국문초록
행정환경의 다원화와 급속한 변화로 인한 대통령의 정책생산성을 제고하기 위해서는 그 어느때 보다 최고 정책결정권자인 대통령에 대한 고위정책참모의 역할을 분석·검토하고 나아가 그 조직과 기능을 재정립할 필요성이 제기되고 있다. 그간 우리나라에서는 대통령에 의한 국정운영의 역사가 짧고 대통령의 정권창출 과정에서의 특수성과 대통령의 절대적인 권한행사로 인한 접근의 어려움 등으로 인해 미국등 다른나라와 달리 대통령과 그에 대한 참모진에 대한 연구가 매우 제한적으로 행해졌다.
이러한 여건하에서 본 연구는 대통령에 대한 최고의 정책참모기관인 대통령비서실을 연혁, 직제, 구성원, 역할 등에 대한 분석에 기초하여 효과적인 비서실의 조직과 운용방법을 다각도로 논의함으로써 대통령의 국정수행능력을 향상하고자 시도하고 있다. 먼저 대통령비서실을 최초로 주창한 Brownlow 보고서의 핵심내용과 주요 외국의 행정수반에 대한 비서실 조직을 비교분석적인 입장에서 소개한 뒤 우리나라의 역대 대통령 직속기구와 함께 비서실 직제상의 변화와 의의를 자료에 기초하여 제시하고 있다. 한편 공식적인 기구도표와 관계규정으로는 설명되기 어려운 비서실의 성격과 기능을 이해하기 위해 예산규모 및 구성인력에 대한 다각적인 분석이 행해지고 있다. 특히 고위급 참모인 비서관급 이상에 대해서는 그들의 출신지역, 출신대학, 학력, 경력 등 출신배경을 분석하고 있다. 끝으로 본 연구에서는 고위급 참모들을 대상으로 한 설문조사를 통해 비서실의 구체적인 업무활동과 성향 그리고 부처관계자, 대통령 직속기관 및 諸자문기관 등 여타의 정책담당자들과의 관계를 파악하고 있다.
비서실과 함께 대통령부의 신설을 주장한 Brownlow 보고서가 제시하고 있는 비서실의 성격, 역할, 비서진의 자질 등은 다음과 같다. 우선 대통령비서실은 그 성격에 있어 본질적으로 대통령 개인에 대한 참모일 뿐 독자적인 정책결정 및 지시권한이 없음을 분명히 하고 있다. 이러한 비서진이 수행해야 할 주요 직무로는 모든 관련 정보를 가장 신속하게 취합하여 제공하고, 모든 관련 부처 또는 기관들이 대통령의 결정을 충실히 숙지하고 이행하는지를 확인할 수 있도록 보좌하는 것이다.
주요 외국의 행정수반(대통령 또는 수상)에 대한 비서실의 특징은 첫째 대통령제 국가의 비서실이 그 규모나 기능 측면에서 의원내각제 국가에 비해 크며, 둘째 통치형태의 차이에도 불구하고 외국 행정수반에 대한 비서실의 조직(직제)가 행정부처의 조직과 별개로 구성되어 있다는 점이다. 이 밖에도 일본을 제외한 국가에 있어 행정수반에 대한 비서진들은 거의 모두가 행정수반과의 관계에서 정치적으로 임용되어 행정수반과 진퇴를 같이하고 있으며, 행정수반에 대한 비서실의 조직을 내부적으로 비서진들의 비중에 따라 직급을 소수의 몇단계(2내지 3단계)로 구분하고 있지만, 행정부처 관계자들과의 관계에 있어서는 직급상의 관계보다 대통령에 전속된 참모로서의 역할을 수행하고 있다는 점이다.
제3공화국 시기인 1963년 박정희 대통령에 의해 처음으로 공식적인 비서실 직제가 마련된 우리나라 대통령비서실은 애초에 비서실장과 정무비서관을 핵심으로 한 체제로 출범되었으며, 4공화국 시기에 이르러서는 수석비서관과 특별보좌관제가 마련되어 비서실이 정국운영의 주도권을 행사하였다. 이후 비서실은 지금까지 조직적인 측면에서 커다란 변화없이 유지되고 있다. 비서실의 정원규모는 대통령의 강력한 주도하에 국정이 운영되던 4공화국 시기만이 정원의 규모가 여타시기에 비해 적을뿐 일반적으로 300명 이상을 유지하고 있다. 한편 예산규모는 대통령의 개인적인 정치여건에 따라 크게 변하고 있는데, 즉 3선개헌 시기와 5·6공화국의 출범시기 등 막강한 대통령의 권한이 행사되던 시기에는 급격한 증액을 나타내고 있는 반면, 문민정부 출범이후에는 불변가격으로 표시할 때 오히려 그 규모가 감소하는 추세를 나타내고 있다.
비서진들에 대한 경력분석에 의하면 서구와 달리 관료에 대한 사회적 지명도와 함께 관료중심의 국정운영을 실감할 수 있다. 제3공화국 이후 현재까지 재임한 비서실장의 주된 경력배경은 관료, 학자, 법조인 등의 순이며, 또한 이들이 비서실장에 임용되기 전에 대부분 행정부처의 장관, 대통령비서관, 또는 국회의원을 거친점으로 보아 국정운영 실무중심의 전문성을 매우 중시하고 있음을 볼 수 있다. 이러한 경력배경은 수석 및 비서관급에서도 비슷하게 나타나고 있는데, 역대 청와대비서실 인력의 경력상 배경은 총 분석대상자(664명) 가운데 주요 경력과 임용직전 경력의 경우 관료출신이 여타 경력에 비해 압도적으로 높아 약 45% 내외에 이르고 있다. 또한 비서실장과 수석비서관 등 특히 고위급 비서관의 임용에 있어서는 학연과 지연을 중심으로 한 연고에 기초한 등용이 매우 널리 행해지고 있음이 드러나고 있다.
역대 비서관들을 대상으로 한 설문조사 등에 따르면 비서관들은 긴 재임기간, 대통령과의 접촉범위 등으로 인해 대통령의 정책결정과정에 있어 비서실이 가장 큰 영향력을 행사하고 있다고 인식하고 있다. 또한 비서진들은 대통령에 대한 충성도와 국정운영 방향에 대한 이해도 등의 측면에 있어서는 문제가 없는 것으로 파악되고 있다. 비서진들의 역할수행은 기본적으로 직급에 따라 차이가 있는데, 즉 수석의 경우에는 대통령과의 관계에서 좀더 직접적으로 접촉하고 부처 관계자와의 접촉범위가 매우 제한적인데 반해 비서관들은 수석비서관 등을 통해 간접적으로 대통령을 보좌하고 있으며, 부처관계자와의 접촉범위와 빈도도 상대적으로 높다. 역대 비서진들의 이러한 경력배경과 활동에도 불구하고 비서진들은 비서실의 가장 중요한 문제로 자신들의 전문성 부족을 들고 있다.
본 연구에서는 대통령의 정책생산성을 높이기 위한 비서실의 개편방향을 비서실의 조직, 구성인력, 그리고 핵심 참모로서의 비서실의 역할 등의 측면에서 제시하고 있다. 비서실의 기능 및 역할은 기본적으로 다양한 정보의 수집 및 분석, 국정운영방향의 개발과 제시, 정책조정 역할의 강화, 그리고 행정부처와의 관계에서 대통령의 입장을 전달하고 주지하는 것으로 재정립할 것을 제시하고 있다. 특히 비서실장은 대통령의 대리자로서 대통령에 대한 정보제공 체계를 관리하고, 정책을 둘러싼 기관간 조정역할을 수행할 것을 강조하고 있다. 한편 수석비서관은 대통령에 대한 정치적 충성심을 우선으로 하고 특정분야의 현황을 전문적으로 판단하여 최종 결정자로서 대통령이 필요한 정보와 지식을 공급함으로써 대통령의 정책사고를 활성화 시키야 하며, 비서관은 해당 분야에 대한 전문가로서 상황을 판단하고 정책대안을 도출하여 제공할 것을 요구하고 있다. 이밖에도 본 연구는 조직적인 측면에서 비서실의 개편방향으로 상급부서로서의 정책담당 조직을 편성할 것과 다양한 정보 및 견해의 수집에 기초한 합리적인 대안도출을 위해 위원회제 자문조직의 활성화와 조직의 대분류화를 제시하고 있으며, 고위정책참모로서의 비서진의 전문성 제고를 위한 노력의 필요성을 주장하고 있다.
