국문초록
본 연구의 목적은 현행 지방행정구역의 불합리성을 지적하고 지방행정구역을 보다 나은 방향으로 개편하는데 적용이 가능한 기준을 제시하며 지방행정구역의 개편과 연계된 지방행정계층의 조정방안을 도출하는데 있다.
본 연구의 분석 결과, 현행 지방행정구역의 문제점은 다음과 같이 요약될 수 있다.
먼저 특별시와 광역시 구역의 문제점은 첫째, 도시의 일상적 생활권의 범위와 행정구역이 일치하지 않고, 이로 인해 지역주민들의 생활에 불편이 초래되고 행정수요의 광역화에 적절히 대응하지 못하고 있다는 점이고, 둘째, 중심도시와 배후지의 분리로 인해서 도의 재정상태가 급격히 약화되었다는 점이다. 도 구역의 문제점은 도를 구성하고 있는 시와 군의 실질적인 생활권이 도의 구역과 잘 맞지 않는다는 점이다. 기초자치단체 구역의 문제점은 첫째, 읍의 시승격으로 인해 자치구역이 분리되었다는 점이고, 둘째, 자치구역의 하위행정계층인 읍·면의 실질적인 생활권과 자치구역간에 격차가 있다는 점이다. 비자치구역인 읍·면·동 구역의 문제점은 첫째, 인구의 감소로 서비스공급의 경제적 비효율이 초래되고 있다는 점이고, 둘째, 주민의 생활권의 확대로 독자적인 행정구역으로 존치시킬 필요성이 점차 사라지고 있다는 점이다.
현행 지방행정계층구조의 문제점은 다음과 같이 요약될 수 있다.
첫째, 지방행정계층의 다층화로 인하여 거래비용이 증대되고, 기초자치계층과 주민과의 관계가 소원해지며, 중간계층이 단순 중계기관화하는 문제점이 있다. 둘째, 지방행정계층간에 법령상, 조직과 직무상, 운영상 기능의 중복이 발생하고 있다는 문제점이 있다. 셋째, 생활권의 확대로 인하여 하위행정계층의 중심성이 상실되고 있다는 문제점이 있다.
이와 같은 현행 지방행정구역과 지방행정계층구조의 문제점을 개선하기 위해 본 연구는 행정구역과 생활권의 일치와 행정계층과 정주체계의 일치라는 대원칙을 제시하고 있으며, 이에 따라 다음과 같이 지방행정구역의 개편방안과 지방행정계층의 조정방안을 제시하였다.
먼저 기초자치단체 구역의 개편방안은 전국 단위의 생활권에 대한 철저한 조사를 통해 정주생활권이라는 관점에서 현재 왜곡되어 있는 경계선을 조정해주는 방향으로 이루어졌으며, 이러한 생활권의 파악에 근거하여 필요한 경우 읍·면의 현 시·군 소속을 인접한 다른 시·군 소속으로 전환하였고 이에 따라 현 시·군의 구역 경계도 조정하였다. 또한, 이렇게 조정된 구역을 주민들이 주관적으로 느끼는 소속생활권과 비교하여 필요한 경우 재조정의 작업을 거쳤다. 그 결과 기초자치단체의 수는 1997년 기준으로 72시, 93군에서 63시, 87군으로 재편되었다.
광역자치단체의 구역은 정주생활권에 바탕을 둔 기초자치단체 상호간의 공간적 연계상태를 전국의 시외버스터미널에 대하여 다른 도시와의 시외버스 연결편의 빈도를 조사하여, 1일 시외버스 연결편수가 가장 많은 시·군이나 광역시를 조사하여 이를 그 지역의 중심지로 설정하였다. 그 결과 광역자치단체의 수는 1997년 기준으로 1특별시, 5광역시, 9도에서 19도로 재편되었다.
본 연구는 지방행정계층구조의 개편방안으로 특별시·광역시·도를 폐지하는 방안, 시·군·자치구를 폐지하는 방안, 그리고 읍·면·동을 폐지하는 방안을 검토한 결과, 읍·면·동을 폐지하는 방안을 가장 적절한 방안으로 제시하였다. 다만, 읍·면의 폐지는 장기적·점진적으로 추진하여야 하고, 단기적으로 독자적인 정주생활권의 형성여부에 대한 판단에 따라 통폐합할 것을 제시하였다.
