 있는 업무는 소속기관 및 보좌기관에 그 업무를 이관하고 주된 업무를 중심으로 行政各部化하거나 廢止에 대한 檢討를 할 필요가 있으며, 공보처의 정부대변인 업무는 국무총리의 直屬 補佐機構化가 검토되어야 한다. 아울러 국무총리소속기관을 중심으로 존치하고 있는 현재의 副總理制度는 국무총리의 행정부처 통할을 어렵게 한 측면이 없지 않았는데, 향후 소속기관 재편시 부총리제도의 存廢에 대한 檢討가 필요할 것으로 생각된다.
그리고 국무총리소속기관의 기능정비와 함께 국무총리와 소속기관간의 관계를 보다 有機的으로 連結시켜 주기 위한 制度的인 裝置가 必要한데, 이를 위해서는 所屬機關의 政策事項은 國務總理를 經由, 協議하도록 明文의 拘束的規定을 둘 필요가 있으며, 국무총리소속기관으로 구성된 所屬長官會議를 定例的으로 主宰하는 것도 고려해 볼 수 있다. 물론 소속기관을 통한 국무총리의 통할권 행사의 실효성 담보를 위해서는 국무총리의 任命提請權과 같은 統制權限의 保有가 前提되어야 할 것이다.
본 연구가 국무총리의 역할과 기능에 대한 분석을 하는데 있어서 그 범위를 行政府의 政策過程에 限定시킴으로써 對國民, 對議會등과 관련된 政治的인 측면을 충분히 다루지 못했다고 하는 점은 한계로 지적해 볼 수 있다.
