국문초록
본 연구는 지방자치가 점차 활성화될수록 중앙정부와 지방자치단체간의 협력이 정책의 효과적 수행에 대단히 중요할 것이라는 전제 하에 중앙정부와 지방자치단체 간의 협력체계가 어떠한 것이 되어야 할 것인가를 규명하고자 하였다.
최근의 연구들은 지방자치단체의 자율성을 강화시키는 방향으로 중앙과 지방간의 관계가 설정되어야 한다는 주장을 펴고 있다. 그러나, 중앙정부와 지방자치단체 간의 관계가 필요한 부문들은 매우 다양한 특성을 가지고 있기 때문에 이러한 부문별 특성을 고려하지 않고 모든 부문에 걸쳐 지방자치단체의 자율성을 강화시키는 것은 오히려 문제를 악화시킬 가능성이 크다. 따라서, 바람직한 정부간 협력체계는 정책부문별로 제시되어야 하고, 정책부문에 따라서는 오히려 중앙정부의 권한과 책임이 더욱 강화되어야 하며, 지방자치단체의 자율성이 증대되어야 하는 부문에서도 그 정도는 각 정책의 특성에 따라 달라야 한다.
본 연구는 규제정책, 재분배정책, 배분/개발정책으로 정책을 구분하고 각 부문의 사례로서 산업폐수규제정책, 노인복지정책 및 중소기업지원정책을 각각 채택하였다. 각 정책유형의 특성을 고려하여 바람직한 중앙과 지방간 협력체계를 연역적으로 도출하고 이들을 사례정책(case policies)에 적용하여 문제점과 개선방안을 제시하였다.
이를 위하여 중앙정부와 지방자치단체 간의 관계의 종류를 분명하게 나타내 주는 4가지의 정책수행경로를 - 우회경로, 강제적 협력경로, 자발적 협력경로 및 자율경로 - 협력의 필요성 및 자발성 여부에 의하여 고안하였다.
재분배정책의 경우, 외부환경과의 교류가능성, 구성원의 차이, 이념 및 선심행정, 정책의 이해관계 등을 고려한 결과, 강제적 협력경로를 주경로로 하되, 중앙정부보다 강화된 복지기준을 적용하는 지방자치단체에 한하여 자율경로를 부가적으로 허용하는 방안이 제시되었다.
규제정책은 외부환경과의 교류가능성, 구성원의 차이, J .Q. Wilson의 기업가적 정치(entrepreneurial politics)의 특성, 외부효과의 존재, 밀접성, 주민운동을 고려한 결과, 강제적 협력경로를 주경로로 하고 조건부 자율경로 및 조건부 우회경로를 부경로로 하는 대안이 제시되었다. 이는 1970년대 이후 미국에서 사용되고 있는 부분선점(partial preemption) 또는 최소기준선점(minimum standards preemption)과 유사하다.
배분/개발정책의 경우, 중앙정부와 지방자치단체의 이해의 일치, 지역특성의 고려, 외부환경과의 교류가능성등의 특성으로부터 자발적 협력경로가 제안되었다. 자발적 협력경로에서는 중앙정부의 전국적 시각에서 생산된 정책공급과 지방자치단체의 지역적 특성을 고려한 정책수요가 만나는 점에서 협력이 이루어지기 때문에 가장 효율적인 정책의 종류 및 수준이 결정되며 이는 정부간 정책시장(aninter government alpolicy market)에서의 정책균형점(apolicy equilibriumpoint) 이라고 할 수 있다.
논리적으로 도출된 바람직한 정부간 협력체계는 재분배정책 가운데 생활보호정책과 노인복지서비스정책, 규제정책 가운데 산업폐수규제정책 그리고 배분/ 개발정책 가운데 중소기업 자금지원정책에 적용되었다.
생활보호 및 노인복지정책의 경우, 강제적 협력경로에 의하여 정책이 수행되고, 예외적으로 노령수당의 지급과 같은 경우에 한해서 조건부 자율경로가 인정되고 있는 것으로 나타났다. 본 연구는 조건부 자율경로가 보다 포괄적으로 인정되어야 할 것을 건의하였다.
산업폐수규제정책의 경우, 강제적 협력경로와 우회경로의 선택이 합리적인 근거 없이 결정되고 있음을 발견하고, 원칙적으로 강제적 협력경로를 통하여 정책을 수행하고 지방자치단체장이 이를 부실하게 집행하는 경우, 이 권한의 위임을 철회하여 우회경로를 통하여 집행하는 것을 제안하였다. 이와 함께 진보적인 자치단체장등이 중앙의 기준보다 강화된 기준을 제정하고자 할 때, 이를 수용해주는 조건부 자율적 경로도 제안하였다.
중소기업에 대한 자금지원정책은 통상산업부의 산하기관인 중소기업진흥공단을 통한 우회경로와 지방자치단체를 통한 강제적 협력경로 그리고 자율경로를 통하여 수행되는 것으로 나타났으며 본 연구는 중소기업진흥공단이 현재 수행하고 있는 집행적 사무의 대부분을 지방자치단체로 이관하여 지방자치단체로 하여금 수행하게 할 것을 제안하였다. 이와 함께, 지방에 소재하고 있는 중소기업진흥공단 지부의 조직 및 인력을 지방자치단체로 흡수하여 지방자치단체의 중소기업지원역량을 강화할 것을 제안하였다.
